上个世纪80 年代后期和 90 年代初期高涨的民主化 “ 第三次浪潮 ” 中对民主和推进民主的巨大热情,在 90 年代后半期遭遇了逆潮反应。一些政策专家和学者认为对全球民主化浪潮吹嘘过度,撰写了一系列有影响的文章,阐述了悲观谨慎的观点。法里德 · 扎卡里亚 (Fareed Zakaria) 在看到秘鲁、阿根廷、菲律宾和哈萨克新选举的领导人限制人民的权利、滥用手中的权力后,发出警告说,草率匆忙的民主将引发 “ 不自由民主 ” 之痛。 1爱德华· 曼斯菲尔德 ( Edward Mansfield ) 和杰克 · 斯奈德 (Jack Snyder) 从前南斯拉夫和前苏联发生的暴力冲突出发,认为民主化国家比稳定的独裁政府更容易引发冲突。 2蔡爱眉 (Amy Chua) 对亚洲各地的种族冲突充满忧虑,提出在拥有 “ 主导市场的少数族群 ” 的国家同时追求民主和市场改革将导致族群冲突和反市场冲击 。 3

虽然这些专家学者关注的领域不同,分析框架也各不相同,但他们的论点最终汇成一个中心观点 —— 呼吁 民主化先后顺序 (democratic sequencing) 的必要性。民主化顺序说 (sequencialism) 认为不应该假设民主化——特别是国内公开选举——永远就是好的。在一点也不具备条件的国家进行民主化试验会常常产生一些不良后果,例如不自由领导人或极端分子掌权、恶毒异常的民族主义、族群或其他方式的国内冲突,以及国家间战争。要想阻止产生这些不良后果,首先需要一些前提条件,如法治和国家机能运行良好。这些前提条件到位以后,才能实行民主化。因此,美国和所有西方国家应该重新思考他们对推进民主的看法和义务。在一些国家,保存原有的独裁政府是一个更好的选择。外部因素想在一个非民主国家推进积极的政治变革,应该首先着重帮助这个政权实现法治和建立国家的良好机能。只有沿着这条路走下去,实现那些先决条件以后,外部因素才能推进鼓吹按顺序推进民主的人们谨慎提出的 “ 民主政治参与 ” 4或 “ 全体公民投票 ” 。5

民主顺序说是对民主在全球的前景持怀疑态度的思维流派的一个组成部分。这种思维因在 20 世纪 90 年代与第三次民主化热潮相逆而风行,可以被称作为 “ 民主悲观主义 ” ,其在新闻记者罗伯特 · 卡普兰 (Robert Kaplan) 颇受争议的作品中表现得淋漓尽致。 6顺序说在这种更加普遍的悲观主义中找到了一个重要位置,这个位置是基于其倡导的政策含义和直观诉求,那就是,追求一种有序性的道路,让刚刚拥有权力的民众和紧急选举出的领导人从可能采取不稳定的和不可预知的行动向稳定的法制化和制度化转变。

顺序说得到了国际社会各个决策阶层的热烈欢迎。传统现实主义者在 20 世纪 80 年代和 90 年代曾对民主政策的前景惴惴不安,而今也乐于讨论如何减缓民主化进程,并与友好的独裁政府保持友好的关系。传统的发展派虽然依旧忠于老派现代化理论,认为发展必须优先于民主,而且对民主化的骤然兴起感到不安,也因为有了新的持反对观点的同盟而欣喜不已。最后,一些非民主国家的当权者也热情地信奉顺序说,他们的目的是为了辩解他们不愿采纳开放的政治竞争的行为是因为他们要从长远意义上来实现民主化。

10 年来,顺序说已经持续赢得了人们的注意并拥有了不少信徒。扎卡里亚、曼斯菲尔德、斯奈德和蔡爱眉最初发表的文章,最后都扩写为成功的书籍。7从前苏联的倒退到拉丁美洲汹涌起伏的民粹主义潮流,民主遭受了不停的考验和磨砺,这都为悲观看待民主化的论调提供了足够的养料。布什政府高调宣称的中东民主是一种尤其丰富的养料。顺序主义者解释说,萨达姆倒台后,美国在伊拉克的棘手的、令人沮丧的试图建立民主的经历,很好地证明了在民主化进程中如果极端地认为民主化 “ 无需先决条件 ” ,便将产生不良后果。类似的情况还有,在埃及、伊拉克、黎巴嫩和巴勒斯坦,伊斯兰教徒赢得了选举,而许多观察家认为,这是在没有民主历史的国家里匆忙实行选举而导致危险的更好的例证。

民主顺序主义者为推进民主的西方社会提出了重要问题。根据这种思想采取措施是至关重要的,特别在美国和全世界范围内正深入讨论推进民主,甚至总的民主价值观,是否合法的情况下。民主悲观论的一些观点可以用来矫正民主化进程中无疑被过分关联的事物,例如,民主化被看作可以解决恐怖主义问题,以及其他灾祸的国际万能灵丹妙药。但是顺序说的观点也有问题,比如一些政策建议。一个考虑到民主化和推进民主进程中诸多复杂因素和风险的更加有用的选择,是渐进主义。渐进主义倡导在特定环境下逐渐建立民主,但并不根本性地避开民主或抛弃民主。

 

法治的实现不能坐等


顺序说的观点基于两个错误的前提:一是假设相当多的独裁者能够并且将成为推进法治和国家制度建设的发动者;二是正在实行民主化的国家向来不适合担负上述任务。而独裁政府,无论是自由的还是不自由的,向来压制法治和国家制度建设。新建立的民主国家和正在推进民主的国家虽然在建立法治和国家制度方面肯定要遭遇很多困难,但他们没有陷入矛盾困境,而且还至少存有一些优势。

对于法治建设,顺序主义者的假设好像是,独裁政府 —— 至少自由的独裁政府在其论述中占有很大份量 —— 将会坚定地追求改革,因为他们已经醒悟,因此出于本能要进行改革;或者他们迫于经济发展的压力。也就是说,为了推进经济发展 —— 他们大概想让国家这样做来取悦百姓,他们将尽力加强法治建设,设想更加高效的法庭、条理清楚并且可以预知的法律,以及其他相关法制改革对经济发展是必要的。

但实际情况并非如此。尽管顺序主义者一直满怀希望,但独裁政府实际上不会醒悟。也就是说,没有独裁政府尊重法律,认真进行长期的、渐进的政治和政府改革。坦率地讲,即便新加坡的领导人都像李光耀那样,也还有很多甚至数百个贪婪的、喜欢压制的独裁者。他们摆出改革者和领导者的姿态,但法治是他们不惜一切都要避免的 “ 紧箍咒 ” 。

就 “ 希望经济发展自然导致法治改革 ” 这种说法而言,这种变革途径可能比其初出现时要显得脆弱。一些专制政府对经济发展和百姓的福利根本不感兴趣,他们只是想维护权力,意图通过无情粗暴的压制来达到这个目的。很多独裁者对发展国家有些许兴趣,但将之置于其他的利益之后,那些利益不是损害社会经济政策,就是破坏对法治的认真追求。因此,尽管保证了社会经济的发展,但诸多领导人也可能致力于自己发家致富,保护社会上一些特权集团或部门的利益,并且压制潜在的政治抗争。这些其他方面的利益常常以很多种甚至系统的方式使法治变味。在这么多发展中国家里,可怕的社会经济条件和脆弱的法治是明显的,在很多情况下,这是多年来独裁政权的暴政遗产。这些独裁政权曾经声称对发展负有深刻的义务,但实际上更多优先关注的是狭隘的、私己的利益。

只有少数非民主政府充分地推动了经济的发展,为了贯彻艰难的、代价高昂的经济政策而将其他利益置于较低的层次。顺序主义者常常引以为证的、在过去和现在都取得了发展成功的东亚国家即属于此列。这些政府可能会发现,它们的经济驱动力确实为至少一些方面的法制建设创造了必要条件,例如,适时更新商业立法,设立具有实用功能的商业法庭。然而,事实是,没有法治的进步,经济依然能够取得实质性的发展。中国和越南的情况就说明了这一点。他们在思忖发展的政策选择时,在全世界的非民主国家的政策精英中占据了重要位置。这两个国家都是经济发展取得显著成功的国家,特别是使很多百姓脱贫。他们没有采取全面法治中的切实措施,却取得了持续增长。

换句话说,在一定程度上,一些独裁政府确实感到成功发展经济需要推进法制建设,不过,这只是一种缺头少尾的法治版本。这个版本的法治常常强调直接与商业领域有关的方面,而不关注法治的一些主要特点 —— 如公民和政治自由、政治权力服从法律,以及司法的独立。一些西方观察家希望,商业领域的法律经过一段时间就会起到一种像特洛伊木马一样的功能,将会引起更多政治领域的法制变革,更广泛的法治变化。这种观点虽然引人注意,但它是基于希望而不是经验之上。在法制体制健全的国家,法治的发展情况并不是由商业领域的法制发展而推进其他领域的发展。对改革普及到各个领域是否真的发生在诸如中国这样的国家进行了谨慎研究之后,得出的结论是令人怀疑的。 8

一些独裁政府宣称他们进行法治改革是出于其他的原因而非经济发展,其形式常常是反腐运动或降低犯罪率的政策。但是,这些计划具有典型的局限性,并且避开了真正法治改革的核心部分。例如,反腐运动常常由法律技术上的变化、对腐败的邪恶进行公众教育、成立一个反腐委员会,也许有选择性地起诉一些腐败官员。这种运动的努力很少产生深远的体制变革,成为一种自上而下的运动 —— 通过公正而充分地把法律应用于所有政府官员,消除政治上的紧张,避免主要法治部门滥用法律。相反,它的特色是构成部分防卫战略,以平息公众不满,削弱对手。所有这些策略目的都是为了延长而不是缩短独裁政府的执政时间和能力。

 

独裁 vs. 法治


核心的一点就是法治的发展最终与独裁政权(无论是自由的还是其他的)同流合污。法治的要素对独裁统治造成直接威胁。独立司法是超越行政的权力和权威的源泉。公平执法、法律面前人人平等、尊重公民的政治权利和私人权利等所有这些法律要素都会限制或剥夺独裁者用来控制政治生活、维护权力的典型工具。独裁者倾向于阻止或至少削弱法制。因此,那种认为独裁统治下法治的发展是自然而然的民主序曲的观点,是倒退逆行的观点。缺乏民主 —— 也就是说,在很多国家独裁持续存在 —— 才是法治发展的根本障碍。

埃及就是一个明显的例子。 20 世纪 90 年代,美国政府曾经推动 穆巴拉克总统进行法治改革,特别是司法改革,以促进埃及尝试的经济改革,帮助开展政治改革,继而朝着民主化发展。美国国际开发署对埃及政府给予了最大的法治援助项目之一,以帮助他们朝这个领域前进。

但是,尽管付出了很多努力,法治改革这些年来却没有什么进展,今天仍然闭塞停滞。埃及政府仍然继续对敏感事件的审判施以政治压力,反对法官有更多的独立和自由。埃及警方继续不时地以不透明的方式滥用权力。埃及政府已经连续实施了 25 年的戒严,限制公民的基本权利,却广泛保留政府的任意法权。 9不知是西方官员还是埃及的官员曾经这样说过,埃及必须先建立法制,然后才能构建民主的大厦,但这个论调是一种几近自私的想法。它好像为西方提供了一个继续容忍埃及民主缺乏的方式,为穆巴拉克政府的非民主施政提供借口。埃及的民主是不会等待法治的。毋宁说,那里根本就没有真正的民主 —— 这是由于穆巴拉克严加控制,于是也就阻碍了法治的发展。只有政治真正开放,包括允许自由公正地竞选总统,才有真正的希望进行改革,建立法治。

俄罗斯是另一个相关例证。 2000 年普京上台的时候,曾经宣称进行法治改革是其优先政策之一。很多俄罗斯人民以及西方的官员都为此喝彩,认为俄罗斯在 20 世纪 90 年代没有打好法治基础就匆忙实现民主化,结果走了弯路。然而普京推动的法治改革却搁浅了。现在,法治在俄罗斯的实践,被普京实施政治权力过程中的严重的、系统的缺陷破坏了。这些缺陷就是使用政治手段,滥用法律惩治政治对手; 安全官员持续不断地、不负责任地暗中干预政府部门 , 政治偏袒和干涉司法。普京在民主方面的倒退酿成了法治问题。减少媒体自由,降低对政治反对派的容忍,破坏可以建立基本政治责任的选举机器,这些都会削弱俄罗斯人呼吁关注和反对法治滥用和法治缺失的能力。就像在埃及一样,为俄罗斯的法治开更多的药方作为其最后走向民主的基础会使之倒退:更多的民主才是加强法治的关键。

强调独裁与法治之间的内在紧张关系,并不意味着法治的发展将必然在民主治理下进行。民主国家在法治的发展方面也进行了艰苦的斗争,仍然有很多不足之处。民主的很多方面可以直接归因为法治问题。将选举制度引进或再次引进一个原本封闭的社会,会提升司法领域的政治权力。独裁政权放松控制将削弱执法力度,导致犯罪率上升。在新的民主政体中抓住权力的政党总是展示出一种痛苦的倾向,成为金融腐败的藏污纳垢之处。

同时,民主化的其他方面也推进了法治的发展。瑞贝卡 · 比尔 · 查韦斯 (Rebecca Bill Chavez) 在其对阿根廷的两个省的法治情况进行的启蒙研究显示,权力更迭通过帮助打破僵化的权力集中对法治的进步做出了重要贡献。 10选举产生的公民与国家之间的责任联盟虽然不甚完善,但努力使公务员在法律之下行事,这是法治发展的核心部分。尽管刑事执法有时失败,但即便每个非常虚弱的民主化的政府,与他们的前独裁政府相比,也通常减少了对人权的践踏。

最重要的是,与独裁不同,民主与法治之间没有内在冲突。它们都具有尊重政治权利和公民权利、将当权者置于法治之下等关键要素。很多民主成分带来了法治的进步,法治反过来也推进了民主的进步。全世界范围内,法治的建立和民主的巩固有着密不可分的关系,这并不是巧合。就像马克 • 普拉特纳( Marc F. Plattner )所说的那样,试图在建立规则的自由主义与自由的民主之间划分界线或勾勒一条有顺序的路线是没有用的 —— 在很多地方建立的西方民主就说明了它们是同时发展、相互促进的。 11

 

国家制度建设的挑战

类似的观点同样适用于国家制度建设 —— 顺序主义者经常挂在嘴边的民主政治的又一个前提条件。的确,许多民主的推进者倾向于低估一个有能力的政府的重要性。他们花费了很长时间,才最终放弃了在第三次民主浪潮最高涨的年代深入人心的一种推断,也就是,在一个摆脱独裁统治的国家推进民主政治所遇到的最严峻的挑战,是逐渐缩小或削弱其过于强大的政府。 12在许多独裁统治下的社会,政府是苛严的和压制性的,但由于下面将阐述的原因,其核心能力是十分薄弱的。这样一来,在独裁统治结束后的社会环境下,强化政府的能力常常与实现民主化一样成为当务之急。

在某些情况下,实现民主化并不需要等到国家制度建设完成之后。在一个被内乱或其他日积月累或突如其来的灾难破坏得千疮百孔的完全垮掉或失败的国家,匆忙进行公开的政治竞争和选举是没有意义的。在这类国家把自己拉到可持续的、多元化的政治发展轨道上来之前,其政府需要具备至少最基本的执政能力。

然而,顺序主义者却误入歧途,提出必须要等到存在一个不仅称职而且运作良好的政府时,民主化才能得以实现。而且,这个政府应该设有公正的、有能力的公共机构,具备过硬的谋求发展、制定法律和贯彻有效政策的能力。这种错误的观点依托于一个诱人的然而虚幻的观点:独裁者是天然的国家构建者。它迷恋那种坚定沉着、对国家建设颇有建树的政治强人的形象 —— 就像土耳其政治家 穆斯塔法 · 阿塔图克或德意志铁血宰相俾斯麦。然而,如同发展法治一样,在上个世纪里,每出现一个治国有方的政治强人,对应存在的是几十个自私自利、反复无常的独裁者。他们的统治导致国家衰败不堪,充斥着庇护、腐败和无能。

正如 乔尔 · 米格代尔 ( Joel Migdal ) 在其权威性的论述发展中国家的国家制度建设的著作中所阐述的,独裁者们很不适合担当国家建设的第二阶段的重任。这个阶段超越了以强权垄断定乾坤的第一阶段,不再停留于打造国家基础结构,以便发展有效的、能够行使一个现代国家所需的多项职能的国家官僚政治。13当顺序主义者谈到,在实现民主化之前,需要建立一个 “ 基础结构完善的公正的政府 ” 时,就特别强调这个第二阶段。 14就像与民主政治密切相关的法治发展一样,国家建设的第二阶段也与独裁统治格格不入。独裁者们习惯性地滥用国家制度,把它作为自己和党羽、亲信贪污腐败的经济来源,作为迫害和压制批评者或政敌的工具,作为自己宠信的朋友和集团的庇护所。国家制度建设的传统目标,诸如效率、公正,只会让一个政府机构更难以顺应独裁者的意图。一个高效的政府享有充分的政治自治权,以及合法性和权威性。换句话说,这样一个政府以某些重要的方式独立于权力政治控制之外,不为其左右。因此,它自然而然地威胁到了独裁者的专制统治。这并不是说专制政府没有能力建设国家,但是,如果认为它们是进行国家制度建设的天生高手,那就大错特错了。

羽翼未丰的民主政府也会在国家制度过程中经历艰苦卓绝的奋斗。民主化的不同方面和法治发展一样,会使国家制度建设的任务更加复杂化。寻求力量来源的新政党会因为急于编织一张支持自己的关系网而滥用国家机器;处于过渡阶段的脆弱的联合政府会妨碍机制建设的进程和一些政策的持续实施。但是,与此同时,民主化的一部分内容也会对国家制度建设做出贡献:通过民主选举建立起来的公信力,将会对良好的政府运作起到激励作用;开放媒体将使公众得以更好地监督和审查国家职能发挥不力的薄弱环节;为独立的市民社会创造空间,将允许鼓吹团体去监督、批评政府行为,并与政府合作,为政府决策提供新的意见和建议。

在新生的民主国家中,国家制度建设并不一定都能取得成功。但是,与独裁政治不同的是,在有效政府和成功的民主政府之间,不存在潜在的紧张关系。几乎当今世界上所有的有效政府都是民主国家的政府 —— 这绝不是一个巧合。就像与法治建设同时进行一样,第一发展阶段之后的国家制度建设最好同时追求民主化,努力寻找使二者相互补充、共同加强的契合点。

当然,这样做可能会涉及到很多复杂因素。但是,另一种选择 —— 要是说一个独裁政府会避免重复以往许多独裁政府破坏国家制度运作的功能失调性行为的话,其结果往往更加糟糕。

 

夸大外部因素的作用


顺序主义者的观点中有一个更为严重的问题是其暗含着这样一种想法:如果美国和其他西方国家不再努力推进民主,那么,很多国家的民主化就会推迟到一个更美好的时机实现。顺序主义者的著述给人们留下了这样一个印象:席卷全球的民主浪潮的实质内容不过是由于西方国家在全世界盲目地推动选举活动而产生的 “ 选举泡沫 ” 。这种观点曲解了第三次民主浪潮,特别是低估了在世界各地出现的支持选举常规手段。同时,它也过高地估计了西方国家支持发展中国家和共产主义之后的国家的选举和民主化的连贯性和力度。

结果证明,第三次民主化浪潮的确没有像许多人期盼的那样,广泛彻底,非常成功,但是反映了在世界范围内不同类型的地区和国家对民主的真正的、通常是有力的推动。在许多地方,对民主化的热情拥抱 —— 包括迫不及待地举行选举活动,常常源自当地民众的自发愿望。在那些民众揭竿而起,把独裁者赶下台的地方,情况就是这样。那里的人们动员起来 —— 不仅为了推翻专制的现政权,而且为了争取自己的政治赋权,为了争取自己选择领导人的权利。在那些专制政权随着独裁领导者的死亡而土崩瓦解的地方 —— 如 1998 年的尼日利亚或 2005 年的多哥,情况就是这样。在这些情况下,当地民众对突然出现的政治断层反映强烈,对民主选举的渴望迅速觉醒。这种强烈的愿望并非来自局外人的鼓动 —— 更确切地说,它来自当地民众的自觉自悟: “ 现在,轮到我们了。 ”

“ 选举是政府合法性的根基 ” 这个在全世界广泛传播的观念,已经成为第三次民主浪潮的组成部分。然而,选举所赋予的合法性常常比民主推动者和(那些被选举者)期望的更加脆弱。在许多新建立的民主体制下,选举也没有如人们所期望的那样创造民主责任的良好机制。而一些非民主体制的政府仍然未经选举,继续拥有有效的合法性 —— 无论是通过有关继承权规定的文化规范,还是通过优秀的经济发展业绩(或至少有能力合理分配石油资源带来的收入,以显示经济上的慷慨),抑或是借助于抗击外敌的民族斗争的掩护。尽管选举常常是不可靠的、令人质疑的,但目前在世界上绝大多数国家,它已经成为执政者取得政治合法性的至关重要的步骤。在前苏联、非洲、中东和其他国家和地区,许多半独裁的领导人常常煞费苦心地举行至少似是而非、虚虚实实的选举,而不是未经选举径自掌权,就证明了这一点。尽管在许多地方,有关民主责任的民意测验结果常常令人沮丧,但是,在独裁统治下建立民主责任的可能性通常更小。在许多国家,真实的情况可能是有选举但并非有民主,然而在任何国家,没有选举则根本不可能有民主。

如果把认为 “ 西方国家不惜一切代价推行民主是一种鲁莽行为 ” 这一观点告知世界上大多数地方的人们,可能会引起他们内心的嘲笑。当然,在过去的几十年中,美国和较小范围内的其他西方大国经常堂而皇之地谈论它们对世界民主所承担的责任。但是,在这些花言巧语的背后,是一份对它们实行混合政策的事实的冗长记录。在某些特定的国家或地区,由于当地民主变革符合了西方国家的经济利益和安全利益,因而得到了西方世界的支持。然而,在其他许多地方,美国和西方国家却出于种种原因,曾经或继续十分乐于支持当地的专制政府,或与之和平共处。

一旦某个国家和地区的民主化迹象显露无遗了,许多西方国家的政府和其他机构便纷纷介入其中,予以大力支持。然而,在那些独裁统治十分稳固的国家,却很少见到西方国家站在政治变革的潮头浪尖上,竭力推动当地的民主化进程。印度尼西亚在苏哈托总统执政的最后阶段,就是一个值得回忆的实例。当苏哈托开始丧失其权力的时候,美国和其他西方国家对推动印度尼西亚的民主政治显得迟疑不决。直到最后一刻,它们还在对那个曾经给它们带来好处的领导人表示忠心,担忧苏哈托下台之后印尼的政局变化。只是在印尼人民把苏哈托赶下台之后,西方国家才挺身而出,开始为印尼的民主政治提供实质性的外交和物质方面的支持。

在绝大多数有意为之的民主转型中,外部因素的作用相对而言是有限的。大量政府、国际组织、援助团体和跨国非政府组织常常会提供不会导致冲突的民主援助。它们会引诱、恳求处在转型阶段的国家的政府官员,或向他们施加压力,诱迫这些国家进行民主改革。西方的民主推动者们在新兴的或正在努力奋斗的民主国家,通过协助管理选举活动,组织国内和国际性的选举观察活动,以及对执政党进行培训,支持过数百次的选举。他们实施和推行的许多民主政治方面的规划和政策是有用的,但是,他们充其量只扮演了支持者而非领导者的角色。尽管推动民主政治的力量迅速壮大了,但是,在大多数情况下,这种外界的推动力量并没有驱动或甚至促成世界各地的民主转型。相反,它只是支持当地的政治转型,努力帮助这些国家国内的政治行动者完成他们已经决定的自己想做的事情。

甚至当这个 “ 外部因素 ” 大力宣传而且看上去形象高大时,通常也是这种情形。例如,把过去两年来在阿拉伯世界举行的各种各样的选举归因于广为宣扬的美国对该地区民主化所施加的压力,就是一个错误。这种归因常常作为一种批评言论的一部分而被推导出来,这种批评言论是这样表述的:布什政府推动阿拉伯国家大搞民主选举,看看吧,都得到了什么结果 —— 结果是伊斯兰教徒取得了一系列的胜利。 2004 年,阿拉法特去世之后,是巴勒斯坦人自己促成了选举的进行,而阿拉法特本人也是 8 年前通过民主选举成为巴勒斯坦的领导人的。自 1976 年以来,埃及一直定期举行民主选举。而导致穆斯林兄弟会成为大赢家的 2005 年大选,则只是一系列民主选举中的又一次(尽管那一年,穆巴拉克总统可能部分地迫于美国施加的压力,做出了直接进行总统选举的决定)。黎巴嫩在 2005 年进行的选举,也是其多年来进行的一系列选举中的又一次而已。

在少数情况下,外部因素在努力激发或成就某个国家的民主变革方面,的确起到了很大的作用。举个例子,当一些西方国家不喜欢的强硬领导人试图在本国为自己重新举行选举时,美国和欧洲的一些行动者便会十分武断地实行支持其反对派开展活动的政策。 20 世纪 90 年代,西方国家在塞尔维亚支持反对 斯洛博丹 · 米洛舍维奇总统的活动;进入 21 世纪,又在白俄罗斯支持反对 亚历山大 · 格里戈里耶维奇 · 卢卡申科总统的活动。这些都是极具代表性的例子。然而,这种情形还是比较少见的。而且,尽管在这些地方,西方国家竭力推进政治 包装,但是,在当地人并没有计划举行选举的地方,它们却从不尝试这种努力。它们宁愿去影响那些已经纳入计划之内的选举质量和结果。

对一个国家的政治转型进行国际性干预的其他方式,是武力干涉或与武力有关的国际参与。比如,美国和它的一些盟友通过武力干涉推翻某个国家的独裁者,并试图在他曾经统治的地盘上(如巴拿马、阿富汗和伊拉克)建立一个民主政府;或者又如,联合国或其他多边组织帮助某个国家结束其内战,并在战后驻留在当地,在冲突之后的政治重建过程中扮演重要的角色。 20 世纪 90 年代的柬埔寨、莫桑比克和波斯尼亚就是这种情况。

在上述实例中,外部因素通常竭力促使当地的选举尽早举行。它们常常努力敦促相关的国家迅速进行选举 —— 以此作为自己的退出战略的一部分。然而,即使在这种情形下,把选举作为政治重建过程的重要组成部分的观点,也未必源自于局外人。选举通常是当地的民众和大多数政治行动者所期望和想要得到的东西。在这一点上,伊拉克的例子是颇具启示性的。在萨达姆 • 侯赛因被赶下总统宝座后,美国领导的联军临时管理当局 ( Coalition Provisional Authority , CPA) 试图推迟选举的进行。然而,尽管美国在伊拉克拥有显而易见达到强大势力,但伊拉克民众提出的他们 “ 应该被允许进行选举 ” 的要求,仍然迫使临时管理当局 放弃了原来的计划,同意相对早一些开始进行全国大选。

总而言之,即使在独裁统治下,法治发展和有效的国家制度建设能够得到保证,实现民主的顺序也非常值得怀疑。不管从理论上讲哪种有关发展道路的理论更为可取,世界上许多地方的人们想要的是当前得到政治上的赋权 —— 而非在将来的某个不确定的时刻得到它。即便选举是匆忙之下进行,即便进行选举的所有条件还不理想和成熟,选举仍然最真实地体现了民众渴望自我治理的强烈愿望和迫切心情。

即使从道德上讲,让一代人为了未来可能得到的利益而多忍受几十年独裁者的压迫是可以接受的,说服人们遏制和延缓他们想在自由选举中投票的渴望,也十之八九不是一种正确的选择。顺序主义者的论述始终伴随着一种自相矛盾的观点:一方面,他们提倡在推进民主政治方面采取谨慎的态度和保守的行动 —— 因为塑造或控制一个国家的不易预测的民主化进程,并非西方国家的力量能及;另一方面,他们的核心观点死死抱住一个信念不放,即西方国家的确有实力在其他社会中成就政治变革 —— 他们恰恰是通过说服落选者、动员公民在也许几十年之内都不再重视他们内心里公开、积极参政的愿望。

 

渐进主义,而非顺序


顺序主义者关于实现民主的前提条件的观点太离谱了。然而,他们提出这个问题是有用的。它突显了一种需要,即我们应当更多关注一个国家的基本经济、社会和政治条件、社会结构和历史遗产对当地民主转型成功的影响。

第三次民主浪潮席卷范围之广和传播速度之快,颠覆了 20 世纪 60 年代以来关于民主的前提条件的苟延残喘的陈旧观念。这种观点强调民主变革需要(具有一定规模的)中产阶级的加盟,同时强调经济发展的其他特征。 20 世纪 80 年代和 90 年代的民主推动者则信奉这样的观点:民主可以在任何一个地方夺取胜利,而且是快速取得成功。他们聚焦于转型的模式,把它视为民主转型获得成功的一个关键性的决定因素。这样一来,他们往往低估了不同的潜在条件所带来的复杂性,而高估了 “ 选举 ” 单枪匹马地实现根本性的政治变革的能力。

然而,当第三次民主浪潮历时已久,许多 “ 转型国家 ” 却仍未实现预期的目标时,潜在的条件和(社会政治)结构对民主化的成功的重要性,就变得日益凸显了。影响民主变革的因素是多方面的,不过最近几年来的事态发展揭示出,以下五个因素尤为重要:

•  经济发展水平:一般来讲,一个国家越富裕,其巩固民主转型成果的可能性越大。

•  国家财富的来源是否集中:如果一个国家的财富来源高度集中(譬如:主要来自石油或煤炭资源的储藏),那么,它往往会在民主化的道路上遭遇更大的困难。

•  基于身份的人口划分:那些按种族、宗教、部落或党派联盟把人口划分成不同阵营的国家,往往比那些人口构成简单的国家更难以顺利地完成民主化的进程。

•  政治多元化的历史体验:历史上几乎没有政治多元化的记录的国家,几乎总会比有这种历史体验的国家更难于应对民主化进程。

•  非民主政体的邻邦:一个置身于绝大多数国家都不是民主国家的地区或次地区的国家,其民主化进程往往会比那些与民主国家相邻的国家的民主化进程,充满更多的艰难和曲折。

上述五个因素不应该被看作是民主化的 “ 前提条件 ”—— 这是一个让分析家们产生严重混淆的词。这些因素不是民主化的先决条件,没有它们并不意味着民主化就不能取得重大进展。更确切地说,它们是核心的 “ 催化剂 ” 或 “ 绊脚石 ” 。我们应该把它们理解为会使民主化更困难或更容易的因素,而不是决定民主化可能实现或不可能实现的因素。对一个国家来说,这些因素部分或全部地、明确地倾向于积极的方向,会比部分或全部地倾向于消极的方向,更能给民主的成功带来良好的机会。所有这些因素处于不同的层次。它们不是非黑即白的条件。它们共同发生作用,以构成民主成功的整体的可能性;而不是把国家划分成能实现民主化的和不能实现民主化的两种极端的类型。

想想那些相反的实例,我们就可以清楚地看到,这五个因素并不是民主化的前提条件。毕竟,民主政治的排行榜上也包括贫穷的国家 —— 不仅包括印度这样的老牌民主国家,而且还包括巴拿马、苏里南、博茨瓦纳、莱索托和塞内加尔这样的新型民主国家;至少,一个非常成功的民主国家 —— 挪威,拥有非常集中的国家财富资源(北海的石油);而许多民主国家,包括瑞士、加拿大和比利时这样的历史悠久的民主国家,融合了根基深厚的以不同身份划分的不同族群;毫无疑问,没有经历过政治多元化的历史,让许多国家在第三次民主浪潮中付出的努力受挫,但至少还有几个同样缺乏这种经历的国家(如蒙古、乔治亚苏维埃社会主义共和国和乌克兰),在通往民主化的道路上迈出了成功的几步;相邻的非民主政体国家的确是个问题,但并不能完全阻碍民主变革的进程。印度在殖民地时代结束后的几十年内发生的变化、哥斯达黎加在 20 世纪六七十年代的情况和以色列这几十年来的状况,都证明了这一点。

民主政治推动者的 “ 无先决条件 ” 的狂热激情,已经成为一种占主导地位的民主转型模式。其表现特征是决定性的突破 —— 一个国家的旧政权土崩瓦解,随后迅速在全国范围内举行大选,继之以历时很久的国家改革和市民社会的逐步强化。然而,在过去几十年中,只有少数几个国家的民主转型完全符合这一模式,而它们(如中欧国家)通常在促进民主改革的因素方面占据优势。在其他国家和地区,民主转型的尝试常常导致了不同的结果,包括建立混合的政治体制,甚至完全倒退回独裁政治的老路上。结果,民主政治的推动者们开始不断地为面临复杂情况的国家寻找可供选择的民主转型的新办法。

这条探索之路催生出了一种追求民主化、推动民主政治的更加渐进主义式的方法。民主渐进主义不同于顺序。它并不限定把民主化的核心要素,即发展公平且公开的政治竞争和政治选择机会,推延几十年或者无限期推迟。它主张现在就触及民主化的核心要素,但强调通过重复的、逐步积累的方式来达成目标,而不追求一蹴而就。渐进主义可以根据环境的不同而采取不同的行为方式。

例如,关于那些在冲突之后形成的社会,最近几年来,在民主政治的推动者中出现了一种 “ 其选举时机欠成熟 ” 的有价值的新观点。这种观点的倡导者主张,刚刚结束暴力冲突的社会应该循序渐进地向选举迈进。他们不赞同无限期地推迟为民主创造深层次的结构性条件;相反,主张至多推迟几年再着手进行选举,以便相互竞争的不同党派能够更深入地进行谈判,从而让主要的政治力量习惯于以和平的方式和彼此打交道,并在举行有可能暗中导致分裂的选举之前,对游戏规则达成一致意见。 15正如 20 世纪 90 年代初南非的从容不迫的选举所证明的那样,渴望有机会在选举中投票的民众愿意等待 —— 如果这种推迟的期限显然是有限的;如果这种推迟关乎在全国范围内达成共识的复杂的过程。

对改革表现出真实兴趣的独裁政府 —— 它们通常把改革作为谋求经济发展的一部分 —— 经常声称自己是推动民主化的渐进主义者。这种标榜通常是虚伪的。独裁主义者自我吹捧地举起的假冒的渐进主义招牌,典型地夸大了经济改革对政治所产生的影响,从而把政治改革限制在了极小的程度上。在中国和中东的一些地方,民主政治的推进者们正在加紧寻找一条行之有效的中间道路 —— 它介于不现实地要求立刻实行政治开放和对无关紧要的改革大加赞赏之间。这个新的方法凸显了这样一种需要:即采取一些富有成效的小举措,为真正的政治竞争创造空间和机制,进而为最终结束独裁者的垄断统治铺平道路。这些举措可以包括:许可那些参与政治倡导活动的独立的公民社会组织;准许公民成立政治性社团或独立于执政党之外的其他主要党派;举行地方性或省一级的民主选举,不仅让独立的竞选人,而且让那些代表政治团体的竞选人能够在选举中展开竞争;准许开放少许的公共空间,让真正独立的媒体能够发挥作用,让批评统治者的意见能够找到发声的管道。

在半独裁统治的国家,当权者常常滥用渐进主义的概念,声称他们奉行的部分政治自由化是通向民主政治的道路上的一个必要的驿站;而实际上,这是他们为避免所有深刻的政治变革威胁到其半独裁统治而采取的一个手段。

决心避免助长这种虚伪的渐进主义的民主推动者,应该关注那些旨在催发更有意义的政治竞争战略 —— 这种竞争的确存在。下列行为反映了这些战略的特色:建立一个真正独立的选举管理体系;使遭到排斥的政党合法化;加强相关机构(如已经存在一定程度的真正的多元性的立法机构)的建设;确保独立的公民组织获准监督和批评选举活动和政治生活的其他重要方面;通过宪法改革,减少一直不参与竞争程序的政治权力的范围。 16

渐进主义不是一颗魔力子弹。它很容易被那些对民主化毫无诚意的人利用。它没有赋予民主政治的推动者们了不起的新式影响力,让他们可以用来提升自己通常谦逊的角色。它也不意味着民主政治永远都不会遭遇失败或令人失望的结果。而且,它并不是 “ 放之四海而皆准 ” 的真理 —— 在世界上某些地方,迅速采取行动以促使选举尽快进行,仍然是可取的、有意义的选择;在其他一些地方 —— 那里丝毫看不到致力于政治多元化的活动的迹象 —— 渐进主义也是行不通的。但是,渐进主义是一个重要的正在被人们逐渐接受的另辟蹊径的新办法。它应该得到进一步的发展,成为标准的转型模式之外的更为广泛的民主扩展进程的一部分。乍看之下,渐进主义与顺序主义的差别可能是微乎其微的,或仅限于两者字面上的语义的不同,但事实上,它们之间存在着根本的区别。渐进主义着眼于从现在开始,以不同的方式参与或推动民主化的进程,基于 “ 民主有可能实现 ” 这一信仰,来制定行动方针;而顺序主义则试图把民主化推迟到不确定的将来的某个时间。它深深植根于对民主政治的价值和可能性的怀疑态度。

注释:

1.法里德 · 扎卡里亚 ( Fareed Zakaria) ,《狭隘的民主主义的兴起》 (“The Rise of Illiberal Democracy”) , 《外交》季刊 (1997 年 11-12 月期 ) :第 22-43 页。

2. 爱德华 · 曼斯菲尔德 ( Edward D.Mansfield) , 杰克 · 史奈德( Jack Snyder ),《民主化与战争的危险》 (“Democratization and the Danger of War”) ,《国际安全》杂志 (1995 年夏季号 ) :第 5-38 页。

3. 蔡爱眉 ( Amy Chua) ,《市场,民主与种族划分:法律与发展的新范例》 (“Markets, Democracy, and Ethnicity: Toward a New Paradigm for Law and Development”), 《耶鲁法律杂志》 (1998 年 10 月号 ) :第 1-108 页。

4. 爱德华 · D. 曼斯菲尔德 , 杰克 · 史奈德, 《为战斗而选举:为什么新兴的民主国家走向战争?》 (“ Electing to Fight: Why Emerging Democracies Go to War”), ( 坎布里奇:麻省理工学院出版社, 2005) ,第 273 页。

5. 法里德 · 扎卡里亚( Fareed Zakaria ),《自由的未来:国内外的狭隘民主》 (“ The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad”), ( 纽约:诺顿出版社, 2003) ,第 15 页。

6.譬如,见 罗伯特 · 卡普兰( Robert Kaplan )的文章:《民主只是一个瞬间吗?》 (“Was Democracy Just a Moment?”, 《大西洋月刊》 1997 年 12 月号,第 55-80 页。

7. 法里德 · 扎卡里亚 , 《未来的自由:国内外的狭隘的民主》;爱德华 · D. 曼斯菲尔德 , 杰克 · 史奈德,《为战斗而选举:为什么新兴的民主国家走向战争?》;蔡爱眉,《起火的世界:输出自由市场民主如何酿成种族仇恨和全球动荡?》(纽约: Doubleday 出版社, 2003 )。

8. 马太 • 斯蒂芬森,《中国的特洛伊木马?》,收录于托马斯 • 卡罗瑟斯( Thomas Carothers )主编的《在海外推动法治:寻找知识》, (“ Promoting the Rule of Law Abroad: In Search of Knowledge”), ( 华盛顿特区:卡内基国际和平基金, 2006 年 ) ,第 8 章。

9.美国国务院 , 《 2005 年国别人权报告》( 华盛顿特区:美国国务院, 2006 )。

10. 瑞贝卡 • 比尔 • 查维斯( Rebecca Bill Chavez ),《阿根廷的法治建设:两个省的故事 》 (“ Construction of the Rule of Law in Argentina: A Tale of Two Provinces”), 《比较政治》杂志 Comparative Politics 35 (2003 年 7 月号 ) :第 417-37 页。

11. 马克 • F. 普兰特纳( Marc F.Plattner ),《从自由主义到狭隘的民主主义》 (“From Liberalism to Illiberal Democracy”), 《民主杂志》 (1999 年 7 月号 ): 第 121-34 页。

12.托马斯 • 卡罗瑟斯, 《转型范例的终点》 (“The End of the Transition Paradigm”), 《民主杂志》 (2002 年 1 月号 ) :第 5–21 页。

13. 乔尔 • S. 米格代尔( Joel S. Migdal ),《强大的社会与衰弱的国家:国家与社会的关系以及第三世界的国家的实力》 (“Strong Societies and Weak States : State-Society Relations and State Capabilities in the Third World ”), ( 普林斯顿:普林斯顿大学出版社, 1988 年 ) 。 .

14.爱德华 D. 曼斯菲尔德 , 杰克 · 史奈德,《为战斗而选举: 为什么新兴的民主国家走向战争?》,第 278 页。

15. 克里沙纳 • 库马尔( Krishna Kumar ),玛丽娜 • 奥塔维: 《 政策研究的一般性结论和重点》 (“General Conclusions and Priorities for Policy Research”), 见 克里沙纳 • 库马尔主编的《冲突之后的选举,民主化和国际援助》, (“ Postconflict Elections, Democratization and International Assistance”), ( 科罗拉多州, Boulder: Lynne Reinner 出版社, 1998) ,第 13 章。

16. 玛丽娜 • 奥塔维,《被挑战的民主:半独裁主义的兴起》 (“ Democracy Challenged: The Rise of Semi-Authoritarianism”), ( 华盛顿特区:卡内基国际和平基金, 2003 年 ) ,第 7 章。