Почему многие реформы, которые разрабатывают и предлагают экономисты, не оправдывают возложенных на них надежд? Действительно ли дело только в том, что политики пренебрегают многими рекомендациями реформаторов? Увы, часто ответы на эти вопросы оказываются не в пользу экономистов.

В сфере экономического развития нетрудно вспомнить примеры, как экономисты давали не самые действенные рекомендации политикам, проводящим реформы. Например, в середине ХХ века основным стимулом для экономического роста считалось накопление капитального оборудования. Индустриализация, строительство крупных промышленных предприятий представлялись ключевыми ингредиентами роста, по крайней мере на его начальных этапах. Этот рецепт стали применять почти повсеместно, но ожидаемые результаты он принес лишь в небольшом числе случаев.

В 1980-х годах воцарилась другая мода: главным барьером для развития отстающих стран объявили чрезмерное вмешательство в экономику государства, под чьим руководством, как правило, и проводилась индустриализация. Поэтому рецептом для ускорения роста выбрали приватизацию. Но и она не оправдала надежд. И эти два примера – лишь малая часть неудач экономистов в сфере роста и развития. 

В поисках универсальности

Главная причина этих неудач в том, что проблемы развивающихся экономик чрезвычайно разнообразны. Это и нехватка инфраструктуры, и слабая защита прав собственности, и отсутствие технологий, и неразвитость финансовых рынков, и слабая трудовая этика, и многое другое. Одно накопление капитальных активов или сокращение доли государства в экономике не может компенсировать сразу их все. Экономисту нужно выявить наиболее удушающие ограничения и разработать модель для их ослабления.

Однако экономисты часто плохо знают специфику развивающихся стран, уделяют мало внимания диагностике их проблем и потому слабо представляют, какая именно модель лучше всего подходит для рассматриваемой страны. Кроме того, экономисты нередко пытаются найти «ту самую единственную модель», которая подойдет для любой страны и объяснит все сложные социальные явления.

Универсальные закономерности в экономике действительно существуют. «Люди реагируют на стимулы», – как справедливо учит чикагская школа. «Институты важны для экономического роста», – как утверждают последователи лауреата Нобелевской премии Дугласа Норта. Но в конкретной стране на конкретном этапе ее развития ключевую проблему могут создавать отнюдь не стимулы и не институты.

Так ли плохи институты в современной Грузии или Чили? Стоит ли продолжать бросать основные ресурсы на дальнейшее усиление защиты прав собственности в этих странах? Такое решение кажется сомнительным. Скорее в Грузии и Чили не хватает ноу-хау и человеческого капитала, необходимых для создания новых экспортных секторов. Для этих стран «та самая единственная модель», например, подчеркивающая важность институтов, скорее всего, не будет полезной. Им нужнее модели, учитывающие их особенности и слабые стороны.

Таким образом, экономика развития скорее представляет собой библиотеку моделей, где не так много тех, что объясняют универсальные механизмы и закономерности. И очень важно уметь выбрать из этой библиотеки модель, подходящую для анализа той или иной ситуации. Именно с последней задачей экономисты справляются не очень хорошо, часто прибегая к моделям, более подходящим для анализа проблем развитых стран. Об этом подробно пишет в своей книге Дени Родрик из Гарвардской школы управления имени Кеннеди. Приведем несколько примеров, иллюстрирующих возможные ошибки экономистов.

Двусмысленные стимулы

Российская экономика давно страдает от низкой производительности труда в государственном секторе. Многие сотрудники проводят заметную часть времени за пустыми разговорами, за чашкой кофе и прочими посторонними делами, не стремятся получить даже сравнительно простые технические навыки. При этом организовать непрерывное наблюдение за ними невозможно, ведь их начальники должны выполнять не только административную работу, но и заниматься своими профессиональными обязанностями: делать хирургические операции, вести уроки, разыскивать преступников, оценивать бизнес-проекты и прочее.

В качестве выхода из такой ситуации экономист, скорее всего, предложит поставить размер зарплаты сотрудников в зависимость от результатов их работы. Если сотрудник справляется и вовремя выполняет задания, то его зарплата будет высокая, а если отлынивает – низкая.

Именно такой инструмент для мотивации сотрудников и был некоторое время назад предложен российским управленцам в госсекторе. Они получили возможность менять уровень зарплаты подчиненных за счет стимулирующих надбавок, а роль фиксированного оклада стала значительно меньше. К каким результатам привело это преобразование? Повысило производительность труда? Далеко не всегда.

Выяснилось, что результаты внедрения такой системы сильно зависят от того, какие задачи решает сам управленец. Если он максимизирует прибыль или результат деятельности своей организации, то, скорее всего, действительно будет заниматься ее развитием и стараться платить подчиненным в зависимости от их вклада в общее дело.

Однако в госсекторе управленец может стремиться не к прибыли, а к максимизации своей доли в бюджете организации. И право устанавливать зарплату будет как нельзя лучше служить этой цели. Управленец установит высокую зарплату себе и своему окружению, а обычные сотрудники будут получать на порядки меньше. В результате вместо решения проблемы производительности труда создается корпоративное неравенство. Причем это неравенство нередко формируется не между менее и более производительными сотрудниками, а между менее и более высокими рангами в административной иерархии.

В этом примере при разработке реформы системы оплаты труда следовало принять во внимание возможную коррумпированность менеджмента и рекомендовать установить соотношение максимальной и минимальной зарплаты, чтобы не позволить директорам забирать себе значительную часть бюджета управляемой ими организации. Но чтобы прийти к такой рекомендации, необходимо знать особенности рассматриваемой экономики. 

Индивидуальные ограничения

Другой типичный пример. Экономисты нередко рекомендуют развивающейся стране отказаться от стимулирующей денежно-кредитной политики, объясняя это низким уровнем безработицы. И действительно, при низком уровне безработицы добиться роста ВВП с помощью мягкой денежно-кредитной политики почти невозможно. Ведь низкая безработица указывает на то, что вся рабочая сила занята, а производственные мощности загружены.

Однако эта закономерность основана на том, как измеряют безработицу в развитых странах, где потерявшим работу людям есть смысл регистрироваться в качестве безработного благодаря приличным пособиям и другим социальным благам. В развивающихся странах пособия по безработице или вовсе нет, или его размер слишком мал, чтобы возиться с регистрацией. Поэтому судить об ожидаемой эффективности денежно-кредитной политики по числу официально зарегистрированных безработных в развивающейся экономике ошибочно.

С другой стороны, в развивающихся странах эффективность стимулирующей кредитно-денежной политики могут снижать совсем другие, не связанные с безработицей факторы. Например, в российской государственно-монополистической экономике дешевые кредиты часто используются крупными компаниями для покупки других компаний, то есть для строительства корпоративных империй. Поэтому вполне возможно, что в таких условиях повышение доступности кредитов приведет к росту уровня монополизации экономики.

Можно упомянуть и другие аргументы за и против использования стимулирующей денежно-кредитной политики, но вряд ли для развивающихся экономик надежными аргументами могут быть те, которые базируются на моделях, разработанных для анализа развитых стран.   

Теперь представим, что власти планируют уменьшить долю государства в экономике с помощью приватизации. Наконец-то неэффективные менеджеры перестанут получать финансовую поддержку от государства и будут уволены эффективными частными собственниками, фирмы станут лучше управляться, больше инвестировать в развитие и приносить больше прибыли.

Увы, в таких результатах нет никакой уверенности, если права собственности в экономике недостаточно защищены. Приватизированные компании в ней достанутся самым сильным, а не самым эффективным. Мало того, вполне возможно, что они достанутся тем же самым неэффективным государственным менеджерам, вошедшим в сговор с криминальными группами или бюрократией.

Именно приватизация была одним их рецептов вашингтонского консенсуса – политики, широко применявшейся в 1980–1990-е годы для ускорения экономического роста в развивающихся и переходных экономиках. Но результаты этой политики, которую особенно активно применяли в Латинской Америке и бывших соцстранах, оказались не особенно впечатляющими. Такой итог вовсе не означает, что приватизация в развивающейся экономике не нужна. Но от нее не стоит ждать прорыва, если одновременно не будут лучше защищены права собственности.

В этих примерах ошибки экономистов заключались в том, что они не учитывали важные ограничения, существующие в развивающихся экономиках, и использовали стандартные модели, подходящие для развитых стран, где таких ограничений давно нет. В Канаде или Нидерландах менеджеры лучше мотивированы работать в интересах возглавляемых организаций, потерявшие работу люди регистрируются в качестве безработных, а права собственности надежно защищены.

Вместо таких моделей экономисту нужно использовать те, которые учитывают специфику, дополнительные ограничения, свойственные той или иной развивающейся стране. Выбор таких моделей часто требует сбора информации об интересующих экономистов странах, установления интенсивных контактов с местными экспертами, а также выявления наиболее удушающих экономику ограничений. Но на это, увы, у экономистов часто нет ни времени, ни терпения.