今日受邀在此陈词,本人深感荣幸。

对美国而言,南中国海是亚太地区的重要区域,原因有三:其一,那里是出入东亚的海上贸易主通道的一部分,对美国海军意义重大;其二,中国和附近数个东南亚国家(包括美国的盟友菲律宾)就多座小岛、暗礁、环礁和岩石的主权之争令紧张关系不断升级,或将引发冲突,破坏地区稳定;其三,中国政府可能利用其在该地区日益提升的影响力扩大势力范围,损害美国的利益。

基于上述原因,美国应对中国南海海域的动态保持密切关注,制定一系列政策以确保航行自由权,预防或缓和紧张局势,并支持基于法律机制和平解决地区争端的主张。不幸的是,美国目前的声明和行动无助于上述目标有效达成,日益紧张的局势可能会导致至关重要的中美关系遭到严重破坏。

中国在南沙诸多岛礁持续的填海作业引发了美国的激烈反应,美国政府的高级官员和军事将领声称,如需要维护美国在印度洋-太平洋海域的利益,可“随时战斗”,同时指责中国在南海海域的主权声索“超出常理”,称中国的行动将南海“军事化”,是在修建“沙滩长城”。作为回应,中国官员和发言人警告美国不要挑衅,坚称中国不会让步,并重申中国“捍卫本国主权和领土完整”的决心。

与此同时,两国政府外围评论人士主张采取更激进措施的误导性声明、指责和要求也使双方言辞间的火药味更浓。在美国,很多人认为中国所从事的是一项有计划的战略行动,旨在夺取南海海域和空域控制权。这是中国野心勃勃的扩张其亚洲势力版图、企图将美国排挤出亚洲并取而代之的表现之一。他们甚至坚称,只有以持久且更为激进的威慑性军事行动回敬中国,方可打乱中国的如意算盘。

另一方面,许多中国分析人士则将美国在南海海域及其他地区的主权争端问题上表露出的不良居心视为美国全面遏制和削弱中国在亚太地区的影响力、怂恿其他各国挑衅中国并将这一问题升级到军事层面的手段之一。他们断言,中国政府必须加大投入,加倍努力巩固自身的地位,并向美国及其他国家展示中国不惧威吓的决心。

这一紧张局势不光意味着动荡不定的中美关系再一次短暂降温,它还可能将两国关系引入鱼死网破的死胡同,对中美关系造成极大损害,并导致亚洲地区局势动荡。为了亚太一角的领土争端而牺牲一段对亚洲乃至全球和平与繁荣至关重要的关系,真可谓荒谬绝伦。信口雌黄的评论和虚张声势的恐吓毫无益处,只会令两国关系陷入僵局,导致中美双方各不相让,冲突对抗不断升级。我们真正需要的,是中美两国政府就各自的主张、不满和担忧开诚布公地交流,并在此基础上明确界定不可接受的行为及其将导致的后果,向对方作出短期承诺以免引爆导火索,同时尽力稳定长期的局势。

美国政府就南海主权问题释放的信息一度被严重曲解,以致于看起来美国对中国在南海扩大影响力的一举一动都极力反对,但对其他争端当事国(尤其是越南和菲律宾)的挑衅行为却视而不见。为了明确立场,美国应对南海海域仅有的真正关乎其利益的两个方面保持高度关注,并尽可能以此为中心发表声明并采取行动。

其一就是南海海域内的航行自由权,即美国海军可以自由进出任何岛屿或其他地貌周边合法领海外的毗连海域,包括上述海域周边200海里以内的专属经济区。中国无意妨碍商船和航班在南海海域内正常通行。除非处于战争时期,否则为了过去和将来都莫须有的罪名对中国提出警告将是不必要的挑衅行为,可能引发不必要的争论和误解。

其二则涉及中国在未受挑衅的情况下,针对其他争端当事国可能采取的军事行动。这种行动将不可避免地导致该地区紧张局势进一步恶化,同时使各国政府的关注重点从和平环境中的经济发展转移到军事对抗上去。是否能在有争议的海域内阻止暴力冲突升级事关中美双方的切身利益。美国政府言明反对中国或南海其他国家可能采取的“胁迫”政策,但何以构成“胁迫”美国则尚未明确定义。美国应摒弃这种立场,而转为注重预防可能出现的持续使用武力的行为。

美国为了保障上述两项利益,有可能在下述三个具体问题上违反国际法或挑战国际规则:1)限制航行自由权的12海里领海和专属经济区的政策是否适用于人造岛屿;2)沿海国家是否有权要求外国军队在途经其专属经济区或在其专属经济区内进行情报、监视和侦察活动前发出通知;以及3)与有争议的领土有关的威胁或军事行动。

关于第一点,美国必须十分清楚地向中国表明立场:任何针对修建于非领海海域或非专属经济区内天然地形之上的人造岛屿提出领海海域或专属经济区主权要求的企图,都将被视为违反国际法且无法被容忍的行为。事实上,美国政府曾数次发表过类似声明,但美国其他的声明却与之矛盾,令人误以为美国政府对中国收复领土的行为持反对意见。口头宣誓主权的影响并不大。几乎所有争端当事国都参与其中,指责中国是推波助澜的主力军毫无意义。整个问题的核心在于中国对已开垦的土地所采取的具体行动。

此外,中国对岛屿或其他地形12海里以外或与其专属经济区有关、“九段线”以内海域的主权要求闪烁其辞,这也使得其对人造岛屿周边海域的主权归属立场愈发难以捉摸。“九段线”是中国为明确南海海域的主权要求而提出的理论。中国政府虽未明确表明过自身立场,却一度以拥有上述海域的自主权自居,这也使整个事态的走向更加模糊不清。美国及其他各国政府都曾多次呼吁中国就九段线区域阐明主张,如今应继续督促中国这样做。

就第二点而言(涉及专属经济区内的海军军事行动),中美两国政府对于在领海尤其是专属经济区以外的海域内美军可采取军事行动的自由度标准不一。中国及其他多个沿海国家(例如印度和巴西)纷纷表示,领海国在遵守《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea)的前提下,有权拒绝非本国海军在专属经济区内监视或部署可视为“敌对”军事行动的请求,而包括美国在内的多个国家则表示反对。中国曾在美国关岛和夏威夷附近的专属经济区内进行过类似“敌对”军事行动(如监视等)。美国政府必须揭穿中国行为中的两面不一,并坚决捍卫本国在12海里合法领海以外部署非敌对性军事行动(包括常规监视活动)的权利。同时,美国政府还应减少在中国专属经济区内的监视活动。基于与美国前任官员的讨论结果,我认为,美国军队无需部署大量此类情报搜集、监视和侦察活动。

第三,即毫无征兆的威胁或诉诸武力,这是对《联合国宪章》相关条款赤裸裸的践踏。中国在缺乏充分自卫理由的情况下,在有争议的领土内持续使用暴力威胁或妄图排挤其他争端当事国,这些行动都将严重有损和平局势,并将引起周边各国和国际社会的强烈反应。中国政府必须认识到上述行为的恶劣影响将会破坏其整个“和平发展”计划,并将使中国与周边各国及西方国家之间的关系陷入危险境地。虽然中国已多次发表声明,表现出在领土争端问题上推广和平协商原则的决心,也已签署《南海各方行为宣言》,但中国从未作出放弃使用武力的明确承诺。《南海各方行为宣言》的各签约国曾承诺“通过和平方式而非使用或威胁使用武力的方式解决他们的领土和管辖权争议”。此外,中国的确曾动用武力将其他争端当事国驱逐出有争议的南海海域。而目前,中国(连同众多东盟成员国)似乎无意于推进具有法律效力的“南海行为准则”的进程,以避免未来的冲突。美国及其他利益相关方应敦促中国及其他争端当事国发表立场鲜明、措辞清晰的声明:若非他国事先直接挑衅,绝不以武力驱逐其他争端当事国。部分分析人士可能会以中国及其他国家作出相关承诺将严重损害其在南海海域的主权或减少其未来的谈判筹码为由,予以反驳。然而,只要中国政府在其他争端当事国作出类似承诺的前提下,随之作出放弃使用武力的承诺,并在无损其领土主权的基础上将承诺视为建立互信的一种手段,则完全可以避免此类事件出现。

除了上述为保障自身在南海海域两大利益而采取的短期行动外,美国政府还应通过数项特定行动避免中美长期关系进一步恶化。首先,美国政府应摒弃其军事威慑战略,以免打破当前的稳定状态(从而陷入潜在冲突此起彼伏的僵局),同时还应帮助各争端当事国明确各自的主权要求,寻求协商解决领土争端的最佳方法。各国应以《联合国海洋法公约》为原则解决领土争端和专属经济区主权问题,效仿北极理事会建立南海理事会将是一个不错的选择。

其次,美国政府应单独对中国政府明确自身立场:如果无法顺利制定具有法律约束力的行为准则,美国在九段线以内水域的权利诉求无法满足,中国政府拒绝承诺放弃使用武力且中国在南海的影响力和实力持续增长等局面未获显著改善,那么美国及其他国家将不得不采取相应行动,以防范事态恶化。具体而言,如果中国政府未来试图对南海海域内事实上已存在的某个或数个专属区域宣布主权并诉诸武力(很可能是针对菲律宾等美国的盟友),那么美国就不得不为了保护自身或其他国家的权益而采取相应措施。

第三,美国政府应明确告知中国政府,此类防范措施将包括显著改善美国与菲律宾、越南和马来西亚的防务关系,提升美国在上述各国的影响力,并为其提供军备武器等。当然,美国会否进一步采取上述措施最终将取决于中国是否愿意明确其领土诉求,并通过与其他争端当事国协商达成统一的行为准则。中国政府必须作出声明并以实际行动表明,中国不会在此类争端中诉诸武力或在已占领的区域内毫无征兆地驱逐其他当事国。此外,中国亦不得在已占领的南沙群岛区域部署重要的军械设备(如先进战机)。美国政府应阐明,如果中国愿意作出如上承诺并采取相应措施,美国将暂停上述防范活动,但只要中国违反其承诺,美国将通过上述措施予以回敬。

第四,在争议领土协商事宜上,美国政府应不再阻拦中国-越南、中国-菲律宾和中国-马来西亚等争端当事国之间的双边会谈,积极促成越南-菲律宾及越南-马来西亚之间的双向交流和问题解决,以便协助中国共同减少争端当事国之间的分歧。如果没有中国以外的其他争端当事国的默契配合,那么美国推进各国协作的苦心终将付诸东流。

第五,为了缓和紧张局势,改善谈判环境,美国政府应(与印尼或其他国家合作)做好幕后工作,抛开领土主权的狭隘执念,以中国长期以来所希望的方式推进海底资源联合开采项目的开展。马来西亚和泰国(1979年)、马来西亚和越南(1992年)、马来西亚和文莱(2009年)在此前的合作就是不错的先例。在这一问题上,美国政府应向中国政府明确摊牌。

第六,虽然美国政府对日本协助东南亚国家建立海岸警卫队及帮助美国盟友巩固军事实力的行动表示赞赏,但美国政府不主张日本自卫队参加美国海军在南海海域的联合军演。日本(与中国不同)在南海并无领土问题,并且在该海域内的航行安全和自由远不受威胁。如果日本自卫队进驻该海域,则美日同盟与中国之间日渐显露的安全困局将愈发不可收拾,同时也将导致不稳定的局势进一步恶化。此外,相关法律很可能禁止日本参加类似的联合巡逻行动。

最后,考虑到各方的关切及可能产生的后果,进一步作出澄清是必要的,它和该事宜一起凸显出政府最高层级代表展开深入对话的紧迫性。在今年九月即将成行的国事访问中,习近平主席奥巴马总统应就此展开讨论。两国元首及其助手应就相关问题、目的和后果达成更清晰、更深入的共识,并就如何避免矛盾升级作出共同承诺,而非再次围绕两国的官方立场泛泛而谈。下级军事和民事部门可以据此延续承诺。

中美两国应杜绝过激的言辞和强硬的信号,并为避免南海军事化和矛盾升级铺平道路。如果上述目标未能如愿达成,则美国现在所采取措施带来的危险后果将令各国陷入几乎难以扭转的绝境。

谢谢。