随着特朗普政府接管制定美国对外政策的领导角色,特朗普政府如何看待美国在世界上所扮演的角色,美国又将如何发挥其作用呢?——这些问题也日益令人瞩目。在世界局势波涛汹涌的背景下, 一位可能不走寻常路的美国总统的横空出世凸显了美国正面对的可能影响其稳定繁荣的极大不确定性和潜在风险。

美国如今正面对一个与其过去几十年间所熟知的世界相比截然不同的世界。事实上,当今世界局势变化的范围之大和程度之深,可谓是美国自百年前成为世界强国以来所面临的最大挑战。经济力量、技术力量、政治力量以及军事力量在全球范围内的分散使得美国不可能以可接受的代价去单边地追求利益,也不可能永远在全球范围内维持经济和军事的主导地位。

在国内方面,美国同样面临着一系列问题和趋势。它们进一步挑战了美国适应瞬息万变的全球局势的能力。政治和社会环境的极端两极化不仅正在阻碍复兴重要的经济基础的努力,而且又对处理包括国债激加、收入不平衡加剧、老化的基础设施、攀升的政府津贴开支等问题构成了阻碍。如果任其发展下去,美国面临的政治经济困难将限制其在多极化世界中的竞争力,削弱对美国在伙伴和盟国中保持力量的信心,还有可能加剧要求削减国防开支的压力。

尽管面临诸多挑战,美国仍是世界上最大的经济体,并且拥有相对年轻和乐观的国民,最好的大学,和出众的科学创新能力。虽然面临限制性的经济及政治因素,但它仍拥有世界最强的军事力量,维持着广泛的全球联盟体系。此外,美国还凭借软实力继续发挥着巨大的影响力。

美国虽然在许多方面都具有持久实力,但也正面临着各种前所未有的挑战。鉴于这一局势,美国不能再因循守旧。美国在更有效地利用诸多自身优势的同时,还应认知新出现的限制其能力和影响力的因素并相应加以调整。这就要求美国认真重新审视自身的战略目标以及实现这些目标的手段,包括:

—更清晰地界定美国的主要利益和次级利益。
— 更紧密地将能力,资源与目标相匹配。
—采取更加明智的方式来部署武力和使用武力,更加敏锐地分辨哪些议题是适合用军事方案解决的,哪些是不适合的。
—除了军事领域的手段外,培养和资助美国全方位的外交政策工具。
—认识到与同盟协作并稳定权力平衡格局的必要性,而不是一直依赖自身的主导地位。

东亚地区仍然至关重要

这些需求在处理东亚问题上表现尤为明显。东亚几乎确定是21世纪全球经济发展和大国竞争的首要中心。它既对美国构成了最显著的长期挑战,也为其带来了最多的机遇。在未来的几十年里,东亚几乎确定仍将是维持美国经济增长的主要来源。东亚既有有美国最亲密的盟友,也蕴含着和主要区域大国就一系列日益突出的区域性和全球性挑战增进合作的诸多机遇。与饱受诸多长期问题困扰的中东和欧洲不同,如果可以妥善处理主要国家之间的关系和摩擦点,东亚将能成为维持世界稳定和繁荣的又一支柱。

不幸地是,近年来东亚的许多摩擦点呈现出紧张加剧的局势。

— 朝鲜的核计划和导弹计划正处在可能引发危机的轨道上。
—中日关系恶化,美国的主要盟国日本和韩国关系紧张。
—台湾和中国大陆地区间关系萌生新的不确定性。
—中国的海上领土(其他国家对这些领土主张权利)扩张制造了笼罩整个区域的深度紧张,南海主权纷争变得错综复杂。
—菲律宾、马来西亚和泰国的政治风暴正在考验东盟的团结性,也对这些国家和美国合作的承诺的打上问号。
—俄罗斯向中国靠拢并决心在东亚地区发挥更大作用。

尽管中美合作领域增加,但美国与崛起中的中国的关系面临着被两国间日益加深的不信任和战略竞争关系左右的危险。这一现实状况进一步使得上述问题复杂化。尤其值得关注的是,随着中国的军事能力、经济和外交影响力的增强,东亚地区的权力分配格局正在逐渐变化,这增加了中美两国在争议性地区问题上的发生冲突的可能性,且正在孕育区域性军备竞赛,使得美国的国力负担加重。

这些负面动向加重了美国的盟友和其他国家对美国是否能恪守其全面参与亚洲事务的承诺的疑虑。许多亚洲国家担心美国不再拥有稳定的国内秩序、政治和社会凝聚力、资源以及足够的注意力以继续其长期以来扮演的维持区域稳定繁荣的角色。因而,这些国家将美国在处理其与中国关系时的手腕视为检验美国继续扮演长期伙伴这一承诺的可靠性的试金石。

不过亚洲国家并不想被迫在中美之间选边队。中国经济快速增长是东亚发展的引擎。当中国以负责态度行事时,其邻国很愿意加强与其经济合作。但是当中国寻求以胁迫的方式来运用其新增的军事和经济力量时,他们则会向美国求援。但同时这些国家也十分畏惧中美两国发生军事冲突。

因此,美国在东亚的关键挑战是需要寻求一条能够在两方面均起到安抚作用的道路:利用自身的军事存在和政治影响力来抗衡中国破坏稳定的行为,同时让美国的盟国和伙伴确信美国力求避免冲突,并且正在与中国增强在有共同利益的领域内的合作。

这条路径要想取得成功,美国必须将与愈加强大和有影响力的中国一道建立稳定的权力平衡格局作为政策目标,而不是徒劳无益地继续追求过往以来的绝对的区域军事主导地位。美国如果在制定亚洲政策时能扣住这一态势,那么东亚奇迹仍可延续。

关键关系

这一路径必须建立在复杂、相互依赖、至关重要的中美关系这一现实之上。中国既不是美国的敌人,也不是盟友。它是美国强有力的竞争对手,但在许多领域也是美国关键的合作伙伴。

对于美国来说,确立合适的对华政策至关重要。与美国及世界上任何其他国家相比,中国人口更多,历史更悠久,外汇储备更多,贸易量也更大。中国经济在规模上正在逐渐超越美国,而且已融入全球性网络。这一网络需要更深层次的多边协作才能正常运转。

美国消费者购买大量涉及各个领域的中国制造的产品,而中国也是许多重要美国产品的主要市场,例如机械设备、农业产品及服务等。中国是美国的主要债权国,美国经济的强大和富有活力对其有着持久的重要性。同时,中国巨大的市场规模和显著的工业增长也对美国的工业和服务业领域构成了竞争性挑战。

此外,中国还是超越任何其他国家的最大的留学生输出国——中国在美的留学生就超过30万。随着他们对于开放性市场经济的运作的理解逐步加深,这些留学生中的许多人都获取了管理和技术知识。

对于亚洲国家和世界上某些区域来说,中国正迅速成为其主要贸易伙伴和债权国——包括美国的主要盟友——而且最终可能成为他们的主要投资来源国。中国雄心勃勃的“一带一路”计划便是一个先兆。这项计划旨在推动以中国为中心的亚欧大陆的经济互通。

在外交领域,中国在国际事务上的影响力与日俱增。中国更加积极地参与现有国际组织的活动,并且开始构建以中国为核心的区域性架构,例如上海合作组织、博鳌论坛及亚洲基础设施投资银行等。

中国也在全球范围内增强多边活动的参与度,经常以发展中国家代言人的角色自居。中国政府在大多数情况下遵守国际准则,但在许多基本议题上与美国却意见相左,这些议题包括人权保护和个人自由等。在互联网等社会行为的诸多领域,中国都倾向于国家管控。

不可避免的安全挑战

在安全领域, 中国正在积极发展军事实力,极大提升了其至少是在“第一岛链”(“第一岛链”北起日本,经台湾和菲律宾,南至东南亚大陆)范围内捍卫自身利益的能力,这在中国现代史上实属首次。 这对美国自二战结束后一直享有的在西太平洋地区的空海绝对主导地位构成了挑战。尤其是,中国军事能力的增长会直接影响美国与日本、韩国和菲律宾的防卫联盟,也会影响美国对台湾的安全承诺。

虽然中国日益增长的军事能力和野心为美国构成了诸多挑战,它们不一定表明中国具有侵略性或扩张意图。相反,它们在很大程度上来源于中国艰难的安全环境和历史经验。中国与十四个国家在陆地上接壤,其中一些是无足轻重的小国,但也有像俄罗斯和印度这样的拥有巨大权力和资源的国家。这些邻国中有四个拥有核武器,日本和韩国还处在美国的核保护伞下。中国的“近邻”还包括印度尼西亚和伊朗等主要国家。

虽然中国能沿其海岸线发展不容小觑的海军力量,但其缺乏进入太平洋、印度洋、北冰洋等公海的自由途径。中国未掌控其东翼的岛屿链,同时狭窄的海峡限制了其海上力量进入印度洋的途径。从这种意义上来说,反介入和区域阻绝(anti-access and area denial)这一常用于中国的军事策略和海上边界的概念也能限制中国海上力量的发展。

中国现代史是惨痛的。由于之前的衰弱,中国丧失了大片国土,并在现代化建设方面落后于日本。在十九和二十世纪中,中国内战和边界战争频发。此外,中国西部大量地区由藏族及新疆维吾尔族等少数民族据有,这些民族自古以来便在这些地区生活。这些地区容易受到分裂主义情绪影响,这使得中国更加重视维护国家统一和领土完整。

中国人认为他们在过去两百年间饱受列强凌辱,这是可以理解的。中国决心不让历史重演,并真诚相信他们的目标并不是夺取主导权,而是避免遭到侵占。而中国的邻国对此持怀疑态度,这不足为奇。此外,鉴于中国军事现代化建设发展使其越来越具有欺凌周边小国的能力,中国人可能并不能对其未来行为做出准确判断。

尽管存在这些不安全因素和历史创伤,断言中国的目标是控制东亚的推测忽略了地理、历史和中国国内的政治因素。历史证明,世界上的一些地区并不适合于主要大国进行长期统治。过去两百年间,尽管一些大国企图主宰欧洲,但是这些努力都失败了。东亚是另一个例子。日本曾经企图控制整个东亚,但是却遭受了惨败。美国虽然在过去七十年间在亚洲拥有海上主导权,但毫无疑问其并未取得整个东亚的控制权。

此外,在国内事务方面,中国像美国一样面临着诸多严峻挑战。这些挑战包括经济增长缓慢、人口老龄化、劳动力减少、收入分配严重不均等。中国国家主席习近平的反腐行动正在撼动全党、全军及政府上下。中国领导层推动的经济改革对国有企业巨头造成了威胁。这些企业构成了强大的既得利益集团。习近平正领导的军事改革则对军队晋升制度和职业布局产生了重要影响。

鉴于这样的对外思维和内在挑战,中美冷战式的战略性竞争既不符合中方利益,也不符合美方利益,特别是在双方经济上相互依存,需要共同负责治理气候变化和应对其他全球性跨国威胁的情况下。相反,中方的优先事项需要稳定,缓和的安全竞争以及持续的增长。因此中国无法寻求(比全球范围显著缩小的)区域性控制权。

最佳方式:亚洲向稳定和互利平衡过渡

在上述战略环境下,维护美国根本安全利益的最佳方式是在维持东亚防卫部署的可靠性的同时,重点发展经济而非开展军事竞争。同时,有必要将中国的核心安全利益和疑虑纳入认知和考量范围,包括保证台湾处于“一个中国”框架下,抵御外部对中国本土安全的威胁等。

中美之间的这些安全责任有潜在的不兼容性,但这种不兼容性不是固有的。只有在任何一方都不愿在某种程度上为对方的核心利益做出让步的情况下,它们才变得不可调和。

对美国而言,解决之道并不是倍增军事部署,花费大量资金去徒劳地企图维护自己在整个东亚的绝对海上霸主地位。这种军事策略实际上无疑会招致与中国的激烈的军备竞赛和政治竞争,破坏中美在其他领域的重要合作基础。最坏的情况是,它可能会引发新一轮的满盘皆输的冷战。

鉴于美国纷繁复杂的国内要务,美国还需调整自身在亚洲地区的防卫态势,以适应本国经济能够持久发展和政体能够支撑的需求。

我们认为,通过与中国及其他国家协作促使东亚向稳定的权力平衡格局过渡,更深层次整合的,具有活力的,惠及各方的区域经济网络过渡,美国可以最好地满足上述要求,最好地维护自身利益,以及其亚洲的盟国和伙伴的利益。

维持稳定的安全环境需要维持强大的美国联盟体系,并辅之以美国,中国,美国盟友和其他亚洲国家间的一系列逐步拓展的可以相互核查的谅解。

这些谅解的目的是为与中国在某种程度稳定双方的军事力量平衡,使中美双方均可接受。在这种军事平衡下,中美双方均充分具备震慑对方的能力,使对方不敢诉诸武力解决严重分歧,但在对方的眼里又都不具备明显的优越性,从而使其不助长咄咄逼人的企图或刺激军备竞赛。

这些谅解还必须旨在缓解区域内最具争议的议题造成紧张局势,使这些议题非军事化。这些议题包括朝鲜的核计划和导弹计划问题(这一问题威胁到美国维护其自身利益和其盟国的行动自由),台湾问题,以及亚洲沿海国家间的海洋争端。在区域权力平衡的背景下这些议题才能被最好地管理和解决。

要使亚洲经济更加整合并更具活力就需要美国、中国和其他亚洲经济体促进各自国内经济增长,将贸易关系合理化。最关键的是,经济整合的持久成功要求中美双方商定加入一个共同的贸易结构,最终创造一份覆盖整个区域的自由贸易协议。这要求美国展开更加积极和有侧重点的经济外交,使其能在最大程度上激发中国与美国合作,共同强化全球经济架构的意愿。

对于美国来说,这个过程要求其保持目标的连贯一致,而不是仅停留于中美在双边议题上的战术性短期合作,同时, 也要求美国通过重新分配军事力量并选择性地增强其亚洲联盟来规避不利情况。这还要求美国在外交方面加倍努力,将外交政策与军事政策更紧密地匹配。在经济方面,这一过程要求美国复兴其经济成长的重要基础,比如改善国家基础设施,管理激增的国债,缓解收入不均,和削减攀升的政府津贴开支。这一过程同时将会使美国的东亚战略更加符合成本效益。

对于有着自身国内优先事务的中国来说,这一过程同样也需要政策更好的协调一致。这一过程将促进中国国内的经济和社会的稳定发展。中国的诸多问题和需求都强烈表明,中国将会乐于为实现上述稳定的权力平衡格局而付出努力。

从优势着手,而非劣势

如果处理不当,这一过程可能被误解为美国在维持能够安抚盟友和伙伴的东亚军事环境上的决心出现动摇。但冒这样的风险仍然是值得的。如果美国能通过强有力的倡议有效地利用自身诸多优势,并且清晰地认识到任何企图主宰东亚(或以得过且过的方式逐步处理问题)的努力都将造成更大的风险,那么这种风险便可能被最小化甚至解除。

追求稳定的中美关系和东亚更深层次的经济整合——这是维持美国经济长期发展,实现外部安全利益、国际责任、和国内需求间更好平衡的更为有效之路径。它有赖于美国在全球和区域范围内有效运用其庞大的军事力量和政治力量。在实践这一路径的过程中,美国预计在未来数十年间将能保持其全球大国,强国的地位。这一路径建立于一个假设之上,那就是美国在其盟国和伙伴的支持下可以以一种让包括中国在内的所有区域国家舒心的方式维持其在亚洲的领导地位。

本文原载于《国家利益》网站。