Настоящая статья публикуется в рамках проекта «Реформирование Украины» Фонда Карнеги за Международный Мир и частично поддерживается грантами Центра восточноевропейских и международных исследований (Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien, ZOiS), Фонда Конрада Аденауэра и Фонда «Открытое общество».

ВВЕДЕНИЕ

Реформы по децентрализации, начавшиеся в Украине в 2014 году, хотя и не завершены, но уже принесли заметные плоды.  После 20-летнего периода концентрации власти в столице расширение полномочий новых местных администраций привело к увеличению – по сравнению с предшественниками – их бюджетов, фонды которых направляются на ремонт дорог и школ.  Новые местные исполнительные органы имеют лучшие перспективы в смысле экономического развития и пользуются уважением официального Киева.

Вместе с тем на пути к успешному завершению реформ наблюдается ряд препятствий. После Евромайдана 2013-2014 гг. процесс децентрализации развивался в условиях отсутствия политического консенсуса в отношении роли государства в Украине. Так, гражданское общество рассматривает децентрализацию как возможность ограничения влияния на общественные процессы со стороны – как считают его представители – групп, захвативших власть в Киеве. Западные доноры, предоставляющие техническую и финансовую помощь для реализации целевых мер, видят в децентрализации инструмент демократизации, жизненно необходимой стране для предотвращения попыток администрации бывшего украинского президента Виктора Януковича вернуться во власть. Между тем, опасаясь делегирования слишком широких полномочий, официальный Киев не демонстрирует такую же степень приверженности реформам, как его западные партнеры.

Данная тема особенно непопулярна в украинском парламенте – Раде – где ряд оппозиционных политиков придерживаются мнения о том, что децентрализация на самом деле является попыткой администрации президента Петра Порошенко усилить свою власть над регионами через назначение по всей стране президентских префектов.

Ситуация еще более усложняется тем, что многие западные партнеры Украины верят в то, что децентрализация поможет решить проблему поддерживаемого Россией сепаратизма на юго-востоке страны. Именно поэтому конституционные поправки по децентрализации шли в пакете с нормативно-правовыми изменениями, предусмотренными спорными Минскими соглашениями, направленными на прекращение войны на юго-востоке Украины. В результате реформы по децентрализации стали объектом нападок со стороны оппозиции, и теперь уже маловероятно, что правящая коалиция сможет собрать 300 голосов «за», необходимых для утверждения соответствующих конституционных поправок Радой.

В сложившемся политическом контексте реформы по децентрализации власти в Украине утратили свою прежнюю динамику. Несмотря на это, ввиду того, что соответствующие процессы уже приносят конкретные результаты на местах, правительству следует действовать нестандартно и стимулировать реформистскую динамику, даже если для этого не будет создана необходимая конституционная среда.

ЗАТЯНУВШИЕСЯ СПОРЫ

Обсуждение вопросов децентрализации началось с рождения независимой Украины. В 1991 г. молодое государство унаследовало централизованную модель государственного управления, значительно ограничивающую полномочия местных советов. Административное деление благоприятствовало существованию мелких и нежизнеспособных территориальных единиц. В то время Украина включала в себя 24 области (региона), а также три территории с особым статусом: полуостров Крым, Киев и Севастополь. Области, в свою очередь, были разбиты на 490 районов, на территории которых располагались 458 городов, 783 поселковых совета и 10 279 сельских советов.

Усилия по децентрализации предпринимались предыдущими украинскими правительствами, но с ограниченным успехом. Вплоть до 2010 г. большинство из них сосредотачивалось на финансовой, а не политической и исполнительной составляющих. Согласно новому Бюджетному кодексу, принятому в 2001 г., была внедрена система прямых финансовых операций между центральным правительством и местными органами исполнительной власти, равно как и прозрачная процедура внутригосударственных расчетов.

Однако, непрекращающееся политическое противоборство и устойчивый рефлекс Киева к сохранению контроля над периферией блокировали процесс перераспределения полномочий, необходимых местным властям для решения собственных экономических задач. Администрация Януковича, начавшая свою работу в 2010 году, попросту ре-централизовала власть, вернув ключевые функции, находившиеся до это момента на районном и областном уровнях, министерствам.

НОВЫЙ ТОЛЧОК

Евромайдан снова запустил процессы децентрализации. Оба пост-майданных правительства заявляли о децентрализации как об одном из ключевых пунктов их реформистской повестки и, по крайней мере, на бумаге прогресс был стремительным. В общих чертах правовые рамки децентрализации нашли отражение в Концепции реформирования местного самоуправления, одобренной Кабинетом министров 1 апреля 2014 г. Инициатива была оправдана необходимостью решать проблемы низкого уровня жизни, особенно в сельской местности, неэффективного использования ресурсов и недостатка институционального потенциала Украины по предоставлению услуг населению.

Планировалось сохранение 24-х областей, трех территорий с особым статусом и примерно 100 районов, а также создание 1 500 громад (сообществ) на базе городов, поселков и деревень. На каждом административном уровне предполагалось избрание советов и наличие представителей, назначаемых сверху.  В том числе предлагались к принятию конституционные поправки по замене старых местных исполнительных органов префектами, назначаемыми президентом, и наделению территориальных сообществ правом контролировать местные налоги и сборы.

Международное давление на Киев по выполнению Минских соглашений впоследствии только усложнило ситуацию. Отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы местного самоуправления в Луганской и Донецкой областях – в настоящее время неподконтрольных официальному Киеву – были добавлены к пакету предлагаемых конституционных поправок по децентрализации. Поправки, уже одобренные Конституционным судом Украины, были приняты Радой в первом чтении 31 августа 2015 г. В реальности же процесс был блокирован в тот же самый день после яростных протестов у здания парламента и убийства 4-х сотрудников службы охраны в результате нападения с применением гранат.  Эти события наглядно продемонстрировали хрупкость политического консенсуса по данному вопросу в Украине.

В мае 2016 г. Кабинет министров попытался вернуть процесс в конструктивное русло посредством включения мер по децентрализации в амбициозный план действий из пяти пунктов. Используя свои исполнительные полномочия, правительство также поддержало ряд законопроектов по внесению изменений в конституцию на случай их одобрения Радой. Вышеупомянутый план действий включал такие задачи, как формирование жизнеспособной системы местного самоуправления посредством объединения малочисленных сообществ в бóльшие по размеру, сокращение полномочий вышестоящих областных администраций и обеспечение надлежащего финансирования органов местного самоуправления, особенно в сфере здравоохранения и образования. Еще более сложный вопрос – а именно, предоставления сообществам права управления своими земельными ресурсами –также ожидает решения, хотя и не в ближайшем будущем.

Ряд партий, представленных в Раде, продолжают активно выступать против некоторых изменений. Особенно явная оппозиция наблюдается в отношении предлагаемого института президентских префектов, которые – в случае принятия соответствующих конституционных поправок – возьмут на себя функции, ранее принадлежавшие областным советам, и будут контролировать решения на местном уровне. Партия «Самопомич» (Самопомощь), входившая в первое пост-майданное коалиционное правительство, жестко раскритиковала данную инициативу как новую форму президентской «централизации».  По этой и ряду других причин, «Самопомич» объединилась с некоторыми оппозиционными парламентскими группами, например, «Батькивщина» (Отечество) бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко и Оппозиционный блок, с целью заблокировать попытки правительства институализировать данные нововведения.

ШАГ ЗА ШАГОМ

Вопреки всему – и во многом благодаря финансовой и политической поддержке Запада – внедрение реформ по децентрализации на техническом уровне все же продолжается.

Первым положительным шагом в этом направлении стало принятие в2015 г. Закона о добровольном объединении громад, который допускает объединение существующих сообществ в бóльшие единицы. К настоящему моменту сформировано 367 новых громад или приблизительно 25% от их общего запланированного количества. Несмотря на то, что уровень зарплат местных чиновников все еще определяется центральным правительством, новые объединенные сообщества получили новые полномочия и право определять размер и структуру своих исполнительных органов.
Степень поддержки процесса децентрализации существенно разнится от региона к региону. Руководители городских, сельских и поселковых советов, избранные на свои посты в 2015-м, хотят доработать свои сроки полностью и сопротивляются слиянию своих территориально-административных единиц с другими.  Некоторые же мэры, пользующиеся поддержкой населения, но в конфликтных отношениях с местными советами, выступают за слияние районов дабы приблизить проведение новых выборов в данные структуры.

Финансовая децентрализация принесла с собой новые правила распределения налогов в местные бюджеты. В общей сложности 60% индивидуального подоходного налога, 100% госпошлин и 100% сборов за административные услуги теперь остаются на местном уровне. Между тем совокупный дефицит местных бюджетов не должен превышать 200% (или 400% в случае Киева) среднегодового запланированного размера бюджетных поступлений. Самые радикальные изменения заключаются в том, что местные органы власти получили право собирать «на местах» налог на имущество и акцизные пошлины на алкоголь, табак и топливо. Кроме этого, теперь им разрешается занимать бóльшие, нежели прежде, суммы у центрального правительства и банков для финансирования своих инвестиционных проектов.

С децентрализацией государственной финансовой системы пришли как новые возможности, так и новые проблемы. С одной стороны, в 2016 г. совокупный бюджет 159 сообществ, сформированных в 2015 г., вырос на 49% по сравнению с предыдущим годом и составил 132 млрд гривен ($4,9 млрд). Бюджетом Украины на 2017 г. предусматривается 23%-е увеличение местных бюджетов. С другой стороны, существуют опасения в отношении устойчивости доходной бюджетной базы соответствующих сообществ ввиду общей политической нестабильности.

Кроме того, введение реформ привело к сокращению государственного дотирования некоторых отраслей, что может только усилить уже и так достаточно существенное неравенство между регионами. В выигрыше сейчас небольшие западные города Украины, а среди проигрывающих – территории, зависящие от тяжелой промышленности. Распространенная критика данных нововведений основывается на тезисе об их негативном воздействии на небольшие по размеру сообщества.

Бóльшая часть дополнительных средств идет на ремонт дорог или  на культурно-просветительские учреждения, что является редкостью для Украины. Ремонт дорог, известных своим плачевным состоянием, стал возможным благодаря национальной программе субсидирования (общий бюджет 1 млрд гривен или $36,9 млн.) местных инфраструктурных проектов и на сегодня, вероятно, представляет собой наиболее яркий и желанный результат финансовой децентрализации.

Еще одним существенным шагом стало принятие Национальной программы «Новая школа», наделившей местные громадские администрации полномочиями в сфере начального и среднего образование, включая предоставление мест в дошкольных воспитательных учреждениях. Программой предполагается создание новой сети окружных школ на основе принципов расширенного территориального покрытия и консолидации ресурсов с целью предоставления высококачественного образования. Вскоре местные громады также должны получить контроль над системой первичного медико-санитарного обслуживания — врачи, медработники, клиники и акушерские центры — в то время как вторичная помощь будет оказываться на базе новой системы районных больниц, соответствующей новым объединенным территориально-административным единицам.

С крупными бюджетами перед местными органами власти встает еще одна проблема – недостаточной компетентности управленческого аппарата.  Местным исполнительным органам требуются специалисты в сферах здравоохранения, образования, инфраструктурного и экономического развития, коммунального хозяйства и энергоэффективности. Снижение плотности населения и урбанизация делают привлечение квалифицированных работников в малочисленные сельские общины отнюдь не легкой задачей.  Международные проекты по оказанию технической помощи направлены на решение этой проблемы, но Украине требуются меры по долгосрочному совершенствованию национальной системы образования, которая обеспечит систему государственного управления необходимыми кадрами.

ПРОДВИЖЕНИЕ РЕФОРМ

Многое еще предстоит сделать для успешного завершения процесса децентрализации. Текущему плану по созданию новых громад недостает четкой последовательности, равно как и ясности относительно того, когда добровольное объединение сообществ станет обязательным процессом. Требуется конкретизация плана действий, включая определение сроков реализации каждой фазы реформ. Законодателям также необходимо улучшить конституционную базу для внедрения мер по децентрализации, равно как и оптимизировать законотворческую деятельность по вопросам объединения сообществ с целью обеспечения слияния территорий районов. Учитывая текущую политическую нестабильность, поддержка Радой соответствующих инициатив представляется маловероятной и, таким образом, ответственность за продвижение реформ ложится на исполнительную вертикаль.

Правительству следует эффективнее информировать о ходе реформ широкую общественность, которая, хоть и не до конца понимает их суть, в целом их поддерживает. Правительство должно четко обозначить последовательность внедрения реформ и свои требования по соблюдению сроков реализации целевых мероприятий. Центральный офис реформ по децентрализации может играть ключевую роль в управлении этим процессом и обеспечении его понимания донорами.

Еще одна проблема состоит в том, что правовой статус полномочий, делегированных местным сообществам, еще не определен ввиду отсутствия необходимых поправок в конституцию. Это повышает уязвимость уже достигнутых результатов реформы к изменениям в политическом климате. Кроме того, по действующим законам громады граничащих районов не могут объединяться, так как законопроект, позволяющий объединение 28 трансграничных сообществ, не прошел парламентские слушания 6 декабря 2016 г.

Парадокс ситуации с децентрализацией заключается еще и в том, что несмотря на широкую общественную поддержку, большинство граждан придерживается патерналистской модели поведения и ожидает, что центральное правительство будет заботиться о них.  Согласно опросам лишь 32% граждан готовы участвовать в принятии решений на местном уровне, и только 15% полагают, что могут влиять на решения своих муниципалитетов.

Рядовые украинцы «осторожничают», так как в регионы приходят старые и новые политически и экономически весомые руководители, желающие использовать процессы децентрализации на пользу себе и своим клиентам. Местные олигархи все еще обладают внушительными ресурсами, необходимыми для борьбы и победы на выборах.

Не стоит забывать и о том, что местные органы власти пользуются более высоким доверием среди населения, нежели госучреждения национального уровня, отношение к которым остается скептическим. Более половины украинцев поддерживают идею расширения полномочий местных властей. Неофициальные данные указывают на то, что в отличие от жителей необъединенных территориально-административных единиц, члены объединенных громад более склонны участвовать в общественных разбирательствах и встречах по обсуждению местных вопросов.

Согласно отчету Комитета регионов ЕС, гражданская активность местных жителей выше, «когда дело касается вопросов первостепенной важности для них самих, их семей и сообществ, таких как образование, общественная безопасность и окружающая среда».

На местах новые объединенные сообщества уже столкнулись с проблемой эффективного управления дополнительными выделенными средствами. Сегодня у них появился шанс активизировать экономическое развитие своих регионов и повысить их экономическую устойчивость. Но это будет невозможно без сбора необходимых данных и мониторинга процесса как центральным правительством, так и западными донорами. В свою очередь, повышение прозрачности соответствующих процессов должно положительно сказаться на вовлеченности в них местного населения.

В идеале реформы по децентрализации должны были бы разворачиваться на фоне политического консенсуса на национальном и местном уровнях, что, к сожалению, пока что невозможно. Правящая коалиция слишком слаба для продвижения реформ, а администрация президента Порошенко сосредоточена на сохранении политического статус-кво.

Решение сложившейся ситуации может заключаться в вовлечении граждан. Поддержка украинской общественностью инициатив по децентрализации может сподвигнуть правительство и гражданское общество к активизации соответствующих процессов и, следовательно, спасти реформы от преждевременного сворачивания ввиду политического противостояния — как это уже несколько раз случалось в течение предыдущих двух десятилетий.

 

Юлия Есмуханова, украинский эксперт по реформе децентрализации и эффективному управлению.