构建美中新型大国关系

Posted by: 《全球十大:2013美国总统面对的挑战与机遇》 English + Print Page

美国的亚太“再平衡“战略若想取得成功,美中两国必须谋求合作。两国新任领导班子应当抛开彼此间的不信任,避免恶性竞争并寻求合作途径。唯有如此,奥巴马政府才能更好地应对领土纷争与缓和地区紧张局势,制定解决朝鲜问题的新方法,以及将其宏伟的经济议程付诸实践。

下一届美国政府将承继美国在亚太地区那份重大且与日俱增的利害关系。该关系将在贸易和投资方面为美国经济带来其他地区无可比拟的前景,但同时也对美国的对外政策和外交关系构成巨大挑战。亚太地区幅员辽阔、极为多元化,不可一言以蔽之。
 
美国与该地区任何一国的关系皆至关重要,须谨慎而有区别地对待。但在这样一个独特的历史时刻,如果美国政府不能明智地处理好美国和中国的关系,那么美国在整个地区的所有双边关系都将是失败的。而美中关系面临的主要挑战——信任赤字、领土主权争端造成的区域紧张局势以及美中两国各自的内政问题等——所带来的影响将远远超过双边范畴、波及甚广。
 
亚太地区每个国家的和平稳定与持续的经济增长都休戚相关。中国的复兴既构成了重大挑战又带来了巨大机遇,绝不容许任何的疏漏与侥幸,冲动的政治决策或不专业的应对方式亦绝不可取。将美国对外关系完全交托给美国老将的年代已经不再了,现在必须为有着更深刻的理解与更广泛的经验的人才留出一些空间。
 
对于中国的复兴,其近邻抱着既羡慕又担忧的态度。他们从中国的经济增长中受益不少,并且中国在近年的经济形势下所表现出的经济活力是美国和欧洲无法比拟的。但同时,在两百年软弱表现之后,这个在共产党领导下新崛起的强大政权也引发了担忧。中国在主权领土争端方面的态度越来越强硬,并且对于国际和区域性事务的影响力日渐增大。
 
为应对中国在亚太地区的特权和美国在该地区的要务,美国必须摸索出一个美中外交模式,这种模式能够得到其在该区域内的盟国的支持。这项政策的核心应在于维持过去几十年间惠及大小国家的稳定局势与规则体系,同时将崛起的中国纳入地区与全球事务,给予中国与其日渐增强的实力相称的话语权。
 
美国的盟友并不想被迫选择站在中国或美国的任何一边,他们在与两国的相互依赖关系中都有利可图。如果他们不得不二选其一,那么如果中国的不当行为把他们推向美国一边将对美国是有利的。

背景

过去几十年间,亚洲地区一直是美国宣称帮助他国经济腾飞的论据之一。亚洲不断发展的经济奇迹般地提高了亚洲人民的生活水平,且几乎避免了剧变和冲突。美国在军事和经济上的地位丝毫未动摇,过度消费的美国也确实为亚洲崛起提供了巨大助力。
 
八位美国总统,不论来自共和党还是民主党,都选择了与中国接触的政策,所带来的利益惠及多方。为应对这种接触可能面临的中国无法平和崛起的风险,美国同时推行了避险策略,将其与接触政策进行不同程度的结合。
 
中国在过去18个月里跃升为全球第二大经济体,而大致也是在这段时间里,美国的信用评级首次被降级。西方国家深陷金融危机而中国经济稳健增长,这种对比造成了美国的怨恨情绪以及中国的“必胜信念”。
 
许多中国人都看到了一个契机,认为是时候表现得更为自信并挑战美国在经济与地缘政治上的主导地位了。但是,瞬息万变的国际局势让中国感到恐惧,担心美国会千方百计阻止中国的崛起,也让美国的仇视情绪增长,认为中国获利是以牺牲美国工人利益和美国影响力为代价的。在美国总统大选和中国同期更为隐蔽的政权交接过程中,两国领导人都没有告诉其民众,不能仅仅浮于这些过分简单化的判断。
 
当然,新一届奥巴马政府必须应对的塑造亚太地区局势的事件远不只这些。
 
韩国大选正在进行,而转换到一个青年独裁者手中的朝鲜政权也让人不再乐观地期待变革。由于政治监管缺失,日本政治正随着换届的来临,危险地偏向右翼强硬势力。缅甸正踉跄着追赶相对发达的东南亚邻国,即使是东南亚国家联盟(简称东盟)也面临着与中国的分道扬镳,挣扎着维持其凝聚力。澳大利亚一方面正在深化与新西兰和美国的安全合作,另一方面也正在就其与美国和中国的未来关系展开正式讨论。
 
奥巴马政府自2011年年中起便寻求实现美国亚洲政策的“再平衡”。“再平衡”,或另一种误称“转向(pivot)”,常被在军事或安全视角下解读。在这种战略下,美国将其政策重心和资源从伊拉克和阿富汗的战争中转移到对美国经济和安全利益的影响愈来愈大的亚太地区。其实,“再平衡”本是一项结合军事、外交和经济计划的一体化战略,旨在增强美国在亚太地区的参与度。该战略的标志性事件是美国总统奥巴马在2011年11月对该地区进行了为期10天的访问。
 
然而,在2012年间,随着地区事件升级和美国总统大选活动的拉开,该战略基本上已经支离破碎。而11国自由贸易区倡议,即《跨太平洋伙伴关系协议》(Trans-Pacific Partnership)也被搁置,以避免大选期间引起贸易上的争议。美国重返亚洲中心并构建一个地区性安全与经济框架的外交行动也只是原地踏步。同时,国防部尽职尽责地推进相关计划,称有意增强军事外交、维持美国的军事影响力。尽管这遭到美国人的习惯性反对,这种努力被中国和其他一些国家视为遏制中国崛起的举措。
 
不可预见的突发事件也使局势更为复杂化,如菲律宾、越南和中国在南中国海问题上的争端,日本与中国在东海的争端以及相对无足轻重的日本与韩国之间的领土纷争。美国也卷入了这些纷争,使得美中关系愈加紧张。这些地区的民族主义情绪普遍高涨,迫使相对软弱的政府不明智地采取过度强硬的姿态。
 
这些局势变化加剧了美中两国之间的战略性互不信任,特别是在两国之间的政治和国家安全方面。两国军方在朝鲜战争中以敌对姿态相处,自此从未建立起稳定的信任关系。自1989年后两国关系危机不断,再加上中国决心扩张其军事能力,这些因素加深了美国对于未来紧张关系的担忧,也坚定了中国增强自身实力的决心。
 

新一届美国政府的议程

即将上台的新一届政府将面临一连串极其重要的决策,这些决策在国内背景下基本上不属要务,但如果处理稍有不慎便会影响大国关系和美国经济的未来。尽管美中两国有很强的互补性,但如果两国政府无法处理好彼此之间的本质差异,那么可能将为此付出无法想象的代价。问题的关键在于要利用美中关系的互补方面去解决、遏制,或消灭(如果威慑失败)可能因两国差异而产生的威胁因素。
 
新一届政府须决定如何摆正美中两国的关系。这将不再仅是一个二元过程,而是一个涉及诸多复杂因素的过程,其中首要任务便是制定相关政策重振美国经济。一个信心十足、经济强大的美国在施加其影响力的过程中势必鲜有阻碍。
 
恢复美国的竞争力需要结束空谈,并实施一个可让美国复兴成为现实的合理的战略。采用亚洲发展模式的国家曾经遇到过转型困境,如果中国惊人的经济增长轨迹在最初的起飞阶段后也遭遇这种困境,并且这似乎很有可能,将对美国恢复其竞争力有利。

美中关系的政治方面

接下来的议程涉及政治、经济和军事各个方面。政治方面,连任的美国政府未来将与改头换面的中国领导班子打交道。双方在初期的互动将承载着极大的象征意义,预示着两国新任领导层的外交走向。
 
中国的权力过渡在2011末的时候看来完全在掌控之中,但进入2012年以来,在重庆市委书记薄熙来落马之后,变得越发不确定。随着幕后权力之争拉开,中国在外交上倾向于直言不讳,不同于已故邓小平执政时期中国的低姿态和静候时机的谨慎行事风格。
 
约2008年起,这种行事风格便不断强化,在2010至2012年间中国近邻的挑衅行为下得以助长。然而,局外人并不了解外部问题对中国的内部权力之争产生了多大的影响,以及中国内部政治活动反过来对外部事务的影响。新一任中国领导层在巩固实力、维持合法性以及与邻国打交道等方面的能力将起着重大作用,决定着未来美中关系的成败。
 
但是,美国政策制定者的明智做法应为谨慎考虑自己的言行将如何被中国解读,以防造成始料不及的负面后果。以奥巴马政府的“再平衡”战略来说,最初本为一项针对该地区的综合战略,却渐渐地被中国视为遏制中国的发展和命运的军事与经济行动。这决非美国的本意,但是欠妥的措词与标志传递了不同的信号。

美国与亚洲关系中的人事因素

无论中国或亚太地区主要国家的领导层如何变动,他们都倾向于依赖于专业官僚机构,听取其对于如何在国际上争取本国利益的切实建议。这些机构在弥合差距方面非常有效,可同时实现满足国内需求并寻求对外关系的利益最大化与代价最小化。
 
中国新任外交政策管理团队即将亮相,虽然基本上是我们熟悉的面孔。而新一届美国政府面临的挑战则是,组建一个最佳团队来协助美国领导层应对这个演变中的地缘政治格局。
 
政策制定者们正在调整外交和安全姿态,以适应和调节中国的新能力和新计划,但美国强大的经济与军事优势依旧无人能撼动,因此这绝不是一场中国崛起而美国衰落的零和博弈。随着亚太地区的局势日趋复杂,美国需要一批自信而精通亚太关系的人才来捍卫美国的利益。
 
部分层级的重要职位有待填补,如东亚太平洋事务局(Bureau of East Asian and Pacific affairs)助理国务卿、国家安全委员会(National Security Council)亚洲事务高级主任以及国防部亚太安全事务助理部长等。这些团队成员需要具备丰厚的经历、各有所长,并在处理亚太事务中能够平衡互补。
 
最后,美中两国人民之间存在极大的不信任,两国军方之间的不信任尤甚。如果美国总统的内阁中有一两位具备亚太地区事务实践经验的高级官员,将会多有助益。军队指挥官的遴选和任命相对复杂,但特定职位有必要安排具有亚洲工作经验的人员。
 
持续和深化的军事交流对双方有益无害,可帮助双方消除彼此的神秘感、了解对方,并且还有可能增进沟通、减少误解。中国在海陆空和网络领域不断增大的军事影响力,特别是海军力量,将迫使美国军队及其合作伙伴调整其原则和战略。
 
美国将实现一个过渡,即从在西太平洋上那种近乎为所欲为而免受惩罚的二战后姿态转变为一个权力之间相互制衡、在捍卫美国利益时仔细掂量错综复杂的风险与效益的美国,如同我们曾经所熟悉的那个美国。在预算趋紧的环境下,这将挑战指挥官和政策制定者们的智慧。与盟友和合作伙伴共同分担将会发挥越来越重要的作用。
 

经济议程

除了让美国经济实现复苏,美国在亚太地区还将推行一个多层面的经济议程。《跨太平洋伙伴关系协议》最初是一个来自4个区域内国家的构想,现已纳入11个国家,包括墨西哥和加拿大。在全球贸易谈判多哈回合谈判宣告破裂后,这个高质量、雄心勃勃的谈判在释放增长潜力、帮助美国跟上不断激增的区域与次区域自由贸易协议方面方面都有较大潜力。
 
美国谈判团队将需要来自总统和相关机构的大力支持才能成功地完成谈判。此外,鉴于竞选活动极少关注国际贸易的积极方面,美国政府还需教育公众,让他们了解这类协定的价值。
 
美国政府需迅速摆脱任何将中国列为汇率操纵国的论调。2009年,中国的贸易顺差占GDP的10%,当时美国财政部长蒂莫西•盖特纳(Timothy Geithner)恳请中方重估人民币的价值,将顺差降至GDP的4%。如今,中国的贸易顺差占比已经回归正常,仅为2%。货币并非问题所在。
 
但是,美国仍然存在不少贸易问题,须与中国和其他的区域贸易伙伴友好协商。美国公司在中国的发展前景大体良好,中国是美国的第二大贸易伙伴国、增长最快的出口目的地国。在美国寻求恢复国内经济活力的当下,这些事实决不能被忽略。
 
同时,中国过去五至七年间放缓了国内经济改革的步伐,由此产生了阻碍市场自由的贸易投资障碍。新一届政府需要有力的贸易谈判团队来突破中国仅准许开放100个左右市场行业的瓶颈。
 
此外,中国已承诺开展一轮可惠及美国工人大规模对外投资行动,该行动正处在初期阶段。政府当局代表须多次对潜在投资机会进行评估,审查其对国家安全的影响,而且这些审查必须尽可能地透明,不会向外释放错误的信号,让投资者认为美国不欢迎任何投资。这样的错误信号与美国的国民经济要务是完全不相容的,也不符合美国欢迎外国直接投资并从中获利的传统,并且还可能会使美国投资者遭遇对等的政策限制。

区域架构与领土争端

奥巴马政府迎同了亚太地区对新的区域安全与经济架构的渴望,这一步走得很好。国务卿希拉里•克林顿及早且持续地承诺深度参与该地区的事务,为此她将会被长久铭记。总统在竞选连任后随即前往东南亚参加东亚峰会(East Asia Summit)并访问泰国和缅甸,这个决定也加强了美国的参与力度。
 
但是,还有很长的路要走。中美两国各自制定的架构方案都不大可能说服彼此,两国默许东南亚的领导层在东盟构架下组织一系列峰会和部长级会议来应对安全问题。
 
东盟一直以来就不如其使命所界定的那么清晰,尚未成形,这可能反应了其十个成员国之间在发达程度和政治体系方面的差距。2012年,东盟经历了一次大考验,离失败仅一步之遥。当时东盟各国领导人在柬埔寨首都金边(Phnom Penh)举行会议,中国因南海的领土争端向柬埔寨主席施压,导致会议自建立以来首次在没有发表联合公报的情况下结束。
 
东盟在涉及与中国的双边领土争端问题上集体支持其成员国,中国将此举视为注定负面的举措,并运用自己的影响力使柬埔寨会议受阻。此外,中国政府已开始寻求途径让东盟了解到,如果中国认为东盟在这些争端以及与中美两国关系上立场并不中立,那么东盟的地位完全可以被削弱。
 
再如当前中日两国在东海钓鱼岛问题上的争端,各方都有责任,因为他们对这些面积极小且不具备重要战略意义的小岛管理不善。从现在起,美国应在这些具体争端上保持中立,但坚持以依循相应规则、非暴力的方式来控制并最终解决这些问题,这样才符合美国的利益。美国还须考虑到中国日益强烈的意识:中国的民政船队可通过在争议海域停留来宣示领土主权,同时又避免更强硬的海军部署。
 
此外,在具有影响力的中国各界形成了这样一种观点:在菲律宾宣称主权的黄岩岛争议领土问题上,中国政府协力维护其权威,这表明美国对于南海争端的介入是不负责任甚至适得其反的。同样地,中国政府认为自己通过非军事途径弱化了日本政府对钓鱼岛的控制,削弱了美国政府对美日同盟关系所作保证的效力。
 
鉴于争议领土的战略与经济价值较低,而美中两国正面冲突的代价高昂,中国愈加认为自己占据上风。
 
有人指责美国已经不再能通过隐蔽的途径遏制中国的扩张了,新一任美国政府将不得不为此捍卫其政策。区域合作伙伴将寻求更大的支持,以增强其对抗具有雄厚实力的中国的能力。如何回应伙伴需求,并摆正美国的位置,从而更好地应对与中国的长期竞争?这个问题将考验高级官员们的创造力,而这是一个全新且陌生的政策领域。
 
若要使建立泛亚安全机制(或东北亚与东南亚安全机制)这一梦想成为现实,需要制定并实施和平导向的争端管理规范。因此,美国可重新实施主动型外交,推行国际公认的游戏规则,从中或利。要实现此目标,美国必须设法找到那个微妙的平衡点,既保护其盟友关系,又避免在领土争端问题上掉进冲突陷阱,这些领土争端甚至对争端各方具有的价值都很少。

朝鲜问题

朝鲜正在经历金日成王朝的第二次政权过渡,跟第一次一样的前景难测,朝鲜始终是一个独特的存在——这对于长期受压迫的朝鲜人民来说是悲哀的。而这正赶上韩国大选,相比即将下台的李明博政府的强硬态度,新任总统有可能会软化对朝鲜的态度,这使问题进一步复杂化。
 
在首届任期里,奥巴马政府向朝鲜伸出援手,努力缓解紧张局势并推进朝鲜半岛去核化,但是却反复遭受冷遇和挫折。在当前这种形势下,仅有少数的美国人继续敦促美国政府依旧做出尝试。
 
即将上任的政府最好预留几个月的时间来让美韩双方配置好人员、寻找各自的政策立足点,然后再进行双边合作,检视对朝政策。但是,可以预料朝鲜会按自己的规则行事,其对美态度将不排除是挑衅与奉承的某种组合。
 
中国政府可发挥一定作用,但由于担心朝鲜陷入不稳定状态以及失去朝鲜这个介于中国和美国盟友的韩国之间的缓冲国,中国一直没有主动回应。然而近些年来,中国专家对于中朝关系消极面的抱怨之声愈发强烈。
 
在中美两国新一届政府任期的最初几个月里,我们可以关注中国对朝鲜问题的政策共识是否有变,以及在控制朝鲜的核武器和导弹威胁方面中美两国是否有更大的合作空间。

正确把握政策

美中关系的走向影响深远,不能沿着一条蓄意对抗的路发展。中美两国在区域与国际和平与繁荣中有着共同利益,必须寻求合作途径、避免恶性竞争。经济上的相互依赖性也使开诚布公的交流和彼此信任显得尤为重要。无论是在政策方面,还是在实践方面,两国都需要一个建立在相互尊重、公平公正原则之上的可预见的互惠关系。
 
在最后一场总统竞选辩论中,奥巴马总统在提及中国时,首次使用了“敌手”(adversary)这个词。而中国的新领导人习近平则提出了一个新的构想,他名之为“新型大国关系”,意思很明显:寻求一个方法来避免一个崛起中的大国和一个身处主导地位的大国之间产生冲突。奥巴马应在明年尽早寻求机会私下深度解读习近平的思路,以让这个构想成为现实。
 
两国元首的首次会晤定于2013年20国(G20)峰会之后。在中美两国之间各种挑战阴云不散的形势下,奥巴马最好破例邀习近平到夏威夷进行一次脱稿的、深入的周末谈话。以这样一种形式来试探彼此的不信任程度与合作能力,会是双方都愿意接受的。再进一步,这种邀请会被视作美国总统的力量,而非弱点,同时也展现了对习近平的尊重。这将为应对即将面临的挑战奠定一个具有建设性的基础。
 

 

 

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