与龙共舞:美中安全合作

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中国的核现代化进程受到了美国及其亚洲盟国的关切,但美国却在很大程度上未能就核战略问题与中国进行有效的接触。合作失败至少有一部分原因是,在中国看来,局限于核议题的接触是一个失败的提议。对奥巴马总统来说,如果想在第二任期内有所进展,就应该与中国进行更广泛的战略合作,包括通过限制常规力量竞争以降低核风险等内容。

在过去的十到十五年里,与中国发生冲突的可能性成为美国国防计划中比以往任何时候都更为关键的重点。由于旷日持久的阿富汗战争和伊拉克战争,准备应对一场与中国不太可能发生的冲突并不一直都是美国国防部最重要的议程。但是,奥巴马政府“重返亚洲”战略充分表明,美国认为无论是从可能性还是从重要性来看,亚洲都是最有可能发生国家冲突的地方。

美中军备竞赛主要表现在常规领域,美中冲突升级到使用核武器的可能性远远低于美苏冷战时期。但美国和中国都仍在为核战争做打算,那将是一场发生概率很低但后果极为严重的灾难。正因为此,和前任小布什政府一样,奥巴马政府试图通过与中国进行战略对话来控制这种风险。奥巴马在其第二任期内肯定会继续做出这方面的努力。

当然,奥巴马政府的部分目的也是为了创造政治和安全条件,从而能够大幅削减核武器并最终实现全面禁止和彻底销毁核武器。其中条件之一就是将中国的核武库纳入军备控制框架内。然而,就核威慑问题与中国接触的其他原因需要更广泛的政治支持。中国正逐步发展其核力量,努力进行核力量的现代化建设,这引起了美国及其亚洲盟友的关切,尤其是日本。而中国政府拒绝透露核武库的规模和结构,更加剧了这种担忧。只要这种趋势持续下去,无论是共和党还是民主党执政,美国政府都可能会试图向中国施压促使其核武库更加透明化,并要求中国解释其核力量现代化的动机和意图。

作为核力量现代化进程的一部分,中国正在部署公路机动导弹(road-mobile missile),研发潜射导弹(submarine-launched missile)以替代老旧的发射井式(silo-based)武器,从而大大提高其核力量的生存力。中国还在研发击败美国弹道导弹防御系统(ballistic missile defense system)的技术,试图确保一旦使用这些导弹,其弹头就会命中目标。

中国一直在逐步扩大核力量。2002年,美国国防部估计中国拥有20枚能够打到美国本土的洲际弹道导弹(intercontinental ballistic missiles,简称ICBM) 1。到了2010年,有报告显示该数字为30-35枚2。此外,中国正在发展单枚导弹携带多弹头的能力。一旦中国利用该项技术,中国的核力量将会迅速增强。但目前还没有证据表明中国尚未这样做。

迄今为止,美国所做的就核战略与中国接触的努力收效甚微。部分原因可能是,鉴于美国在核武器的数量和质量上拥有巨大的优势,中国认为,如果仅在核问题上进行合作,那就是一场零和游戏,中国很有可能是输家。但如果双方的战略合作是建立在更为广泛的战略基础上,如通过限制常规力量的竞赛来降低核风险,显而易见,这种合作可能对双方都更有利。当然,如果美国提出这种扩大战略合作的大胆提议,很有可能会遭到中国的拒绝。但是,假若中国接受的话,美国和中国将会在控制风险方面迈出实质性的一步,而这种风险对双方都是一种真实存在的威胁。

进展缓慢的十年

无论是官方还是非官方层面,美国在寻求与中国进行合作时,总是试图将核威慑问题与其他双边关系分开。其目的要么是能够完全单独地讨论该问题,或者是偶尔和其它“战略性”问题一起讨论,如网络安全、空间武器和导弹防御系统等。很显然,美国官员认为,如果中国的核武库状况更加透明化,那么两国的核关系也会更稳固。美国政府一直公开规劝中国明白这一点。

这一点对美国寻求与中国私下单独接触的方式产生了深远的影响。小布什政府曾寻求与中国进行只讨论核战略的对话,但这次对话仅在2008年4月进行了一轮。奥巴马政府将讨论的范围制定得稍稍广泛了一些,但同双边军事关系所涵盖的全部内容相比,其范围仍过于狭窄。美国和中国分别于2011年5月和2012年5月进行了两轮“战略安全对话”。关于此次对话的情况,外界几乎没有任何可靠消息。但是这次对话似乎是由美国前国防部长罗伯特•盖茨(Robert Gates)的一项提议而发起的。2011年1月,盖茨向中国国防部长梁光烈提议,两国应在“核武器、导弹防御、空间和网络问题”上进行接触。无论对话日程如何,没有任何关于此次对话的消息则说明对话仍处于初始阶段。

在《核不扩散条约》(Nuclear Non-Proliferation Treaty)所承认的五个有核国家之间进行的对话则达到了一个较为成熟的阶段,其中包括中国和美国。对话的内容集中在《核不扩散条约》所涵盖的裁军、核不扩散以及核能等问题上,并不包括美中双边战略关系。但中国已经同意领头制订核术语词汇表。在未来的双边核威慑谈判中,核术语词汇表有助于增进双方的相互理解。

简言之,美国政府十年来就核威慑与中国接触的努力只促成了3轮时断时续的对话和制定术语表的承诺,几乎没有引人注目的进展。无论对错与否,中国显然不认同美国认为仅就核问题进行接触即能实现双方共赢的观点。

中国为何不愿在核问题上与美国合作,其原因值得探讨。实际上,中国人认为,来自美国的威胁在很大程度上促使了中国的政策。并且许多美国分析家也这么认为,尤其是那些研究中国政策的分析家。他们认为,中国政府真正担忧的是,在极度危机的情况下,美国可能会通过先发制人的“第一核次打击”摧毁中国的核武库,那么增加核武库的透明度将会降低中国核力量的生存力。例如,中国分析家李彬2003年写道:

“(中国)现有的洲际弹道导弹力量的生存力……取决于那些模棱两可的数字。因为中国不会肯定或否定有关其洲际弹道导弹数量的报道,其它国家无法对估测数量有把握。假若攻击者考虑通过对中国发起第一核次打击,但它无法确定中国的反击能力。这就是目前中国的核威慑方式。”3

相反地,还有一些美国分析家认为,中国的核武库不透明及其核力量现代化计划的目的是为了单边获益。他们担心的是,中国认为只有更为强大的核武库才能防止美国介入区域性冲突,从而削弱美国在东亚的防御承诺。

也许不仅仅是外部因素,还有国内因素也深刻影响着中国的政策走向,这一点很少被提及。即使美国与苏联/俄罗斯的核武器政策,也并不完全取决于清醒的成本效益计算(也许大部分取决于此),尤其是在采购方面,有时还出于国内政治考虑。比如,肯尼迪政府曾为了刺激美国经济而增加国防开支,包括建造核武器等。苏联刚刚解体时曾对苏联高级决策者进行采访,一项基于该采访内容的苏联核政策权威研究称,苏联的军备采购政策很大程度上受制于“国防工业部的政治影响力。他们采购的武器装备远远超过军队的需求,他们甚至还新建一些作战部队根据就不需要的武器系统”4。或许中国有其自身的国内因素,与苏联有所不同,但也没有理由认为这些国内因素不存在。

无论中国为何原因拒绝合作,美国向中国提出比现行的合作方案更具吸引力的战略合作议程是有好处的。如果中国奉行的是防御性政策,就会对美国提出的明显更具有互利性的议程作出积极回应。假若目前与美国的核合作是由于中国国内因素而受阻,那么更具吸引力的合作议程也许会促使中国克服国内的政治障碍。反之,假若中国拒绝接受更具吸引力的合作建议,则在一定程度上表明其政策是进攻性的。这个分析结果具有潜在的价值意义——尽管仅凭这一点并不能完全确定中国的政策是进攻性的,但也必须承认存在这种可能性。

核安全与常规安全的不可分性

尽管人们通常认为常规武器不具备“战略意义”,但是常规武器与核武器具有不可分割的关联性。普遍认为,常规力量的总体状态在很大程度上影响核战略思想。一些有核国家面对着一个常规力量比其强大的对手,如冷战时期的美国,以及目前的俄罗斯和巴基斯坦,这些国家为了弥补其常规力量的弱势就曾公开宣称他们拥有核力量。

中国在这一方面是个特例,因为中国政府已经承诺不首先使用核武器,虽然美国国内对这种承诺的可信性表示质疑。有些分析家甚至认为,中国为了避免战败,在大规模的常规战争中也会借助核武器。抛开这些质疑不说,假若中国目前的努力没有能够成功地在西太平洋地区缩小与美国常规力量的差距,它可能会公然地重点发展核武器。反之亦然,假若中国在常规力量上成功地取得了优势,美国就会再次发展其核力量,以确保能够履行对其盟国的防御承诺。

除了这种高层次的动态变化外,在美中关系中,常规力量和核力量之间还具有更为直接也更为致命的关联性。西太平洋地区的常规力量竞争非常激烈:美国试图保持其在整个地区投放兵力的能力,而中国则试图抵制美国的这种能力。然后,中国试图阻滞和打击美国的兵力投入能力,又会导致美国不断增强其“战略常规力量”的能力,而中国又认为这是迫使其扩大核力量并进行核现代化的主要原因。

具体来讲,中国正在研发反卫星武器,并打造反介入与区域封锁能力。中国希望利用反卫星武器摧毁美国的通信、导航和侦察卫星,以达到阻滞和打击美国兵力投放能力的目的。中国的反介入与区域封锁能力旨在切断美国通向西太平洋的通道,阻碍美国在西太地区的行动自由。中国为这些作战行动而研发的最著名的武器系统就是东风21D反舰弹道导弹(anti-ship ballistic missile)。中国军事论文称,该型导弹的主要攻击目标就是美国航母。

中国的反卫星武器和反介入与区域封锁能力成为了美国研发常规全球快速打击(Conventional Prompt Global Strike,简称CPGS)计划的重要论据,该计划可实现长距离、短时间对全球任何目标实施打击的能力。美国战略司令部的两名指挥官在国会公开听证会上称,假若中国摧毁了美国的一颗卫星,常规全球快速打击武器就可以阻止中国进一步的攻击。同时,2010年的《美国四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review)把试验“常规全球快速打击原型机”列入其发展规划中,以打造长距离打击能力来应对反介入与区域封锁威胁。

关切“反介入能力”(反介入与区域封锁)的中国防务战略专家是否将美国的常规全球快速打击计划视为特别的威胁,这一点尚不清楚。但由于常规全球快速打击计划将会影响中国核武库的生存力,中国官员以及研究核威慑问题的分析家们都对此深表担忧。事实上,中国对先进常规能力对核均势的影响的关切程度远比对弹道导弹防御系统的关切程度要高得多。5

此外,美国在东亚地区的导弹防御部署也是出于对中国区域性常规弹道导弹的考虑,至少部分原因如此。中国的区域性常规弹道导弹不仅包括东风21D反舰弹道导弹,还包括其他可以攻击美国及其盟友位于台湾、日本和关岛的设施的对地攻击武器。美国官方曾在阐述扩大该地区的导弹防御系统计划的理由时公开强调是为了应对来自朝鲜的威胁。然而,部署在台湾的导弹防御设施的存在充分证明了美国要打击的并不仅仅是朝鲜导弹。在含蓄地谈到与中国的冲突时,美国国防部长帕内特(Leon Panetta)曾承认,该导弹防御系统的目的就是要协助“美国向前沿部署力量”。

中国分析家和政府官员当然认为事实就是如此。例如李彬曾辩称,美国计划分批部署雷达的地点就足以证明中国的弹道导弹就是美国的防御目标6。但中国的关切不仅限于这些防御系统对其区域性导弹库的影响,还担忧美国的防御系统最终将能够拦截携带核弹头的洲际弹道导弹,这将会大大削弱中国的核威慑能力。毫无疑问,这种关切在某种程度上促使中国分析家对美国扩展东亚地区导弹防御计划提出批评。

安全困境

这些相互关联的动态变化可以看作是日益凸显的“安全困境”的表现形式。假若一个国家为了防御目的采购武器,导致其对手由于怀疑其目的具有攻击性也会采购武器装备,这时安全困境就出现了。对手的军备增加反过来又会刺激第一国的反应,最终结果就是军备竞赛。

按其定义来说,一个国家在面临安全困境的时候很难明确地意识到这一点。美国政府不能确定中国的核现代化进程与核不透明只是为了应对美国第一次核打击的威胁而采取的防御性策略。就此而论,中国政府也不能确定美国的常规战略武器计划,且不提亚太“再平衡”战略,是否出于防御目的防止中国为了改变现状而使用武力。但有一点很清楚,假若美国和中国能够共同建立一个机制,使双方都可以试探彼此的意图,则两国都会从中受益。如果真的实现这种合作,将有助于缓和两国间的安全困境。

对于中国政府来说,如果能够打消美国的安全顾虑,则可以从中受益。因为正是由于这些安全顾虑,美国才会加快发展各种在中国政府看来具有威胁性的计划,包括常规全球快速打击计划和弹道导弹防御计划。而中国政府也由于美国的这些计划才开始其核力量的现代化进程并拒绝核透明化。因此,减少中国的疑虑也同样符合美国的利益。

这种恶性循环已经使极度复杂的美中关系产生了摩擦。若不认真对待,还可能将会出现两国在核武器质量或数量上的竞赛。美国国会已经就中国核现代化进程举行了听证会,并对此表示担忧。如果中国的核现代化进程没有减弱的迹象,将会成为美国国内研发新的核弹头的有力论据(仅仅是为了表明美国仍非常重视核威慑问题)。也有人担心中国的核现代化进程是为了在核武器数量上寻求与美国和俄罗斯的平等,而这将会使美俄下一步的军备控制计划变得更为复杂。虽然中国并非任何协议的参与方,但显然中国是美俄军备控制计划的受益者。美国和中国都应防止出现以上所提到的这些后果,因为这样做符合两国的共同利益。尤其是对于美国来说,鉴于美国的预算状况,出于成本考虑,这么做符合其利益。 

拓展议程

囊括常规领域合作的更广泛的美中战略合作议程应该对两国领导人都更具吸引力。通过把相关议题联系起来,把被视作零和博弈的关系转变成互利互惠的合作关系的基本原则,适用于从劳动关系到核武器控制问题等所有的谈判领域。如前所说,要涵盖美中关系中所有军事相关问题确实令人望而生畏,至少目前是不可能的。

但从长远看,通过条约或克制的形式逐步形成一种长久的常规力量均势也许是可行的。如此,每个国家都有信心勿需使用核武器即能保护自身的核心利益。但要达到这种结果,必须进行深刻的政治变革,就像冷战结束时的欧洲一样。在苏联政府开始国内改革之后,北约和华约才能够就限制常规力量进行谈判,有效地排除了任何一方发动突然袭击的可能性。苏联的改革使冷战局面渐趋缓和,并且最终导致了苏联的解体。如今,实际地讲,美国和中国应采取更合适的步骤,以有助于减轻常规力量与核武器之间这种极度危险的相互作用。

比如,中国反介入与区域封锁能力,尤其是东风21D反舰弹道导弹,与美国的常规全球快速打击计划之间的关联,可能会造成潜在不稳定的军备竞赛循环,但也有可能会促成两国的战略合作。两国可以向对方通报比如说未来5年内每年将要采购以及部署的武器数量。这样的数据交换将有助于缓和基于最坏情况下情报评估而进行采购的趋势。

与普遍认为的观点不同,中国参与军事透明化也并不是没有先例。例如在1997年,中国、俄罗斯及三个中亚国家通过谈判达成了一项在边境地区限制常规力量部署的协议。这份篇幅极长、内容详细的协议(英文版多达17000字)包含了有关数据交换的各种条款。这表明,如果中国政府认为军事透明化符合其利益,中国也会同意透明化。

更大胆地讲,美国和中国可以共同制订一项禁令:两国分别在进行约定的长距离、高精度常规武器(如东风21D反舰弹道导弹和美国的常规全球快速打击系统)试验时,禁止在遥感勘测和信号传输时使用加密数据,这样可以使对方对其进行更为精确的能力评估。当然,此类禁令首先需要两国间建立起较大程度的互信,才不至于变成一个短期计划。作为1991年《战略武器削减条约》(Strategic Arms Reduction Treaty,简称START)的一部分,美苏曾就禁止遥测信号加密达成协议。这表明,随着时间的推移,在必要的范围内建立信任是有可能的。

将常规力量纳入战略合作范围有一个特别的优势,即这样做有可能会大致保持能力的对称。中国的核武库规模比美国要小得多,核技术也比美国落后,因此要说服中国政府相信核透明符合中国的利益变得难上加难。相反地,由于东风21D不如常规全球快速打击计划中的任何子系统复杂,因此东风21D处于一个更为先进的发展阶段。这种大致的对称性会使涉及这些能力在内的信任建立机制更明显地有利于双方。

其他的相关方面也可以被纳入战略合作内容,如中国区域性弹道导弹和美国区域性导弹防御系统之间的关联性等等。然而关键问题是,若要在这一方向上取得任何进展,必要的先决条件是美中之间的官方对话宽泛到足以涵盖所有相关的战略互动。尽管目前的战略安全对话朝着这个方向迈出了一步,但可能做得还远远不够。虽然美中对话内容涵盖了核武器、导弹防御系统、空间等问题,但是它遗漏了一些关键的部分,包括美国的常规力量投放能力以及中国试图击败这种能力的各种努力。

最近,一些分析家和政府官员(尤其俄罗斯的分析家和政府官员)商议将中国纳入多边军控条约的谈判之中。这是一个理想的长期目标(可以在官方和非官方层面进行有核国家之间的讨论),但现在仍为时过早。倘若多边军控计划想要取得成功,必须应对促使中国进行核现代化进程的动态变化因素。考虑到这些动态变化涉及到中美之间的战略竞争,因此必须依靠双边解决。

此外,美国与中国的核力量在数量和质量上都存在着巨大差距。例如,根据美国国防部最新详细评估,中国拥有30至35枚能够打到美国的单弹头导弹,而美国已经部署的能够打到中国的核弹头就有1000多个。美国与俄罗斯需要合作,共同努力缩小这种差距。唯有如此,中国才能合理地参与制订武器限制条约的谈判。

美中之间核力量的不对称严重阻止了将冷战时期的武器控制框架大规模应用到美中关系上。虽然可以从美苏和美俄条约中借鉴一些有用的思路,如禁止遥测信号加密等,但美国必须开拓新的思路才有可能得到美国所希望的有关中国核现代化进程的保证。

成功的前景

如果没有意识到在扩大美中战略合作的广度与深度方面存在着巨大困难,未免太过天真。尽管有充足的理由相信扩大合作将会对双方都有益,但要扩大合作仍存在着巨大的潜在障碍。在美国国内及其盟友中,无疑会有人反对需要美国向中国提供有关美国规划和计划重要信息的任何形式的美中战略合作,虽然中国也必须向美国提供同等的重要信息。实际上,建立信任机制,比如在中国区域性弹道导弹系统和美国区域性导弹防御系统之间建立信任机制,要比在单纯的在核领域建立信任机制艰难的多。而且也不能完全保证中国政府会同意参与建立信任机制;中国也许会质疑美国的诚意,或无法克服国内的各种障碍,再或者,可以想象得到,中国也许会认为这种合作根本就不合适。

如前所说,努力与中国展开内容广泛的战略合作的潜在利益远超过负面风险。美中之间进行战略竞争,不仅代价高昂,可能还会增加双边关系发生摩擦的几率,而与其它任何双边关系相比,美中双边关系承载了更多的希望,也承担了更多的风险。即使进行战略合作仅仅能够抑制竞争所带来的负面影响,这种合作也是值得的。如果这种合作能够同时促成一种进化过程,深化合作促进建立战略互信,战略互信又进一步深化合作,那么它将会开创一场巨大的变革。

1国防部,《中国军事力量年度报告》,2002,www.defense.gov/news/Jul2002/d20020712china.pdf,第27页。

 

2国防部,《中国军事与安全发展报告》,2010,www.defense.gov/pubs/pdfs/2010_cmpr_final.pdf,第66页。如果包括能够打到阿拉斯基的武器,该数字从2002年的30枚增至2010年的45-65枚。

3李彬,《中国与核透明度》(《核弹头和核材料的透明度:政治和技术层面》一书中的篇章),Nicholas Zarimpas编辑,牛津:牛津大学出版社,SIPRI年鉴,2003,第55页。

4John G. Hines、Ellis M. Mishulovich和John F. Shull,《苏联意图》1965-1985,第一卷,《冷战期间美苏评估分析比较》,弗吉尼亚州麦克莱恩市:BDM Federal,1995,第24-25页,www.gwu.edu/~nsarchiv/nukevault/ebb285。

5Lora Saalman,《中国和美国〈核态势评估〉》,卡内基论文,北京:清华—卡内基全球政策中心,2011),http://carnegieendowment.org/files/china_posture_review.pdf,第9页。

6李彬,《中国与美国新东亚导弹防御体系》,核不扩散分析,卡内基国际和平研究院,2012年9月6日,http://carnegieendowment.org/2012/09/06/china-and-new-u.s.-missile-defense-in-east-asia/drth。

 

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