主席生,各位委员:

很荣幸能够在你们面前作证。

在这个遍布竞争者的世界里,我们所面临的重要挑战,相信没有一个会比将伊朗融入当今国际主流社会更为重要。伊朗是西南亚地区最大、经济能力最强的国家,除了以色列以外,它拥有这一地区最活跃的公民社会。公民社会,以及富有戏剧性的政治变迁和民主活动的实践历史,使得伊朗最有可能在未来成为这一地区健全的民主国家。但伊朗首先必须在某种程度上修改宪法,以便权力能够从未经选举的执政者的掌握中转移到选举获胜者手里。上世纪70年代末期的革命带来了很多痛苦,伊朗人民对于这些激进的行为显示出合理的担心,更不用说剧烈的政治变迁。当他们看到在伊拉克发生的事情后,多数伊朗人会说:“不,我们不要民主,谢谢你”。这使得伊朗的政治改革,以及成为世界上主要的地区力量的前景更加复杂。

在决定伊朗是继续寻求遭到大半个世界反对的制造核武器的能力,还是通过保证国际能源供应来接受一种整合战略的问题上,最重要的影响因素将是民主政治。我们能够影响或者预测伊朗政治动向的能力很小。伊朗的政治家和观察家对最近的总统选举中内贾德的胜利颇为吃惊。如果知识渊博的伊朗人尚且不能推断伊朗政治运行的方向,我们这些在美国的人相信自己可以做到就显得很愚蠢。或许我们能够预期的最好结果,就是不要出现多数伊朗人告诫我们可能会起到相反作用的言行,并实行一种能够使多数大国站在我们一边的政策,不管谁在领导着伊朗,我们都要与其接触。

有人认为,伊朗获取核武器是不可避免的,任何措施都无法阻止它。丢弃这种观点非常重要。如果美国和其他主要大国不改变它们的一些政策,伊朗可能会继续其获取核武器的进程。但这并不意味着伊朗无法被诱导而将目光放在比核武器更远的地方。大国除了采取必要措施劝说伊朗不要发展核武器以外,还有更多事情可做。

这些措施包括两个相关的方面:首先,伊朗应该认识到,发展核武器需要支付沉重的国际和国内成本;其次,伊朗应该认识到,通过签署国际能源协议来生产核能的决定将会带来大量国际和国内利益。但是现在,美国和其他主要大国既没有向伊朗有效地证明追求核武器的巨大成本,也没有充分表达出转变观念可以给其带来的利益。我们施加的威胁过于软弱或者虚假,就像我们提供的利益一样。

伊朗肯定会考虑在利害得失中寻找平衡,因此俄罗斯和中国需要向其发出信号,防止核武器扩散以及核不扩散体系的崩溃极为重要。从理论上说,莫斯科和北京应该支持联合国安理会对它们的一个主要贸易伙伴进行制裁以阻止这种扩散,尤其是莫斯科,它应该表明自己相信伊朗提炼浓缩铀是完全不必要的,因此也是无法接受的。美国应该表达出一种愿望,只要伊朗不威胁其他国家的存在和获得生产核武器的能力,将会尊重伊朗的主权和领土完整。美国、俄罗斯和欧盟应该设计出一种机制,通过足够的保证来向伊朗提供核燃料设施,以此来说服这些世界上最好的律师和经济学家,使其相信对伊朗来说,不在国内生产浓缩铀和分离环将更为聪明。

其他政策也必须修改,以便让伊朗的决策者看清利害关系,使得其中的国际主义者能够在仔细衡量之后推动他们的国家政策向一个更加合作的方向发展。需要进行详细讨论的地区安全论坛应该包含伊朗、伊拉克、海湾合作组织国家,以及附近的邻国,这不是本次听证会的重点。如果建立一个中东大规模杀伤性武器自由区的目标没有得到美国和其他安理会常任理事国的高度关注的话,阿拉伯世界和国际社会中的其他国家就不会愿意团结起来,孤立试图获得核武器的伊朗。虽然没有人相信这种目标能够很快实现,但是美国对它的明显忽视将严重削弱我们的能力。我在卡内基国际和平基金会的同事和我已经草拟出一个在国际妥协方面更有帮助的步骤:核安全战略(Universal Compliance),如果在座的成员有兴趣的话,我们很乐意呈递给你们。

其要点在于,在向核武器让步然后将我们的注意力转向如何防止伊朗使用它之前,我们应该努力行动起来,与其他国家一起,在第一步中首先阻止伊朗获得核武器的制造能力。如果没有欧洲、俄罗斯、中国、印度、日本以及其他国家的坚定合作,美国将不能取得希望的结果。如果这些国家在阻止伊朗获取核武器制造能力方面与我们合作,而伊朗又拒绝这种联合的努力,那么阻遏或者防止伊朗在核武器的屏护下更加咄咄逼人的前景将会有所改善。而且如果阻止伊朗获得核武器失败的话,上面提到的每一步都将加强我们的威慑和遏制战略。

如果缺少制裁,那么任何遏制计划都将是不完整的。我的同事希尔维亚(Silvia Manzanero)和我已经在一篇评论中谈到这一问题。我想在这里提一下它的要点。

首先,政府和国会里的美国官员,如果公开谈论制裁和暗示实施制裁的行动即将开始,都会损害国家利益。为使制裁有效,伊朗所有的重要投资者和贸易伙伴都应该加入。为使之可行,制裁应该通过联合国安理会在联合国宪章第七条的指导下进行,要求所有成员国必须参加具体的制裁行动。为使安理会能通过强制性制裁的决议,俄罗斯和中国应该不使用否决权。为了得到这样一个机会,伊朗问题应该首先被提交给安理会。只要伊朗能够改变它与国际原子能机构的不妥协态度,并且不制造在安理会许可范围之外的裂变物质,那么俄罗斯和中国就能确认国际社会不会使用宪章第七条的制裁条款,它们对于把伊朗问题提交到安理会的抵制也会减少。换句话说,它们现在应该相信美国还没有开始得意。如果包括国会议员在内的美国官员,现在就粗心地谈论寻求制裁伊朗的问题,他们的信念就会不复存在。

第二,如果美国人民(包括欧洲和其他潜在的制裁者)没有准备好应对可能的制裁结果,那么威胁或者实施经济制裁就都没有意义。根本就不要这样做。(政治制裁如禁止伊朗运动员参加国际竞赛,禁止有关的伊朗官员及其家属出国旅行,禁止伊朗飞机降落等等,问题会小一些。)

第三,如果没有让居民准备好应对制裁可能产生的结果,就开始威胁或者施加制裁,以及过早谈论制裁,这都是无效的,政府现在应该花点时间来弄明白,究竟哪种制裁方式对于最具威胁性的伊朗政客有最直接的作用,同时对于伊朗人民的影响最小。同样应该弄明白不同的制裁选择给制裁者自己带来的不同成本。例如,伊朗严重依赖于欧洲进口的机械工具,对于那些与伊朗军工与核部门有联系的研究机构来说,哪一种工具最重要?哪个欧洲国家的哪家企业出口这些货物?它们价值多少?怎样做出调整或者分担损失使得制裁的成本可以接受?应该把制裁集中在与伊朗革命卫队有关的组织上,而不是那些革命卫队可以绕开对它们地制裁进行走私活动的实体或者行动上,我们对此有什么办法?

总的来看,两个最有效的经济制裁方向是外国投资和伊朗出口。伊朗对两者都严重依赖。禁止向伊朗投资并未剥夺投资者的收益,但必须把它们转移到其他的机会上。禁止伊朗出口问题会更多,但如果仔细确定目标,这种制裁也是国际社会可以承受的。

我知道法国和英国已经从事了好几个月的这种分类工作,希望美国也能如此。我们可以通过低调合作来进行这种努力,设计出一个针对伊朗的、政治上可为国际社会上接受的、逐步适用的制裁方案。美国国会应该秘密简要地规划这些方案,美国人民应该被告知承担防止核扩散带来的成本的必要性,官员不要发表涉及制裁的对效果不利的公开发言,我们的政府要与其他政府在幕后开展合作,构想一种深谋远虑的制裁战略,以便在伊朗耗尽了国际社会的耐心时加以使用。

第四,忘掉石油禁运吧,也不要谈论它了。人们知道伊朗大部分的收入都来自于石油出口,自然会推断最有效的制裁措施就是石油禁运,在这一点上推理被扭曲了。如果我们禁运伊朗石油,国际油价就会上涨,美国人民和国会、以及欧洲就会不再坚持制裁,于是在现实中,这种制裁也就不会发生。因此传统的逻辑变成:如果我们无法使用拥有的最大制裁杠杆,那么使用更小的杠杆就更无法阻止伊朗的核进程。所以伊朗获得核武器将不可避免。

在一些评论人员看来,这是一个符合逻辑的链条,但我认为它是有缺陷的。我们不知道为了改变伊朗的决心而采取的措施能在多大程度上影响伊朗的政策,我们希望传达的是,国际社会已经设计好了这些步骤,正在成形,如果伊朗继续难以消除国际原子能机构对其以往活动的怀疑,通过避免获得制造核武器的能力来使世界确信它现在的计划,我们将团结起来采用这些措施。应该说我们计划中的步骤不包括石油禁运,而是其他许多不便公开谈论的有针对性的措施。

当然,除了制裁,最终的防扩散措施将是使用军事打击摧毁一个国家的核设施,还有更值得怀疑的一招,就是除掉一个政府并且尝试用一个不再继续发展令人难以忍受的核活动的政府来代替它。没有人怀疑美国军队精确打击确定目标的能力,众所周知,使用军事手段防止伊朗获得核武器的主要问题不是美国军队的打击能力,而是决定他们可以确定目标并通过有效行动获得预期成果的情报。即使把巨大的情报问题放在一边,国会和其他的美国政策的制订者也应该确信,军事行动的所有可能结果都被充分估计到了。在一个军事行动被提出以后,应该自问:“下一步会发生什么?”“他们下一步会怎么做?“我们接着应该做什么?”“我们那样做以后,他们又会做什么?”

就像我们在伊拉克学到的一样,评估军事行动以及随后可能出现的反应是非常重要的。通过对伊朗进行武力打击进行的评估,能够迅速使人得出这样的结论,就是对于这场“游戏”如何结束我们缺乏信心。这一点令人遗憾。如果伊朗的政策制定者相信,他们的核武器计划能够通过国际社会可以欣然接受的代价最终被阻止,世界将成为一个更安全的地方。

我们现在最能寄予期待的行动就是与欧洲、俄罗斯、中国、印度、日本和其他国家一起建立一个成本收益表,引导那些理性的伊朗人去弄明白,最好的交易就是将核技术控制在一个范围内,使得世界其他部分的人们没有理由去设想伊朗将建造核武器。

如果伊朗人以不同的眼光看待这个成本收益表,或者认定核武器具有比其他任何东西都更重要的价值,这种战略就不得不被放弃。美国和其他有关国家应该把所有的精力和能量都集中在确保伊朗不使用核武器来威胁或者勒索其他国家方面。

我们什么时候能够知道该是转变遏制战略的时候了?那是当伊朗已经成功完成铀浓缩,并且没有解决国际原子能机构继续担心的其不尽责的突出问题的时候。美国和其他负责任的行为者应该慎重地采取两面下注的方式,开始一种威慑战略:拖延伊朗的铀浓缩,加快其解决国际原子能机构关心问题的步伐,这两者结合起来的成效将给所有的参与者更多时间来避免冲突的风险,每个人都会对此感兴趣。我自己的观点是,当巴黎、华盛顿、伦敦出现带着更新的政策、更少的负担、以及更多的能量的新政府时,当伊朗现在的管理者在创造就业和社会改革等大众关心的问题上出现明显失败的时候,国际社会和伊朗将更有可能找出一种双方都能接受的方案。

伊朗现政府已经决定成为波斯湾和大中东地区主导性的力量。除了通过动员伊朗有素养而被边缘化的市民社会和令人生厌的民主政治来寻求这种地位,革命政府看来喜欢更具威胁性的战术。我们要给带着许多错觉的伊朗领袖释疑。他们相信能够使用核武器作为一种屏护,然后他们就可以从事恐怖主义行为,或者引发其他低烈度的冲突,相信对于核升级的害怕使得美国、以色列或者其他国家不敢采取有力行动。我们的信息应该是,“你可能已经拥有核武器,我们不喜欢它,但我们准备和它一起生活,放任你的行为。当然,如果你在边境之外从事任何暴力活动,或者使用核威胁去勒索别人,我们有能力和意愿去主导核升级的阶梯。”

从历史上看,刚刚获得核武器的国家给国际社会带来的最大挑战,就是如何阻止它们把这种力量作为一种资本来获取政治收益,或者进行低烈度的入侵。拥有核武器的国家至今还没有尝试甘冒遭受核打击的风险来进行大规模入侵。这种记录并不意味着自制和理性是自然而然的,但有这种可能。当然这只是个一厢情愿的安慰。历史同样告诉我们真正的风险在于,一个核武器拥有国敢于大胆尝试通过更加阴险的方式显示力量。

最近的例子是巴基斯坦。在1987年它就获得了基本的核武器制造能力,从1989年开始巴基斯坦利用在克什米尔的机会煽动不断增加的暴力(恐怖活动)。在 1998年印巴核试验之后,巴基斯坦于1999年春天渗透进克什米尔地区,抢夺印度控制的领土。因为有核力量的保护,巴基斯坦人的胆子明显变大,显著增加了对印度的压力。

在这种诱惑面前伊朗可能走的更远。它最军事化最强大的安全组织是革命卫队,它的领袖依然充满革命激情,蔑视重要的国际规范。据信伊朗革命卫队控制着伊朗的核项目。伊朗也缺乏一个结构良好、决策连贯的领导机构,不像中国,它在得到核武器时也还是革命政府领导。伊朗比现在其他的核武器拥有者都更喜欢冒险,以往的伊朗革命政府在谈判中经常实行冒险政策,有时看来是非理性的冒险。所有这些都非常合理地要求我们给予严重关注,一个拥有核武器的伊朗可能借此向对手施压和颠覆对方,应仔细评估对此行为进行威慑的需求。

一个合理的结论是,阻止一个发展核武器的伊朗最重要的强制性手段就是情报和国际合作。伊朗的暴力实践者要知道,美国及其周围的国家能够查明伊朗的攻击性或者使用核武器的行动,所以伊朗无法自由自在地依靠强制性外交和暴力活动来威胁邻居及周边地区的利益。美国以及其他国家也会支持部署在伊朗周边的军事力量及其他设施,改善他们应对伊朗及其支持的任何侵略行为的能力。这些设施可能包括战区导弹防御系统。因为这种威胁非常强烈,美国需要周边国家的合作来展开部署。美国国内必须采取坚决果断的行动来反击伊朗及其国外组织的暴力行为。

上述作为第一步来努力防止伊朗获取核武器的外交战略如果失败的话,也要增加一个威慑和遏制战略。然后美国还要继续维持外交战略所必须的国际联盟,尤其是在联合国安理会,要阐明国际社会的决心,警告伊朗不要利用核能力去威胁国际和平与安全。为了向国际社会挑衅,伊朗大概已经获得了制造核武器的能力,这将提高国际社会威慑和遏制伊朗的愿望,使得由此带来的损失最小化。