迪克•切尼外交政策的时代已经结束。

自亨利•基幸格在尼克松时期任国家安全顾问和国务卿以来,切尼副总统在2001年至2005年间对美国外交政策的影响也许比除总统之外的任何人都要大。国防部长唐纳德•拉姆斯菲尔德充当助手来帮助他摆平官僚主义的对手;科林•鲍威尔在倍受忽视和猜疑的国务院忠实而幸勤地工作;而康多莉扎•赖斯,作为国家安全顾问和表面上的政策协调者,则扮演着新总统导师的角色而很少挑战切尼。结果,各项政策在很大程度上就由这位副总统和他圈子里的人来拟定出台。

但切尼的影响已然消退。他失去了高级助手,其民众支持率不容乐观,他政府内的支持者网络已经解体。与此同时,赖斯已执掌国务院,而国家安全委员会趋于衰落。其结果是外交政策有了较为友善而温和的面目,并且导致布什政府最为关键的外交政策机构——白宫里出现了真空。

总统们需要强人供职白宫,以平衡各种鼎足而立的观点和协调内阁各个部门。否则,一个政府就不能有效处理外交政策方面的迫切问题。目前对于布什政府而言,有许多这样的即时性和长期性问题需要处理,前者如伊朗对核不扩散体系的挑战,后者如怎样处理与中国相互依赖的关系。

上周已展现出新的秩序。切尼被挤回到履行传统副总统职责、充当总统保镖的位置上。他挥舞美利坚之剑威胁伊朗,称它将会为拒绝服从国际原子能机构的行为承担 “有意义的后果”,没想到此番言论在当日晚些时候却得到赖斯的修正。赖斯现在不仅仅是总统助手而更是一名政策设计师。切尼扮演着重要角色,但尚不是木偶操纵者。

白宫去年外交政策主动性的减弱表明了一种不同于以往35年的重要变化。过去,国家安全委员会在外交政策方面一言九鼎,大有超越国务院之势。而自从托马斯• 杰斐逊任首位国务卿以来,国务院就是美国内阁各机构的主角。

国家安全委员会创立于1947年,理查德•尼克松和亨利•基辛格将它从一个普通的办公室文员与服务者的小组打造成一个真正政策掌舵者的核心。尼克松和其它总统办公室的主人担心他们派往国务院的委任者们会在这离白宫仅10分钟路程的“雾谷”(美国国务院等政府机构所在地)被“同化”。“你肯定会为那段距离能变得多么了不起而感到惊讶,”基幸格说。而国家安全委员会可以向总统指派他自己能叫得着的或只效忠于他的外交政策雇员。

自基辛格以来,也就是国家安全顾问在影响上等同于或超越了国务卿之后,其继任者们,如布伦特•斯考克罗夫特、布兹比格涅夫•热津斯基、福兰克•卡卢奇、鲍威尔和塞缪尔•伯格就经常因占据领头位置而惹恼国务院。

于是在乔治•W•布什主政的第一个任期里,一些意想不到的事情就发生了。白宫决策会议桌的首席位置实际上被副总统占据。切尼自己的国家安全小组的规模,要比约翰•肯尼迪主政前期整个国家安全委员会机构的规模都要大。切尼的幕僚长和国家安全顾问,外号“冲锋车”的小路易斯•利比,享有与总统国家安全顾问相同的礼仪头衔。

是什么发生了变化?首先,布什在继续学习处理国家安全问题和当国家处于危机状态时,已不再像在2001年9月11日以后的那些日子里一样依赖副总统了。现在的总统受过较好的锻炼、更富有经验并且更加自信。其次,切尼最坚定的支持者拉姆斯菲尔德,其度假屋离切尼马里兰东海岸的住宅仅数步之遥,已经失去了很多影响力。他有了自己的大批责难者,而不再像打击阿富汗和伊拉克时那样成为民众注目的中心。

再次,因涉嫌泄露中情局特工身份而招惹官司的利比已受到多方责难。而他的离去也仅仅是切尼引入政府的新保守主义者网络瓦解的冰山一角。副国防部长保罗•沃尔福威茨履任世界银行行长,助理国防部长道格•费思离开政府,和助理国务卿约翰•博尔顿接受了到联合国——一个他曾嘲笑为无关紧要的机构——去任职的讽刺性惩罚。

最后就是切尼的个性问题。一名布什政府的前高层官员说,“我总感觉他那无情的悲观主义是无法忍受的。事过之后,人们想要的是超乎恐惧之外的东西,要的是一种积极正面的前景,而那并不是他所能给予的。”

现在,赖斯在国务院占据优势地位。她与切尼不同,她颇具外交手腕,思虑周全,并且还是个优秀的倾听者。她善于向总统进言,并赢得了总统的信任。通过着力修复布什第一任期外交政策造成的关系损害,她也取得了美国盟友们的支持。她委任了一批经验丰富的国际问题专家,而她那已接替她在国家安全委员会职位的前副手史蒂芬•哈德利看上去也乐于接受她的领导。一名前国家安全委员会职员对我说:“她像对待国务院的一个部局那样来打理国家安全委员会”。

在许多人眼里这种情况的确不错,特别是像国务院这类机构尤为认可,这些机构很久以来就觉得外交政策应当由富有外交手腕的人来主导。他们愿意国家安全委员会再次成为一个协调机构而不是一个计划发起者。

但外交只是美国处理国际关系诸多工具中的一种。国务院并不能调动国防部、财政部和美国贸易代表或任何其它机构。国家安全委员会是总统所有选项汇集的地方。

在哈德利领导下,随着国家安全委员会形象的日渐模糊,其举足轻重的作用已大打折扣。实际上,自上世纪70年代以来,作为律师的哈德利就与每个大老党(美国共和党的别称)外交班子密切地共过事,他在提高部门间的协调方面获得了高分。但去年外交圈子里流传一个笑话,说是赖斯有两个副手:国务院的罗伯特•佐利克和哈德利。一名在政府部门与哈德利长期共事的同事说,“史蒂芬极端谨慎。他成为一名律师并不仅仅是训练出来的,而且还有个人性情的缘故。”尽管国家安全委员会和国务院之前有着传统积怨,但一名国务院官员说:“如果他进一步淡出争论的话,我惟一关心的是他是不是太过于低调,他所在的政府部门会不会更糟。”

那么这个新的更富协调能力与生命力的人将如何服务于美国的外交政策呢?正如布津热斯基告诉我的那样,“问题实际上是,政府的新气象是否是仅仅止于使以往政策的变得低调,抑或是真正的新事物的开始。”布什的外交政策遗产会有阿富汗、伊拉克以及对后者极度关注的机会成本以外的东西吗?

“我相信人们最后会认为布什政府的外交政策像橄榄球赛一样分为四节”,国务院的一名高级官员告诉我。“第一节集中在9.11事件及世界支持我们竭力回击恐怖主义威胁的即时性联盟上。第二节是我们下定决心攻打伊拉克和在失去大部分国际支持的情况下予以贯彻实施。第三节已于去年开始进行,也就是在赖斯的领导下重建那些国际联盟。而第四节则将针对伊朗展开。”

而正如橄榄球迷们所知道的那样,最后一节往往是最为关键的。伊朗“是我们面临的关键性挑战”,这位国务院官员补充道。“但我不得不说,如果是个赌徒的话,在实现阻止伊朗获得核武器或防止其在中东对我们构成更可怕威胁的目标上,我并不认为我们会有很高的胜算”。

而布什政府恰恰在其第一任里专注于遏制大规模杀伤武器构成的威胁,遏制一个支持恐怖主义的海湾国家所构成的威胁。现在外交(不过正在经受挫折)已处于优先位置,即使政府现在面临的是这样一个比想象中更为现实的威胁。如果伊朗成为一个核国家,那么考验美国政策的将全然不是防止的问题,而是在这个核不扩散体系正在迅速崩溃和支持恐怖主义的国家拥有现实核能力的世界里,如何处理那些新威胁的问题。

要处理那种问题将需要获得我们最重要伙伴之一,同时也是我们最具挑战性的对手之一——中国的帮助。我们在能源、就业和影响力方面进行着竞争,但这和我们与冷战对手之间的那种距离并不一样,相互依赖是我们与中国交往的特点。损害中国将会伤害我们自己。我们受益于中国的发展,而中国也从我们这里获得好处。

然而我们的对华政策缺乏连贯性。有些人可能希望出现能为中国带来更人性、更民主生活方式的政治不稳定性,但动荡会夺去生命并伤及世界经济。去年中国打算并购美国的一家石油公司时,国内舆论哗然,而当同一个中国公司在非洲进行大笔采购时,我们实际上却是无动于衷。10年以后,我们在非洲获得的石油可能会与现在从中东获得的一样多。

从布什政府的第一个任期内开始,如果我们的外交政策不仅是满足于危险管理的话,就必须发挥真正的创造性来处理一系列新的和更多需要优先考虑的事情。比如,在我们与中国的关系方面,我们需要培育相互依存规则,它是一种有助于塑造彼此关系、遏制威胁和推动共同利益的途径,一种需要我们在处理问题时谨慎运用杠杆,运用所有的胡萝卜和大棒(我们两国相互依存所凭籍的工具)的途径。在伊朗问题上,我们需要一种替代方案,以取代过时而弊端丛生的核不扩散体系。

很少有政策能单独从国务院出台。国家安全委员会过去影响力的上升是由诸多的相互关系造成的,如那些所有机构间的真诚协作,相互考虑与彼此配合的举措所需要的相互关系,和那些只能由白宫推动和贯彻的相互关系。国家安全委员会的衰落与我们面临的各种新挑战是对立的。很高兴能见到更有效率、更忙碌的国务院,以及副总统(已不再扮演“坦诚的斡旋者”)作用的降低。但我们现时的真正挑战要求赖斯和哈德利能超越过程与损害管控而走得顺顺利利。仅仅好于上一届是不够的。