棘手的伊朗核项目问题现已递交至联合国安理会。根据许多资深观察家的看法,此举绝非寻常,因为曾几何时,安理会的权威几近荡然无存,如美英2003 年绕过安理会侵袭伊拉克,又如北约国家在1999年无视它的存在而轰炸塞尔维亚,还如,如果你愿意听的话,上世纪90年代初,它只能坐视波斯尼亚和卢旺达发生毁灭性的种族大屠杀。

实际上,作为联合国集体安全体系的核心,安理会自二战后成立以来在国际危机处理上有暗淡无光的过去。作为富兰克林•罗斯福、约瑟夫•斯大林和温斯顿•邱吉尔构想中的世界警察,安理会有着广泛的法定权力。依据字面意思,它拥有管理世界的权力。只要它宣称国际和平与安全受到威胁,它就可以发动战争、实施封锁、罢免政府和重新划分边界。然而它的五个常任理事国(美国、英国、法国、俄罗斯和中国)只是偶尔地能有效行使那些权力。

在冷战的绝大部分时间里,安理会是一个讨论无关痛痒的决议和施展平庸辩术的论坛。它最出名的时刻是美苏外交官之间发生的激烈冲突。“我准备等待你的回答,直到地狱冰封地冻为止!” 美国大使阿德莱•斯蒂文森(Adlai Stevenson)咆哮道,同时还挥舞着位于古巴的苏联导弹阵地的照片。这在电视中进行过大量播放(许多早期的联合国辩论都在电视上播放过)。但苏联的否决意味着安理会对那些导弹不能真正有所作为。

上世纪70年代至80年代,受狂热的反以色列情绪感染,苏联经常将会议变成令人厌恶的讯问,而阿拉伯国家及其盟友们会在这种场合对以色列和美国横加指责。在 1982年的一次会议上,吉布提代表说以色列士兵的行为“让我们想起了纳粹德国的残酷狞笑与血腥消遣。”以色列大使,一位大屠杀幸存者,则疑惑不解地听着这番言论。

自从1946年成立以来,安理会只在少数的几种情况下充分行使了它的权力。在韩战开始的时候,没脑子的苏联人退了出来,让其它成员国能够授权一支以美国为首的多国部队进入南韩进行救援。但苏联人最后又参与进来——安理会又陷入了停顿。

安理会最美好的时光也许是在波斯湾战争期间,在美国的帮助下,它得以建立一个将伊拉克从科威特驱逐出去的联盟。但这些美好时光并不多见,分裂和无所作为是正常状态。如果安理会在申请管理世界的工作,它是不会让人再多瞅上一眼的。
但是,它也从不会完全消失不见。伊拉克战争前夕的激辩和民意调查表明,世界上许多人,特别是欧洲人,将安理会的批准视作先决条件。比如在英国,当受访者在假设安理会已经同意的情况下接受民意调查时,其支持2003年进攻伊拉克的人数就有了大幅跃升。就拿传统上就对联合国持有更多怀疑态度的美国来说, CNN的一项民意调查发现,如果得到安理会批准,其民众支持进攻伊拉克的人数就会增加一倍。

时下,布什政府决心利用安理会这个平台来破灭伊朗的核抱负。德黑兰那瞒天过海的招数和危言耸听的说辞,促使国际原子能机构(国际核监督部门)于本周开始集会讨论,打算将该案递交给安理会。这样做很有好处。当世界上五大核巨头用同一个腔调说话时,即使是那些喜好蔑视国际社会政权的也得坐下来听听了。安理会也可以把各大国召集在一起达成协议,以防止它们发出错误信息。

但如果这些成员国不能达成一致,或只是发表一些陈词滥调,有效行动就会在安理会处卡壳。如1994年卢旺达大屠杀席卷而来的时候,安理会几乎是不间断地召开会议并连续发表多项声明来谴责该暴行。大屠杀在持续,而各个成员国却隐藏在安理会无所作为的背后不愿现身。达尔福尔危机,不幸地是,又碰到与之非常相似的情况。随着死亡人数的攀升,安理会才得以痛苦而艰难地采取行动,准备用较为精干的维和力量来取代低效率的非洲维和部队。

在未采取行动的名单上,伊朗可能就是下一个,中国和俄罗斯强烈反对采取制裁行动。上周,他们甚至阻止一项旨在警告伊朗与国际核查人员合作的声明通过。中国大使王光亚说,“我们需要一个建设性的声明,”并补充称西方国家“过于强硬”。如果伊朗继续进行它的挑衅行动,而中俄又拒绝认可强硬行动的话,安理会的作用就会走到尽头。布什政府和它所能聚集起来的盟友一道,将有可能组成一个特别联盟,通过制裁或运用作为最后手段的军事力量来全力对付德黑兰。而那将是最有可能采取的举措。

但是,并不是每个人都赞成此类的特别联盟可任意绕过安理会。在那些倾向于用法理视角看待国际关系的人眼中,特别是欧洲和美国左翼,安理会远不止是一个有用的外交工具。在他们看来,这是对国际关系混乱状态的一次至关重要的考验。他们坚持,任何针对伊朗的强制性措施都必须征得安理会的同意,没有安理会的认可,任何强制性措施都是非法和不合理的。就国际法而言,这种观点或许是正确的。但将安理会视为一种世界政府的做法则忽视一个基本现实:安理会是强权政治的产物,它只是这些政治的一个工具。美国、英国、俄罗斯和中国拥有其永久性席位的惟一原因是因为他们赢得了第二次世界大战(鉴于过去的突出表现,法国被授予一席 ——对美国多届政府而言,它无疑是一份希望能被收回来的礼物)。

公平与谁占据席位并无多大关系。设有15个成员国的安理会每两年选出10个轮值理事国,它是按区域而非能力或功绩选出的。实际上,卢旺达在进行大屠杀时,这个国家就坐在安理会的席位上。单从操作上判断,安理会尚未取得其合法性。

如果美国和其它西方强权决意绕过安理会,国际法学家们将会指控它们在破坏国际法和秩序。决策者们应当排除此类影响。世界秩序如此混乱不堪,维护国际安全的牢固仍必须是第一要务。如果流氓政权获得核武器,皆大欢喜地组成的安理会就意味着可有可无。

驳回纯粹主义者的另一个原因是:他们无疑将会夸大安理会消亡的危险。正如安然度过伊拉克战争和数十年冷战纷争一样,它仍将从伊朗危机中走出来。而如果强权们一旦再次发现了利益的一致性,那么安理会仍会矗立在那里,并准备发挥作用。