最近,我参加了一个新的研究项目,其研究目的是,根据布什政府推行的中东政策所产生的后果,在该届政府结束任期之后,为新一届美国政府提出一系列改变美国外交政策走向的初步建议。该项研究在卡内基基金会2008年的报告中被取名为“新中东”,其出发点源于一个基本的认识,即华盛顿必须承认,它以减少对美国利益的威胁的方式改变中东地图的做法是失败的;它必须向目前牵制其行动力的强大阻力做出让步。

相应地,新一届美国政府的外交政策要为美国制定清晰而适当的目标。我们认为,实际上应该设立四个目标,而它们均与遏止暴力和保护石油生产和输出的需要相关。第一个目标:通过谈判与伊朗达成解决问题的协议,限制伊朗的核扩散;第二个目标:以一种能防止伊拉克陷入无政府状态泥潭的方式,逐渐脱离伊拉克事务;第三个目标:对阿以和平进程给予认真的关注;第四个目标:重新建立可以凭借宗教力量而非美国的军事存在得以持续的地区势力均衡。

布什政府实行的各项外交政策所产生的一个结果,是把伊朗变成了与美国利益攸关的许多事务中的重要角色,特别是在伊拉克和阿富汗、核不扩散、能源安全、恐怖主义和阿以和平问题上。就像伊朗政府的所作所为可能在美国看来令人不快一样,拒绝与德黑兰谈话并不会改善这些问题中的任何一个;在军事上与伊朗对抗,只会导致所有这些问题的进一步恶化;采取旨在推翻伊朗现政权的强硬做法,同样难以达到美国的预期目标,而且这样做是十分危险的。

伊朗政府并没有处在垮台的边缘。在突发的政治变革事件中,目前有组织的武装群体不是自由民主党人,而是伊斯兰革命卫队(IRGC)和准军事组织巴思吉民兵(Bassij militia)。此外,一个始终让谈判桌上隐隐存在着政权变更威胁的政策,会让伊朗领导人不断感到来自美国的威胁,从而给他们更多的而非更少的理由,去发展自己的核威慑力量。因此,放弃以军事行动对抗伊朗的打算,并制定一个正确的外交行动计划,包括就所有存在争议的问题提出安抚性的建议,将是美国政府更为明智的选择。美国最初应该聚焦于伊拉克,因为美国和伊朗在保持伊拉克的领土完整和遏制暴力方面,是利益与共的。在这个共同利益的基础上,美国与伊朗之间的对话应该能够以务实的态度,解决美国目前在伊拉克的军事存在的性质问题和限制因素,以及伊朗支持不同的伊拉克派别所采取的政策和行动问题。

最后,一旦美国和伊朗双方建立起足够的相互信任,他们将能够积极推进有关核问题的对话。然而,关于这个话题的谈话并不容易。伊朗领导层已成功地让全国上下达成了一致的共识,即:必须抵制外界施加的让伊朗放弃其进行铀浓缩活动的压力。伊朗领导人相信,美国没有能力对伊朗进行足够的惩罚,迫使它全面中止其铀浓缩活动或放弃其发展核武器的雄心壮志。因为德黑兰不太可能答应美国目前提出的要求,所以,美国应该改变策略,把注意力放在制定一个过渡性的方案上。根据这个方案,伊朗可以在国际社会的严密监督下,继续进行适度的铀浓缩活动。

从采取军事对抗的做法转变为与伊朗进行对话,并不意味着采取绥靖政策,也不意味着放弃遏制伊朗的好战倾向。因此,经济、商业和金融上的制裁仍将是对付伊朗的重要武器。尽管石油价格上涨,伊朗的经济却正处在严重的危机之中,并正在寻求重新融入全球经济的途径。这些制裁工具必须随时做好准备,以向伊朗显示,其强硬态度不会给它带来好处。

在伊拉克问题上,新一届美国政府必须首先承认,美国在萨达姆·侯赛因独裁政权的废墟上重建伊拉克的过程是失败的。由于单凭军事上的努力,不能长期遏止暴力和维持稳定,美国必须敦促伊拉克的政治家们建设性地解决这一政治进程中存在的问题。而且,现在是让伊拉克问题重新国际化的时候了。联合国已经重新在伊拉克设立了办事处。一些阿拉伯国家也明确表示,它们渴望在巴格达重新设立大使馆。在该地区外交活动逐渐增多的氛围中,这些事情正在发生。只要美国不把“国际化 ”解释为迫使其他国家和联合国为华盛顿制定的政策付出代价和执行这些政策,国际社会对伊拉克事务的积极参与,就会催生出一个成功的政治变革进程所需要的推动力。

美国在该地区的核心利益,包括构建以色列和巴勒斯坦之间的和平,以及推动有关其他阿以冲突的和谈。目前,唯一能够实现巴以和平的解决办法是“两国方案”,它既可以部分地实现巴勒斯坦的建国目标,又可以保护以色列的安全。然而,让这个办法生效却远非易事。由于法塔赫和哈马斯之间存在裂痕,马哈茂德·阿巴斯(Mahmoud Abbas)总统既不拥有合法性,也没有足够的实力代表所有巴勒斯坦人与以色列谈判。即便有,他也会经历一段艰难的时期,去说服巴勒斯坦人相信“两国方案 ”的好处。而与此同时,以色列人仍在采取各种行动破坏这一方案,特别是继续修建定居点和不兑现它反复重申的改善巴勒斯坦人民生活环境的承诺。

走出这种恶性循环,需要相关各方都做出艰难的抉择。必须认真寻求外交努力,以实现使哈马斯重新融入巴勒斯坦政治结构的目标,同时适当采取激励和施压并举的办法,鼓励哈马斯和以色列保持平静的关系,并以务实的态度对待和平谈判。与此同时,也必须让以色列承受压力,迫使其终止加沙地区的隔绝状态,同意结束或暂时停止其在加沙地区的军事行动,停止在约旦河西岸和耶路撒冷修建居民定居点。因此,美国必须停止其妄想,即:阿巴斯总统在尚未与哈马斯和解并达成和平协议的情况下拥有足够的合法性;对加沙的禁运将会促使那里的人民抛弃哈马斯。显然,美国这次赌输了。因此,华盛顿应该支持巴勒斯坦人的和解,支持建立一个全国性的团结的巴勒斯坦政府;同时,它应该与阿拉伯地区和国际社会共同努力,为最终达成和平协议规划一个初步的路线图,同时避免制定不切实际的时间表或提出难以企及的期望——特别是考虑到以色列国内目前所面临的政治危机。

最后,新一届华盛顿政府必须努力恢复包括伊朗在内的中东地区的势力均衡。这种均衡是不依赖于美国在该地区的长期军事存在的。在过去的两年中,美国试图组成一个反对伊朗的地区联盟,并推动海湾国家进行军备竞赛,以努力改变该地区由于伊拉克入侵科威特和伊朗影响力上升所导致的地区均势被破坏的局面。然而,地缘政治的现实和海湾国家在处理伊朗问题时拒绝单独依赖对抗行动的做法,揭示了一个完全不同的解决问题的方法,一个对恢复中东地区的平衡和稳定更为有效的方法。这个方法需要美国有条件地以这样一种方式与伊朗进行重新接触:在海湾地区的安全安排中为它提供一个角色;同时作为交换条件,让它采取更为合作的、不具侵略性的地区政策。