由于伊朗不遵守其核不扩散义务而引发的危机致使许多官员和观察家得出结论认为,核不扩散机制注定是要失败的。有些人认为,核不扩散机制曾在三十年时间里起到了相当好的作用,这是一个了不起的成就,但是,随着时间的流逝,它所遭受的破坏已经使之处于解体的边缘。另有一些人认为,依据条约来防止核扩散一直就是蠢人干的事,这样做的愚蠢之处最终暴露出来了。

这种悲观论调是不成熟和危险的,也可能是自我实现的预言。而且,这些悲观主义者对于防扩散机制或核查的批驳会使人们的注意力偏离真正的问题所在,即国际社会意志薄弱,它的核政策缺乏远见。

核扩散的挑战不仅限于伊朗,因此,应对伊朗核问题的政策可以普遍适用。伊朗核问题不仅使整个核不扩散机制的改进成为必要,也为此提供了机遇。

我建议联合国安理会采取紧急行动,通过一项普遍适用的有约束力的决议。当国际原子能机构发现某一个国家不遵守它的保障义务时,该项决议中所规定的三条措施将会被用于控制危机。这三条措施包括:加强国际原子能机构基于消除不确定性之必要而实施核查的权力;吓阻不遵守保障义务的国家退出该条约以便享有非法所得的核材料和设备的益处之想法;以及中止该国一切与燃料循环有关的敏感活动。

联合国安理会能够做到在不危害国家主权和发展的情况下实行这些至关重要的改革。这三条措施仅当国际原子能机构高级代表已经发现某一个国家不遵守其保障义务时才适用。上述任何措施都不能妨碍一个国家享有和平利用核能的权利或能力。它们也不会引发制裁或暴力行为。实际上,这些措施会加快国际社会重获信心,使它能够相信,一个偏离和平利用核能道路的国家在矫正其行动方针后会再一次成为一个可靠的邻国和商业伙伴。

联合国安理会如果不采取此类行动,则依据规则的方式来控制核技术的未来就会逐渐衰败,与更广大的发展中国家共享和平利用核能之益处的可能性就会显著降低。

* 正当运用保障体系的政治意愿不断减弱的关口,保障工作正越做越好*


目前,国际原子能保障体系的运作比以往更有效。按照惯例,国际原子能机构的工作集中于要求当事国对诸个核设施内的核材料作出解释。这项工作仅限于那些公开的设施,它基本上像一次查帐。不过,自1998年以来,国际原子能机构退后了一步,形成了一种分析的方法,即不仅询问是否公开的数目就是全部,而且还要询问,“这个国家的核计划的现状如何?每个环节都确实吻合吗?”

这一方法的核心就是《现状评估报告》中的生产状况和阶段性最新情况及其相应的行动计划部分。《现状评估报告》将对现场及其周边地区的检查结果与对有关这些计划的公开的原始资料和评论——其中包括卫星图像——的分析结合起来。这些报告对于以往核查中的反常、不连贯的记录加以分析。它们检查某一个国家的研发计划是否内在一致,是否与其所声称的目标相呼应,以及是否证明其仅仅出于和平的目的而利用核技术的承诺。《现状评估报告》对于与相关核材料和设备的进出口有关的报单以及国际原子能机构所掌握的其他信息加以分析。每一份《现状评估报告》还包括检查最可能导致偏离的方案,例如接受检查的国家意欲将核材料转用于军事目的。

与此同时,国际原子能机构已几乎将所有的模拟摄像机由数码监控相机所取代。对于偏远地区的监视已经由2000年的14个多机摄像系统增加到2004年的86个。

在使用更先进的设备,如探地雷达,以提高国际原子能机构核实各种复合设施是否与其官方规划一致的能力方面也取得了进展。

这一更严格而富于变化的保障方法促使一位有见识的评论家断言,“与国际原子能机构保障部在机构和实践上的变化相伴而来的是保障文化的变化,这种变化与其说是一种演进倒不如说是一种革命”。

的确,在确保即便是少量核材料——如数吨中的几克——在未经及时预告而不偏离其用途方面还存在一些固有的问题,但是,保障体系的保障能力的发展趋势是乐观的。不幸的是,当某一个国家被发现不遵守其保障承诺,而又恰恰是在国际原子能机构最必要发挥其已提高了的能力的情况下,国际社会未能加强它的这种权力。

*朝核问题*

在 1992年朝鲜与国际原子能机构签署《全面保障协定》后不久,国际原子能机构发现该国不遵守其在协定中所承诺的义务。1993年,朝鲜事先提出通知,它将退出《核不扩散条约》,而这是《核不扩散条约》第10款规定所允许的。1994年10月,美朝通过谈判达成了一份《框架协议》,该协议以美国承诺向朝鲜提供两个1000兆瓦(特)轻水反应堆和同时年供500,000吨石油以应其取暖及工业用油之需为交换条件,诱导朝鲜冻结其建造石墨慢化反应堆的活动及相关的燃料循环设施,从而避免了一场隐现的军事、安全危机。根据这份协议,朝鲜仍是《核不扩散条约》的签署国,国际原子能机构要永久留在朝鲜,对它所同意的核活动的冻结实行监督。
不过,该《框架协议》中的两项规定为目前潜在的危险僵局埋下了伏笔。第一,其中的一个条款被朝鲜解释为,在轻水反应堆主体项目完成之前,限制《全面保障协定》授予国际原子能机构的检查权。只有当轻水反应堆主体项目完成后,朝鲜才允许国际原子能机构采取一切必要的步骤,以核实“朝鲜最初有关在朝全部核材料报告的准确性与完整性”。这种限制显然与第一次海湾战争中所得到的教训是不一致的,后者表明,国际原子能机构需要享有比《全面保障协定》所规定的更大的准入权,而不是在《框架协议》中所体现的更小的权力。

《框架协议》的第二个缺陷是,允许朝鲜继续储存其所有含有武器级钚的乏燃料,以及保留待命状态的后处理设施,因此,朝鲜在任何时候都能够重新开始其生产核的活动。只有完成轻水反应堆项目,这些设施才能被拆除。美国谈判人员和其他人都认识到了这种缺陷,但是,他们无法说服朝鲜消除它。

由于检查权方面的限制,国际原子能机构不能证实朝鲜最初基于《全面保障协定》所作的声明是否一致和完整。因此,十年来,每年国际原子能机构理事会都宣布朝鲜未遵守它所签署的《全面保障协定》。然而,国际社会并没有因此而对朝鲜施加任何附加处罚。2002年,美国发现了朝鲜正在进行未公开的铀浓缩计划的证据,它随即中止向朝鲜提供《框架协议》所规定的燃油。作为报复,朝鲜在2002年末驱逐了国际原子能机构的核查人员,在2003年1月退出了《核不扩散条约》。接着,朝鲜对8,000(或更多)乏燃料组件进行了后处理,并于2004年宣布它拥有了核武器。

除了维持对朝鲜的孤立之外,它的这些行动仍没有招致明确的后果。中国向朝鲜提供替代燃油,并威胁对联合国安理会任何对朝鲜不利的决议投否决票。2003年启动的六方会谈迄今已经变得混乱不堪、毫无成果。因此,在国际原子能机构的核查人员被朝鲜驱逐三年后,他们仍未被允许返回,而朝鲜很有可能已经拥有了核武器。

*伊朗核问题*


超越核材料的视角

国际原子能机构总干事2003年11月向国际原子能机构理事会所作的报告中声明,伊朗不履行其签署的保障协定条款所规定的义务,但“迄今为止,没有证据表明伊朗先前未公开的核材料和活动……与核武器计划有关”。国际原子能机构总干事2004年11月的报告声明,“国际原子能机构的《保障协定》和《附加议定书》所关注的焦点是核材料,而缺乏与核材料的某种关联,国际原子能机构试图核实可能与生产核武器有关的活动的合法权力就受到了限制。”国际原子能机构局限于关注核材料是国际社会未能妥善解决的一个大问题。制造核武器远不止需要核材料。不仅涉及核材料的核武器化活动可能许许多多,它们可能也是可查明的。

根据对国际原子能机构的授权和权力的狭义的合法解释,要想证实未公开的核材料和核活动与某项核武计划有关,国际原子能机构就得至少在某一未公开的设施内找到少许核材料,此前还要确定,与该设施密切相关的设备、材料或活动只能与生产核武器或其他爆炸性装置有关。这种狭义的解释必须摒弃,因为它所描述的标准相当于一个泥潭,国际原子能机构的核查人员难以达到它。因此,国际社会就更容易遭受核扩散的危害。

与非纯粹和平核计划有关的敏感设备、材料和活动最有可能被安置在秘密的军事区域。然而,对于国际原子能机构的核查人员来说,按着《全面保障协定》、甚至《附加议定书》的标准,及时地接近这些区域即使不是不可能的,也是十分困难的。而当国际原子能机构的核查人员到达这些地点时,他们就面临着这类强加的限制,正如他们在伊朗的帕钦所经历的那样。这使得国际原子能机构极不可能证实核材料被转用于制造核爆炸装置。即使能得出这样的结论,很可能也是在核武器制造的后期了,那时就太晚了,无法吓阻该国退出《核不扩散条约》。

因此,对于国际原子能机构来说,重要的是,寻找无核国家可能在从事可表示其核武计划存在的活动的任何蛛丝马迹,并将这些发现向国际原子能机构理事会报告。

别忘了,如果利比亚不承认它先前未公开的铀转化和浓缩活动是其核武计划的一部分,则国际原子能机构就不可能证实这的确是事实,即使这种活动在经济上是不明智的,且由于利比亚显然不需要核燃料,证明它们的合理性几乎是不可能的。

增加透明度

不仅国际原子能机构搜寻证据的视角必须扩大,这样做所需的增加透明度的措施也必须加强。国际原子能机构总干事2005年9月2日向国际原子能机构理事会所作的报告中声明:

考虑到国际原子能机构经过两年半紧张的检查与调研仍未澄清某些突出的重大问题之事实,伊朗全面增加其透明度就是必不可少的,也是早该这样做的。鉴于伊朗过去长时间里所进行的掩盖活动,这种增加透明度的措施就应该不仅限于《保障协定》和《附加议定书》所涉及的正式要求,还应包括接触与购买双重用途设备有关的个人和文件证明,以及某些军工厂和军事研发场所。缺乏这些增加透明度的措施,国际原子能机构按时间顺序重现描述伊朗铀浓缩研发情况的能力就会受到限制,而这种再现能力对于国际原子能机构核实伊朗声明的正确性与完整性至关重要。

国际原子能机构理事会在其2005年9月24日的决议中“敦促伊朗执行国际原子能机构总干事在其报告中所要求的增加透明度的措施”。不过,国际原子能机构总干事提出的这些要求没有法律效力,不能使得国际原子能机构的核查人员扩大对相关个人、文件或场所的接触。考虑到在朝鲜和伊朗所形成的僵局以及这两个国家越来越接近于制造核武器的能力,显然,与其袖手旁观这场“核扩散危机”,还不如呼吁国际社会:是赋予国际原子能机构的保障机制以行动所需的权力与授权的时候了。

*防扩散机制的可信性*


上述讨论和朝鲜与伊朗的个案表明,核不扩散机制正在遭受如下质疑和威胁:

• 缺乏公开宣布的、必然遭致的后果以防万一某个国家被发现不遵守其保障协定。

• 《国际原子能机构规约》所具体规定的主要后果都不是必然的或在必要性上是足够的。《国际原子能机构规约》第十二款A-7条规定,“万一受援国不遵守保障协定且没有在合理的时间内采取所需的纠正措施”,国际原子能机构有权力和责任“暂停或终止援助并撤出由国际原子能机构或其成员国为推进该项目而提供的任何物资和设备”。

联合国安理会五个常任理事国所享有的否决权妨碍或威胁妨碍联合国安理会通过任何与一个被国际原子能机构发现不遵守保障协定的国家有关的决议。

• 认为一个国家可以在不遭致任何后果的情况下合法地退出《核不扩散条约》(例如迄今朝鲜所显示的)。

• 甚至在某一个国家被发现不遵守其保障协定的情况下,国际原子能机构的核实权力仍受到种种限制,这使它不能证明该国先前未公开的活动过去或现在是否与核武计划有关。

*有什么补救办法?*

试图修改《核不扩散条约》第十款关于签字国退出该条约的权力的规定,或者取消联合国安理会五个常任理事国的否决权是不现实的。因此,为了提高国际社会确定某一个国家是否和何时非法谋求核武器的能力,必须制定更少变通、更适度的措施,以控制损害并为以外交和其他手段促使该国遵守其义务赢得时间。

如果国际原子能机构发现某一个国家不遵守其保障协定,制定必要措施的一个最有效而可行的办法就是由联合国安理会通过一项普遍适用、有约束力的决议,该决议自动授权采取以下三个步骤:

• 国际原子能机构的核实权与检查权将会自动增加,直到国际原子能机构已经得出结论认为,该国的声明正确而完整,且在该国不存在未公开的核材料或活动为止。尤其是,正如《国际原子能机构规约》所预见的那样,国际原子能机构的核查人员应该在任何时候能够即刻而不受限制地接触一切地点、资料和人。

• 在某一个国家被发现不遵守其保障义务后,可以要求它从被发现之日起六十天内签署一份针对一切核设施的《保障监督协定范本66号》。尽管这种要求似乎很武断,但它是非常重要的。它会阻拦不遵守保障义务的国家退出《核不扩散条约》,以及声称它有权利用它的核材料和设备做它想做的事,就像朝鲜所做的和伊朗威胁要做的那样。“核供应国组织”可以单独通过一个规则,根据该规则,只有在储存或使用核材料和设备的设施符合《保障监督协定范本66号》规定的情况下,这些核材料和设备才可以出口。

• 被发现不遵守其保障义务的国家从事与核燃料循环有关的敏感活动的权力将会被暂停十年,联合国安理会可以将这个暂停期限延长十年。

核扩散对于国际和平所构成的重大威胁已经为联合国安理会所认识,这证明根据联合国宪章第七款的规定,必须遵守这一适度而普遍适用的决议是正当的。

*结论*

正如大家所看到的,可以在国际原子能机构和联合国的框架内迅速采取许多具体措施,以进一步确保一个被发现不遵守其保障义务的无核国家的全部核材料和核活动是并仍将专门用于和平目的。

联合国安理会可以在不危害国家主权或发展的情况下实施这些至关重要的改革。这三条措施只有在国际原子能机构高级代表已经发现某一个国家不遵守其保障义务时才适用。上述任何一条措施都不能妨碍一个国家享有和平利用原子能的权利或能力。更确切地说,这些措施会加快国际社会重获信心,使它能够相信,一个偏离和平利用核能道路的国家在矫正其行动方针后会再一次成为一个可靠的邻国和商业伙伴。