6月15日,上海合作组织成员国元首理事会在哈萨克斯坦首都阿斯塔那召开第十一次会议,并庆祝了上合组织成立十周年。回首过去、展望未来,上合组织在其初建的十年已成长为一个颇具特色的区域性组织,发挥了重要的作用。但作为一个相对年轻的组织,它也面临着不少局限与挑战。本期《卡内基中国透视》采访了哥伦比亚大学教授亚历山大•库利(Alex Cooley)和卡内基国际和平基金会俄罗斯与欧亚项目高级研究员玛莎•奥尔科特(Martha Olcott),就上合组织的作用、挑战与未来发展进行了评价与展望。

成就与挑战

库利指出,“上合组织是中国在中亚发挥影响力的主要平台。”上合组织的特殊性在于它并不是另外一个中国需要敲门申请加入的西方组织;它实质上是为促进地区利益由北京创造的一个组织,因此它在亚洲外交政策中占有特殊的地位。也正因为它不必遵循西方国家创造的准则,它在国际关系中也代表了一种非西方的新的理念。

上合组织在不同方面的表现有强有弱。库利认为,在促进中国与中亚合作、推动中国在该地区的主要安全目标上,上合组织发挥了比较成功的作用。比如,中国在中亚的首要关切是领土完整和遏制东突分子在新疆的分裂企图。上合组织不仅在一开始就稳定了中国与中亚国家的边界,而且还给中国提供了保持其领土完整所需的区域安全合作。

但在经济合作方面,上合组织的表现尚为薄弱。中国想要加强与中亚国家的经济合作部分原因是想要借此为新疆提供发展机会。但在经济合作上,俄罗斯动机不强,中亚国家唯恐被中国强大的经济势力所吞噬,因此上合组织在这方面并没有太大起色:建立自由贸易区的动议没有得到热情响应;能源合作尚未建立起一个有效的区域石油合作体;该地区大部分的能源合作也都是在上合组织以外以双边的方式达成的。

此外,如果像有些人认为的上合组织还具有制衡北约或广义的反西方的作用,库利认为上合组织在这方面并不十分成功。虽然2005年上合组织的阿斯塔那峰会要求美国撤出在中亚的军事基地,并且由此上合组织也广被人看作是反西方的组织,但中亚国家对美国意图的怀疑和对“颜色革命”的恐惧已经大不如从前了。从今天的中亚地图来看,所有中亚国家包括俄罗斯在内都在通往阿富汗的要道上与美国军事有着密切的合作,即美国所谓的“北部分配网络”。

奥尔科特表示,上合组织的优势在于它为中国、中亚国家与俄罗斯提供了一个就共同关心的问题进行讨论的平台。它的弱点在于它尚未明确其在国际政治中所扮演的角色,且制度性不强。

中俄分歧

上合组织的最大挑战一方面来自于中、美、俄尤其是中俄两国在中亚地区的竞争,一方面也来自于中亚国家不愿完全听从于中国或俄罗斯的摆布。对中亚国家来说,平衡中美俄在该地区的势力符合它们的最大利益,因此上合组织对它们来说便具有了这样一种利用价值。

中俄之间的分歧可是说是上合组织内部分歧的焦点。库利指出,2004-2005年俄罗斯确实把上合组织看作是一个反西方的组织,也确实把这个组织主要用于逼退西方在中亚的势力。但自那以后发生的两件重要事件严重削弱了上合组织在这方面对俄罗斯的利用价值:金融危机与俄罗斯格鲁吉亚之战。金融危机对俄罗斯的严重打击使俄罗斯之前对中亚国家的诸多投资计划化为泡影。相形之下,金融危机却扩大了中国在该地区的影响力;2009年中国与中亚国家签订了一系列石油协议。因此,俄罗斯担忧在对中亚的经济影响力上它正在逐渐输给中国。

2008年的格鲁吉亚战争是另外一个转折点。俄罗斯要求上合组织承认格鲁吉亚分裂地区独立,却受到了中国和中亚国家的回绝。库利表示,那之后,俄罗斯对上合组织日渐冷淡。表面上,俄罗斯会说一切良好;内心里,它们越来越把上合组织看作是一个主要由中国控制的 “中国通往中亚国家的后门”。在安全上,俄罗斯更倾向于它单独与中亚国家间的集体安全条约组织(CSTO)。

因此虽然中国对上合组织充满雄心,但俄罗斯却对加深它在这个组织中的参与迟疑不前。可以预见,俄罗斯方面的缺乏动力对中国深化在上合组织成员国之间的合作将是一个巨大的障碍。

西方看上合组织

西方对上合组织的看法可以归结为三种说法:“反西方组织”、“集权国家俱乐部”和“区域公共产品提供者”。“反西方组织”说主要依据2005年阿斯塔那宣言要求美国撤出中亚军事基地,或恐惧中俄战略伙伴关系对西方的威胁,或担忧一个包括伊朗在内的能源俱乐部的诞生。“集权国家俱乐部”一说主要针对人权问题,对比“上海精神”与西方自由价值、“不干涉他国内政”与政治压迫、政府权力与公民社会发展。“区域公共产品提供者”说认为上合组织促进了区域一体化与合作,看到了上合组织在解决领土争端、促进经济合作以及改善阿富汗现状方面的积极作用,并建议欧盟、美国、北约加强与上合组织的合作。

库利补充道,中国通过上合组织为中亚国家的基础设施建设和发展提供资金援助,成为西方主导的国际货币基金组织或世界银行以外的另一个资金来源。从这方面讲,上合组织也可以成为一个限制西方势力的工具或起到这样的作用。

库利建议,在上合组织明确其在国际政治中所扮演的角色前,美国在现阶段应避免草率制定任何对上合组织的大战略,更应避免把上合组织定性为“反西方组织”。美国应保持偶尔的接触,但又不制度化其与上合组织的对话。其次,美国应考虑清楚它接触上合组织想要达到的目标。上合组织欢迎外部的合法化承认,美国应考虑清楚在为加强上合组织国际合法化的同时,它想要得到什么回报:是人权改善,是阿富汗安全形式的改善,还是其他?另外,加强与上合组织的接触有可能削弱美国与一些国家的双边关系,这方面美国也要权衡利弊。