2013年对于日本的讨论纷纷扰扰,主要围绕新任首相安倍晋三及其一套三管齐下的经济复苏计划,亦被称为“安倍经济学”展开的。露骨推行历史修正主义路线的安倍晋三,一直不断的日中领土争端,即将举行的日本国会参议院选举(此次选举将巩固安倍领导的自民党政权),这些问题同样引人瞩目。但是另一个同样重要的日本议题,至少对美国而言至关紧要的问题,相比之下少了很多瞩目,即等待冲绳县政府就美驻日海军陆战队的未来去向做出决定。目前当务之急是为迁移计划中的重大转折点做好认真准备,削减美军人数,并可持续性地维持驻日美军基地。

驻冲绳美海军陆战队迁移问题由来已久,十七年来,美国和日本一直试图减少驻冲绳美军人数,将普天间基地的部分官兵从宜野湾市中心迁往该岛人口密度较低的地区。美国及其同盟国日本计划将他们迁至更北部边野古村附近的另一处海军设施。迁移计划要求为海军陆战队的鱼鹰式倾转旋翼机修建一个离岸式机场跑道,而这又需要得到填埋许可证。

詹姆斯•肖夫
詹姆斯•肖夫(James L. Schoff)的研究集中于美日关系及地区性事务、日本政治和私营部门在日本决策中的作用。
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冲绳岛居民原本就对美国将大部分军事设施建在他们小县城一事不满,而填埋计划和未来飞行演练势必扰乱当地环境,迁移问题引发的争议已经不止是普通的抗议不满。尽管如此,美军在日本扮演的安全保障角色同以前一样重要,如何平衡这些因素是一项主要挑战。

今年早些时候,冲绳县知事仲井真弘多接受了日本中央政府为在边野古修建一处新设施提出的填埋许可申请,这批文件近期得以公布,供公众查阅,7月18日结束征求意见。仲井真弘多是批准还是拒绝这一申请,五六个月后才能见分晓。

无论哪一种结果都会对这两个盟国构成重大挑战,需要尽早合作规划。如果申请被拒,就会引起争端,让日本政府在冲绳基地问题上走到美国政府的对立面。而接受申请则会带来一线生机,但如果两国在具体实施上反反复复、争论不休,希望将很快破灭。

切实可行的迁移计划

1995年,美驻冲绳海军陆战队的三名现役军人犯下不可饶恕的强奸罪行,并随后引发大规模抗议活动。这起事件是推动美军迁移政策的最初诱因。而其他事件——包括2004年美军直升机在大学附近坠毁事件——强调了美国和日本做出的结论,长期来看美军在冲绳的驻扎现状在政治上是不可持续的。普天间周边地区人口过于稠密,而飞行训练噪音大且具有潜在危险,实在不适宜继续作为军事基地,因此,两国同意“减轻冲绳县民众负担”,将美驻冲绳基地军队的人数减半。计划的核心是将普天间基地重新安置并将1000公顷土地归还冲绳县——原定2003年完成这一计划目标。

从2003年直至现在,已过去十年。多年以来,不断上演政治角力、当地民众抗议、官僚内讧、政权更替,两国政府最终选定迁移地址,做出设计,并制定了迁移时间表。最终决定迁往边野古,该计划规模庞大,耗资巨大,仅填海一项就将花费日本近24亿美元,耗时五年完成。美军最早也要到2022年才能开始迁移。但是,考虑到一些悬而未决的问题,如填埋作业的后勤保障问题,当地政治问题,美军规划和迁移花费估算问题,以及国会对项目的支持问题,这张时间表有可能成为一纸空文。

换句话说,迁移计划执行工作稍有不慎,都将为两国联盟带来一场灾难。当然,唯一更糟糕的情况莫过于什么都不做。

仲井真面临一个艰难的政治抉择,是否批准填埋许可证都将产生重大影响。他要优先解决普天间军事基地尽早关闭及美驻冲绳军队减员问题。他对边野古迁移计划进展太慢提出了批评。大多数冲绳县民众希望美军彻底从冲绳岛迁出,县长办公室正在宣传一种可迅速落实的“分散”式替代方案,将目前驻扎在普天间基地的美军分散到不同地区,围绕日本其他地区现行各种商业和军事设施分布。分散的概念很模糊,但从本质上将美驻日海军陆战队分散成小规模部队,在冲绳以外的多个地点临时驻扎、训练。

这种替代方案是行不通的,因为海军陆战队的规模需要维持在一定水平, 通过可靠的联合演练方案来保持他们的战斗力和响应能力。该方案还有可能打开一个贴有政治标签的“潘多拉盒子”,引发多个新驻扎基地所在地区民众的抗议活动。追求这种“快速”解决方案,将阻碍现行计划的执行,使普天间基地维持现状的时间甚至比预计的还要长。

拒绝批准埋场许可申请同样会无限期地维持普天间基地的现状。这两种情况下,美日两国将被迫出资整修陈旧的设施,延长使用寿命——对两国纳税人和冲绳县民众而言都是一笔不小的损失。

尽管迁往边野古的替代计划进展缓慢,但它仍然是将美军迁出冲绳、减少驻扎美军影响并保持防御能力的最快方式。该计划基于这样一个事实,尽管冲绳县承担了最重的迁移负担,但它也同时从美军减员和归还土地中受益。

即便如此,很多冲绳民众反对美军迁移这一举动,一方面因为他们感觉受到中央政府压迫,认为应当免除冲绳县接纳美军的责任,另一方面他们担心环境和安全受到不利影响。当地抗议活动可能会很激烈。

缓解这种对立局面的唯一途径是尽快兑现承诺,减少迅速实施迁移计划造成的影响。扩大美军迁往其他基地培训方案的使用范围,也让普天间邻近地区的民众体验美军减少行动后的感受。这些措施有助于培养当地的倡导者,并在未来十年的后续落实中得到政治上的支持。

短期实施的“减轻影响”措施可能会为海军陆战队和其他军队带来诸多不便,但可促使美国重视合理预算和迅速实施——包括让一些部队随之迁往关岛。许多美国利益攸关方早就习惯迁移项目拖拖拉拉的进度,不主动制定规划。但是,如果美军官员相信这些措施不会让军队陷入前途不明的困境,边野古迁移计划就能取得实际进展,这样能为他们创造自由规划的空间。即使短期内来看迁移计划将会带来诸多麻烦,但所有方都衷心希望迅速完成边野古迁移计划。

制定长期解决方案计划

假如明年初冲绳知事给予肯定回应,美日盟国当前应采取两个重要措施:第一,为早期实施阶段制定高级别的政治监督计划;第二,设立边野古迁移计划实施任务组,在实施过程中将冲绳县视为真正的合作伙伴。任务组的工作之一是为推动缓解当地民众抗议活动设计减轻影响的临时措施, 以及更详细的合作项目规划方案,加快实施迁移计划。

美日盟国从现在起可以开始筹备安倍晋三、仲井真和美国总统奥巴马的代表(届时卡罗琳•肯尼迪将出任新一届美国驻日大使)尽早在日本举行的会议。在建设和迁移过程中这三方利益攸关者需要在不同时期给予彼此支持,参与项目日常工作的人也应知道,各方最高领导人都在关注项目进展情况。

此次领导人会议还能够赋予实施后续计划的任务组权力,权力应集中在各方执行行政事务的办公室(日本内阁官房、冲绳县长办公室和美国国家安全委员会工作人员)。迁移项目应当成为这些办事人员昼思夜想的一件事情,即使他或她不是实施过程的主要负责人。参与迁移计划的个人需要与推动执行艰难决定的官员接触、沟通,需要取得他们的信任。计划的成功实施离不开美日两国广泛的跨部门协调和及时决策。

美日双方在等待冲绳县长做出决定之前,应当为如何应对县长拒绝批准填埋许可做些准备。准备工作可包括日本在县长否决情况下采取新的法律措施,或者美日盟国可以将更多的精力放在普天间基地的升级改造上,在保证基地正常运行的情况下,提升其安全性,减少对当地的干扰影响。无论上述哪一种方案,其实都不理想,但总比为美军在日本寻找另一个新基地更合乎现实,若非如此,普天间基地现状将会延续另一个十年甚至更久时间。

当前没有时间进行临时性修正,也没有时间制定可能会半途而废的解决方案。美日盟国需要一个平衡国家安全与冲绳民众安全和福祉的解决方案。边野古迁移计划能够做到这一点,但两国必须采取措施,尽量减少冲绳民众抗议活动,抗议会削弱两国的行动力。毫无疑问,迁移计划必定会遇到问题,必定会出现延误,但只要让公众觉察到政府官员正在有效解决这些问题,问题终归能够得到控制。美日盟国当务之急是为赢得民众信任做准备,否则,就要做最坏的打算。