在今日中国,最关键同时也最有争议的一个经济论题就是中国应如何推进城市化进程。目前,生活在城市的人口已经超过了农村人口;预计到2030年,这一比例会上升至70%。

黄育川
黄育川(Yukon Huang)是卡内基国际和平研究院亚洲项目的资深研究员。他的研究聚焦于中国的经济发展及其对亚洲和全球经济的影响。
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深入发展城市化的支持者们都希望李克强总理能在今年秋天宣布一系列改革措施,让移居城市变得更加容易,并使迁入者能享受到与当地人同等的权利。他们坚信,如此一来,生产力将会提高,未来几十年内经济增长也将得以持续。他们的观点没错,城市的确需要更多的居民;但在需要建设更多城市这一点上,他们是错误的。

与中国的许多其他政策一样,城市化政策也是由中央政府推动的。中央政府一直在努力限制大城市的人口增长,同时积极发展较小规模的城市,其中很多都是完全新建的城市。从表面上看,这样做是有道理的:如果让已经承载了4300万人口的北京、上海吸纳更多人口,这两座城市就可能会因不堪社会与环境恶化的重压而颓然倒下,更何况还有开支方面的浪费问题。

在东亚50个最大的城市中,中国已经独占30个,其中人口超过1000万的特大城市有6个,人口超过400万的大城市有25个。不过事实上,中国是否能实现提高生产力这一目标,取决于其领导人是否会允许中国城市以更为自然的发展方式来应对市场的力量,是否允许像北京这样的城市进一步壮大。

集聚效益

城市增长的压力来自农村的贫困(推动人们来到城市寻找报酬更好的工作)与“集聚经济”力量的结合。这是企业与劳动力集中所带来的好处。由此带来的规模经济和网络效应能使成本得以降低,专业化得以实现。

然而,中国的规划者对待城市化的眼光还一直停留在开发新城市并鼓励人口向较小城市流动上。由于地方一级的融资途径受限,从而进一步鼓励了这种做法。省级政府一直都依靠将农村土地转化为城市用地来为其履职筹措资金,并极力推动房地产升值和工业化,以此来加强其收入基础。由此产生的一个最糟糕的结果是,由于规划者盲目相信“城市一经建成,自然就会有人来”,因而最终留下了数十座空空荡荡的“鬼城”。

即使像北京和上海这样的大城市,吸纳郊区土地也比合理利用中心城区更具吸引力,而中心城区则到处充斥着改革前遗留下来的破旧低层建筑。其结果是,城市化导致了人口及衣食住行的分散,而未增加城市人口的密度。在过去的几十年里,中国的城市人口增长了2.5倍,但城镇用地面积却增加了8倍。

与其将新增人口分散到新建的小城市中去,中国的规划者应接纳有助于大城市进一步扩大的集聚经济。。随着土地和工资成本的不断上升,某些行业最终会被中等规模的城市吸引过去,但在较大城市,服务业仍将是推动其发展的动力。聪明的人喜欢与其他聪明人交往,全球化使服务业的收益倍增。北京和上海的人口一直在增加,因为这里的服务业价值水涨船高,即便是其制造业根基已经萎缩,也无法阻挡增长的脚步。正因为如此,中国城市地区的生产率高于农村地区三倍以上。

但中国的大城市是否已因过于庞大而变得难以维持?事实上,一些城市专家已经得出结论:即便是中国最大的城市都可能显得太小。他们依据的是城市研究领域中伟大的奇思妙想之一:“齐普夫定律”。“齐普夫定律”认为,一个国家里,最大城市的规模应该是第二大城市的二倍左右,是第三大城市的三倍左右,依此类推。这一定律与许多国家的情况惊人地吻合,照此推断,中国最大的城市似乎真的太小了。

雨后春笋般涌现的城市

当然,城市快速增长也自有其消极后果。对于企业来说,土地和劳动力成本上升,会使大城市的优势减少;对于劳动者来说,交通拥堵和生活成本的上升也会使城市对他们的吸引力降低。如果北京在应对城市化问题上走错了路,其市民就会像其他亚洲国家大城市居民一样,陷入污染、街道堵塞以及就业不足的困境中。

不过,以上风险更多是由误入歧途的城市管理政策所导致,而非因为城市规模大小本身。举例而言,北京的中心城区就并未得到适当发展:大片土地没有得到充分利用,而普通居民能买得起的房子则被推到了远离工作地点的地方;对环城公路的执着给交通流量造成了阻碍。其结果就是,过长的上下班路程带来了不必要的交通污染,为散居郊外的人口提供服务的资本成本升高,进而推升了提供社会服务的成本。这些成本原本都可以通过更合理的、以人口密度为导向的城市规划来避免的。

从中国的情况来看,李克强总理今秋宣布实施的应是一种更有效的城市化方案,应允许城市以更自然的发展方式来应对不断变化的条件。这需要一种可以提供正确激励机制的融资体系,一种促进而非限制劳动力流动的社会服务和户籍政策,一种推动进一步集中而非分散发展的土地利用指导方针,一种有利于提高生产生活场所效率的交通运输系统。

这可能会使城市更庞大、更密集,但同时也更环保、更宜居。如果中国应对有方,那么在当前十年期的剩余时间里,其最大的城市就会提升生产力,从而实现经济增长7%以上的目标。

本文最初发表于《彭博商业周刊》