最近,在缅甸内比都举行的东盟地区论坛会议上,美国国务卿克里提议中国“冻结”在南海的“挑衅”行为,但遭到中国断然拒绝。这在意料之中,也确有人早已指出。在中国顽强不屈的态度面前,克里堂吉诃德式的努力表明,美国缓和南海地区紧张局势的努力宣告破产。显然,美国及其亚洲合作伙伴(尤其是东南亚国家联盟的中坚)需要更好的策略。

维克拉姆•尼赫鲁
维克拉姆•尼赫鲁(Vikram Nehru)是发展经济学、增长问题、治理机制、东亚国家绩效和前景等问题的专家。
More >
最终,应是在中国南海建立持久和平。要做到这一点,唯一的办法就是解决各国间相互冲突的领土要求问题。方法之一是就争议地区的共同开发事宜进行谈判协商,另外就是依照《联合国海洋法公约》提交仲裁。提交仲裁的做法是可行的,近期解决菲律宾和印度尼西亚、孟加拉国和缅甸、印度和孟加拉国之间领土纠纷问题的仲裁决定便是明证。

但问题在于,两种方法都为中国所拒绝;中国认为,其对中国南海的主权要求不存在任何争议,任何问题都应该由关涉国家通过双边磋商予以解决;中国拒绝来自外界的干预,并对美国在东盟会议上提出这一问题的做法表示谴责。此外,中国还故意在最后确定中国南海行为准则一事上拖延时间,而且一直通过在东海和南海等争议海域修造建筑、开展石油勘探等方式积极改变着地面和海上现状。

美国及其亚洲合作伙伴所面临的挑战在于,是否能够获得足够影响力,以促使中国在东海和南海以和平谈判的方式解决问题。

说服中国

若要具备这样的影响力,就要以更开放的姿态接纳中国,使之更彻底地融入全球经济和制度体系中。中国与全球系统的契合度越高,其在地区稳定中所具备的分量就越重。要知道,中国已经成为世界上最大的贸易国,从购买力平价的角度来看,中国成为全球第一大经济体的势头已经不可遏止。

发达国家并不情愿在全球体制架构内为中国提供与其身份相称的位置,这只能、并且已经使中国对目前全球秩序的疑虑进一步加深,并进而促使中国自行其是,自主创建新的多边机制,例如新开发银行(又称金砖国家开发银行)、亚洲基础设施投资银行和应急储备安排等。与目前的做法相反,发达国家应该允许中国在全球机构和举措中担当更为重要的、甚至是领导性的角色。

美国国会应立即撤销其在今年早些时候做出的短视决策(亦即反对国际货币基金组织的治理改革),以便让中国在该组织内发挥更为突出的作用;同样,美国也不应该蓄意阻挠世界银行建立起庞大的全球基础设施基金的倡议,而应该持积极鼓励的态度,促使中国在其中发挥主导作用。也许最重要的是,目前正在谈判中的、有十二个国家政府参与的跨太平洋伙伴关系组织,应该对中国的参与持欢迎态度,并积极予以接纳,即便这意味着要赋予其相对优厚的准入条件。

美国及其亚洲合作伙伴还应双管齐下,亦即共同推出建立信任措施,与中国进行开诚布公的交流沟通,以避免各类突发事件在不知不觉中加剧紧张局势,并进而导致公开的敌对行为。不幸的是,尽管中国是南海行为准则宣言的签署国,但其在南沙群岛和西沙群岛等争议地区的挑衅性行为,通常会引起区域内其他持有主权要求的国家——包括日本、越南和菲律宾——采取防御性措施。中国东海和南海的这种危险的针锋相对在最近几周逐步升级,致使本地区濒临武装冲突的边缘。

为了消解这一恶性循环,东盟应该尽快敲定《中国南海地区行为准则》,同时邀请日本和美国一并签署。该协议将对有关冻结争议地区内的建设和勘探活动、航运和航行自由信息共享、建立信任措施以帮助缓解紧张局势等行为进行管理。即便中国并未成为签署国,正式的行为准则至少也会使各签署国的行动更具确定性,同时也向中国表明该地区对其行为标准的期望值。

切合实际的乐观主义

我们还需要将威慑力作为第三种利器,这已经成为多数东亚国家战略思想的一部分。无论正当与否,中国在东海和南海所持的立场都日益使其孤立于其邻国之外,并会促使各邻国彼此建立起更为密切的军事联系。这一点在东南亚地区的快速军事建设(该地区军费开支的增长仅次于东欧)、日本新国家安全战略及向东盟邻国的军售、美国转向亚洲的再平衡战略中都有所反映。不过,这些措施缺乏连贯一致的框架,其整体效果远弱于各部分总和。

美国及其亚洲伙伴需要循序渐进,逐步建立起多边防务协议,以免破坏当前脆弱的和平局面。最初的时候,这种安排可能包括联合军事训练、武器采购协调、情报共享、雷达和防空能力共享、联合军事演习、军事合作医疗以及系统和设备的互操作性等,同时善加利用东盟防长扩大会议(东盟以及国防部长级会议)、东盟地区论坛和东亚峰会等进行区域防御磋商的机会。

单一事件足以引发冲突,前车之鉴历历在目;现在,在中国东海或者南海某座无足轻重的、偏远荒芜的小岛毗邻地区发生的某件微不足道的小事,却足以将亚洲乃至全世界卷入到另一场对抗中去,而这种可能性正在日益增加。对这种可能性,亚洲各国不能视而不见,一厢情愿地以为事态自会平息。亚洲各国需要确定明确的战略目标,通过与其重要战略合作伙伴进行运筹帷幄、协调一致的行动,强化与中国的依存关系。亚洲各国可以期待事情圆满解决,但同时必须准备好应对最糟糕的局面。

本文最初发表于《日经亚洲评论》。