与普遍观点不同,银行并不是困扰中国经济的症结所在。银行只是中介人,真正的问题是当前的财政制度。

黄育川
黄育川(Yukon Huang)是卡内基国际和平研究院亚洲项目的资深研究员。他的研究聚焦于中国的经济发展及其对亚洲和全球经济的影响。
More >
首先是债务问题。虽然地方政府负担着国家支出的85%(2000年为65%左右),但根据中央的财政政策,地方政府只能截留45%的税收收入。这就迫使地方政府寻求预算外融资为社会和基础设施支出提供资金,常见的渠道是土地售卖和影子银行。其结果是,银行贷款流向了不会产生商业回报的支出项目,而这些支出本应由国家预算提供资金。此类债务不断积累,并最终与其他不良贷款一并核销。

另一个问题是全国经济增长的放缓。问题不在于缺乏每年增长7%的生产能力,而是需求不足所导致的7%增速的不可持续。

欧洲经济持续萎靡,美国的复苏对其进口没有太大助益,因而中国经济已无法再依靠出口。由于面对较低的回报和去杠杆化的需要,中国的投资率将同时下降。住户消费不会显著增加,因为增长率在经历了过去十年的高速提升后,会随着工资增长的放缓而下滑。到目前为止,中国政府推行的还是选择性刺激政策,其最终结果反而是进一步增强了去杠杆化需求。

那么,中国该如何处理债务问题,同时挖掘需求来弥补疲软的外部市场以及低迷的投资和个人消费增长?答案是要调整现行的财政制度,而当局似乎已开始推行相关计划。

中国的预算规模非常有限,且中央与各省之间的收入和支出不匹配情况严重。中国的总预算只占国内生产总值的28%(与此相比,经合组织主要经济体为40%至45%,中上等收入国家在35%以上)。

去年6月,中国政府承诺要在两年内制定出一项重大财政改革的详细方案。该方案旨在通过扩大增值税(将服务业涵盖在内)和对自然资源和房地产课征新税,以弥补地方财政的不足。方案还要求重组地方政府债务(通常的手段是转为长期债券),并取缔土地抵押贷款。通过引入多年期预算,新方案将会抑制通过非预算收入满足短期财政目标的做法。债务管理能力将被纳入当地官员的考核项目。

财政制度的调整将减轻商业银行和影子银行为基础设施项目提供资金的压力。更重要的是,它能减少国有企业对债务性投资的依赖,增强国家预算支出的作用,从而使总需求的结构更加平衡。

对于相信只有私营部门的活力才能治愈经济问题的人来说,下面的事实似乎有些难以接受:中国政府在社会支出方面极其吝啬,还有很大的提高空间。正如世界银行的《2030年的中国》报告所指出,就社会支出和转移支付在国内生产总值中的占比而言,中国大致为中等收入经济体的一半,是经合组织国家的三分之一。随着收入基数的扩大和社会服务投资意识的增强,到2019年末,政府消费将会从现在占国内生产总值的13%提高至18%左右。这将能补偿明显出现的投资下降,并为今后十年7%的增长提供推动力。

实施重大财政改革所带来的另一个变化是,中央和地方预算会因此面临更多的公众监督,这是因为公众期望政府支出的增加能直接提高他们的生活水平。这将迫使全国人大和省级人代会真正提高民众的参与水平,为更加民主的决策铺平道路。

中国以外的评论过度关注利率和汇率的微小变化,而在很大程度上忽视了中国政府在财政改革方面的雄心壮志。就当前的制度来看,金融自由化对于改变经济和政治决策行为的效果远不如财政改革。

但寻求上述改革的成功依然任重而道远。已公布的一些改革措施会遭遇既得利益层的阻挠。在我们确信中国找到通向可持续高速增长的道路之前,还需施用更多的战略与战术。

本文最初发表于《华尔街日报》。