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奥巴马最后一次亚洲之行:应对中国与习近平的自相矛盾
Obama’s Last Asian Trip: Dealing with China’s and Xi Jinping’s Contradictions

包道格(Douglas H. Paal),2016年9月1日

中国共产党总书记与国家主席习近平将于9月4日和5日在杭州主持召开G20发展中与发达国家领导人峰会。中国领导人的种种行为均透露出习近平希望本届峰会能够成功顺利举行的愿望 —— 在为2017年底中共十九大前夕国内激烈的政治斗争做准备的同时,展现自己在国际舞台上的重要形象。

对于美国总统奥巴马来说,这应是明年年初新任总统就职、美国进入长达数月的过渡期前其最后一次与中国领导人深入会晤,也是其最后一次亚洲之行。奥巴马中国之行, 以及随后在老挝万象东亚峰会和美国-东盟领导人峰会上的亮相, 在很大程度上将凸显其力图实现亚洲再平衡的政治遗产。

这对两国领导人来说都属于一个重要时刻 —— 近期双边关系竞争与合作并存,双方可借此机会沟通各自的优先事项、关切及底线。虽然两国之间的矛盾不断增加与激化,但双方领导人的多次直接沟通曾避免了争议扩大为危机。鉴于中国的政权统治方式以及习近平上任以来有所增加的个人权威,这种直接深入的高层沟通就更加不可或缺。

睦邻友好与果敢的主权主张

G20峰会之前,中国一直在坚定地发出多重信号。一方面,习近平提出了“一带一路”倡议以深化中国与中亚、东南亚邻国的基础设施合作和相关商业合作。丝路基金、新开发银行以及亚洲基础设施投资银行等融资机制正有条不紊地运转。据传为了活跃并促进与周边国家的关系,习近平分别于2013年和2014年主持召开了两次重要的外交政策秘密会议。为应对奥巴马的亚洲再平衡战略,中国似乎正向可能为美国利诱的邻国抛出胡萝卜,来抵消奥巴马的再平衡。目前,中国为成功举办G20领导人峰会而进行的种种准备为这样的努力提供了例证。

另一方面,至少从2008年起,全世界就见证着中国相当果敢地宣示自己在南海的主权。自2015年以来中国已在南海建造了7个人工岛,并强烈反对菲律宾通过《联合国海洋公约法》规定的仲裁机制来解决领土主张争端的做法。

美国收到了盟国和友邦要求平衡中国压力的信号,因此于2011年宣布了亚洲再平衡战略。美国为维护盟国利益及推动海洋法治不断调高调门,升级了包括航行自由行动在内的海上活动,并加强了批评中方举动的措辞。双方都不断采取自认为维护自身利益,在对方看来却是具有侵略性的行为。一个不断恶化的安全困境由此形成。

中国极力反对菲律宾通过《联合国海洋法公约》来仲裁双边领土与海上争端。但自7月12日仲裁庭依《联合国海洋法公约》做出裁定、全面否定中国在南海按所谓的“九段线”采取的主张与活动以来,中国的回应仅限于言辞。尽管中国官方报道中国的一架轰炸机飞越了黄岩岛上空以彰显对裁决的蔑视,但根据美国官方的消息该行动是远在仲裁庭做出裁定之前发生的。中国这样做明显是为了平息国内民愤,同时避免引起菲律宾或美国的回应。

许多观察人士怀疑中国政府在G20峰会圆满结束前不会揭示其真实意图,以设法避免引起公众议论或为重要领导人未出席峰会提供借口。一些评论员猜测中国政府最终将会设法在黄岩岛建造新的人造设施,宣布南海防空识别区,或采取其他激进的行动来表明自己对仲裁结果的蔑视。从这个角度来看,中国针对仲裁结果的真实反应要等到G20峰会结束后的某个时候才会显露出来。

同时,菲律宾国内发生了意想不到的变化——罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)当选为新任总统。杜特尔特极力维护菲律宾的主权利益,但同时又注重国内发展,且愿意与中国寻求谈判机会。中国政府派出了非正式代表赴香港与杜特尔特选出的特使、前菲律宾总统菲德尔·拉莫斯(Fidel Ramos)会面,设法为正式谈判奠定基础。近年来在菲前总统贝尼尼奥•阿基诺三世(Benigno Aquino)执政下南海升温,杜特尔特的上任为缓解南海紧张局势提供了可能的途径。

目前,仲裁庭已做出裁定,而中国举办G20峰会后形势走向又不明确,该地区因此进入了一个平静期。美国政府敏感且明智地调低了调门,以降低进一步激起中国国内民族主义愤怒的可能性。这样的愤怒可能会迫使各国领导人进一步采取对抗立场。美国国家安全顾问赖斯于2016年7月底极具建设性地访问了中国领导人,以图将注意力转移到即将举办的G20峰会和奥巴马的参会上。美国似乎在给中国领导人空间与时间去寻找一条路径来转变其采取的言辞激烈的立场。人们希望中国政府能够把握机会,既把在南海建设人造岛屿宣誓主权的好处收入囊中,又要设法与南海声索国就航海准入、捕鱼权以及其他争端源头达成和解。

中国的安全挑战

然而,数代中国领导人长期坚持中国在此海域的主张,这表明中国控制该区域的深远的战略野心不会轻易松动。值得一提的是,中国早在毛泽东执政晚期的1974年便从南越手中夺取了西沙群岛。此举发生在美国政府暗示不再有兴趣继续为南越西贡政府而战之后。邓小平领导下的中国政府于1988年苏联总统戈尔巴乔夫将军队撤出金兰湾后夺取了越南的在南海占据的部分礁石与浅滩。江泽民时代的中国则于1995年美菲军事基地协议到期后 (根据1991年签署的终止协议) 占领了菲律宾的美济礁。围绕着这些行动分别由何种原因促成的争议一直存在,但总体说来,这些孤立无援的国家未充分抵制住中国的野心。要向中国的邻国证明一切已真正改变,还需付出巨大的努力。

这再次引发了针对中国外交政策明显自相矛盾的质疑。2015年9月,在中国于该地区完成了多个填海项目之后不久,习近平在白宫玫瑰花园表示中国没有在南沙群岛“推行军事化的意图”。目前有多方消息表明中国于近几个月继续在其中四个人工岛的飞机场上建设机库。这难道不是军事化?如果不是,那就是中国政府未表述清楚。

回过头来看中国针对菲律宾寻求按照《联合国海洋公约法》来仲裁时彻底失败且完全消极的处理方式,不得不让人困惑中国政府是怎样将自己逼到了如此徒劳的境地。为何不尝试其他可能在仲裁过程中提升中国话语权的途径?是哪些机构或个人谋划了这样的策略?他们自身是否会付出代价?又是否吸取了教训?

近期中国又在处理朝鲜半岛安保问题时出现了外交错误。中国政府反复公开警告韩国,要求其不得为了防御朝鲜日益快速提升的导弹作战能力而同意配备终端高空防御飞弹(萨德)系统与雷达。这形同升级了中国多年来对朝鲜挑衅行为的纵容。或许中国会有更得力的外交官员认识到,像韩国总统朴瑾惠这样通过民主选举上台的领导人无法忽视其人民所受到的威胁,也无法拒绝能够保护人民的手段。通过让分歧公开化,中国政府将朴瑾惠逼到墙角——要么坚持自己的政策,要么在中方压力下屈服。尤其是在朴瑾惠为显示对习近平的尊重于2015年9月专程前往中国高调参加大型阅兵之后,这样的压力就更为巨大。

目前萨德系统即将在韩国部署。中国政府称此系统将使美国获得更多中方导弹、弹头以及诱饵弹试发射的信息,从而对其战略力量造成威胁。中国另一些评论员则重点关注韩国、日本和美国为制衡中国而进行深度整合的种种举措。这在东北亚地区导致了安全困境的萌芽——中国将区域内国家为抵御朝鲜日益升级的安全威胁而做出的努力视为具有侵略性从而主张采取保障自身安全的反制措施。

似乎嫌麻烦还不够多,中国又于8月起显著增加了其船只进入日本所辖的尖阁诸岛(中国称钓鱼岛)附近海域的次数。中方升级此类行动的原因仍然晦涩难解,甚至对于中国的外交人员来说也显然如此。他们宣称对此毫不知情。虽然日本表达了抗议,但此类行动并未停止。两个月前都还算稳定、低强度的安全困境目前有了扩大的风险。然而,在近期局势升级的同时,日中两国顶层外交官员还进行了多次互访,部分是为了促成日本首相安倍晋三和中国国家主席习近平于杭州会晤。

最后,海峡两岸的关系也值得一提。并非因为台海的紧张态势也突然升级,而是局势有恶化的可能。于2016年1月当选的台湾总统蔡英文在处理两岸关系时谨慎且灵活,但同时拒绝屈服于中国政府让其承认“一个中国原则”的要求,也拒绝承认台湾上届政府遵循的含糊不清的“九二共识”。中方官员给了蔡英文一个转圜的期限,但她几无可能接受北京提出的条件。因此北京需要应对与台北之间可能重新浮现的安全困境。

中国政府在国内面临着巨大挑战,其中最重大的就是2017年年底中共十九大召开前夕即将出现的紧张政治博弈。此次大会将宣布中国下一届的国家领导人。对中国领导人而言,明智之举似乎是将自身面临的安全挑战列为优先事务。他们之前在决定与邻国的争端时已展现出的务实主义。一个合理的结果可能是中国在南海问题上放低姿态,让全世界的注意力逐渐消散,以较为缓和的方式处理与韩国的争议,将进入日本所辖的尖阁诸岛周边海域的活动减少至之前的每月三次,同时继续通过经济刺激措施拉拢台湾的普通选民。G20峰会积极的氛围可能成为未来数月的基调,但有理由对此表示质疑。

解码北京的多重信号

亚洲的国际关系由于中国不断膨胀的经济与军事实力而出现了结构性变化。中国实力的增长可能加剧其与美国及周边国家的摩擦。美国在亚太地区的经济与联盟利益从本质上看是持久的,但中国近来新增的实力正在与其发生冲撞。

中国国内政治格局因其不透明或隐秘性而比表面看起来更加分裂、更具挑战性。中国国家主席习近平的改革议程带来的是不均衡的结果。中国人民解放军的全面改革似乎已完成,金融行业也见证了重要变革,但国营企业仍然成本高昂且效率低下。习近平自己制定的改革目标似乎也是自相矛盾的。整个夏季,中国都在债务、补贴与刺激经济问题上进行着双线斗争。基层官员似乎普遍懒散拖拉。习近平相当有效的反腐行动有时成为了官员尸位素餐的借口。在这种不确定的氛围中,在维护中国的主权利益问题上看似软弱将可能成为领导人政治上的把柄。

中国外交政策自相矛盾的另一个原因似乎是制度性因素。之前中国的国家领导人都有得力助手在决策者和国务委员、外交部部长等政策执行者之间架起重要桥梁。而习近平身边没有这样的左膀右臂,并且他还降低了中央政治局常委内各顶层领导人的集体决策权力。他成立了一个新的国家安全委员会来协调政策,然而此委员会似乎运转不周,即使发挥作用也主要是针对国内安全。这或许解释了中国官员在与邻国和美国打交道时为何倾向于默认采用强硬的民族主义立场——或许是因为缺乏更细致的指导。同时这也解释了为何中国与邻国之间关系不断恶化,直到中方最高领导人习近平于G20峰会筹备期间直接介入,才使得中国在行为上有所改变。

习近平本人或许有几分像理查德·尼克松(Richard Nixon), 是一位擅长让所有人揣测并惴惴不安的领导人。他似乎有意控制围绕中国的国际关系温度计,根据自己的议程来使其升温或降温。

关键对话

这更突显出奥巴马和习近平于下周把握机会,开展广泛直接讨论,以出台或补强巩固中美关系,建立互信的措施的重要性。中国领导人在宣示领土与海洋权益主张时直言不讳,奥巴马总统也需要继续清楚地表明中国践行这些主张时的哪些行动将引发美国及其盟国的回应。美国一直明确强调应按照国际法与国际准则的规定来维护和平与稳定,但也需清楚地阐明违背规则时中国所会遭到的惩罚与应付出的代价。奥巴马峰会之行一项重要的贡献将是迫使中国重新衡量继续挑战美国及其亚洲邻国会导致的得失。同时,对于习近平主席来说,这也是一个证明其坚定领导力与务实作风的机会。鉴于美中政坛都即将发生剧变,亚洲地区需要两国表现出成熟的指导力。

卡内基动态 Carnegie News

美中研究中心“美国之声计划”
The ICAS American Voices Initiative

史文(Michael Swaine), 2016年8月2日,华盛顿哥伦比亚特区

美中研究中心“美国之声计划”(American Voices Initiative)采访了卡内基国际和平研究院的史文博士。史文在接受该中心的阿列克·恰斯(Alek Chance)采访时探讨了如何保持西太平洋地区的稳定和美中两国如何看待彼此等各种议题。

美国领导力与国家脆弱性的挑战
U.S. Leadership and the Challenge of State Fragility

威廉·伯恩斯(William Burns),米歇尔·弗卢努瓦(Michèle Flournoy),  南希·林德伯格(Nancy Lindborg),大卫·伊格内修斯(David Ignatius),2016年9月12日,华盛顿哥伦比亚特区

在过去的二十多年里,对于美国决策者而言,解决国家脆弱性已经逐渐成为一项跨党派的优先事项。然而,日益深入的理解和逐步达成的共识并未推生出具有战略性,统一和长期的政策来解决该问题。尽管取得了一些进展,美国及其国际伙伴仍在如何避免与减轻国家脆弱性上苦苦挣扎。

在明年一月美国新一届政府和国会就任之际,卡内基国际和平研究院,新美国安全中心(Center for a New American Security),和美国和平研究所(U.S. Institute of Peace)于今年成立了一个独立、无党派脆弱性研究小组以期改善美国政府减轻全球脆弱性的举措。小组顾问包括20多位前美国政府官员、国会议员、学者及私人部门的领导人。该小组报告指出, 下届政府必须就在哪里领导和如何领导拿出非常系统和新颖的方案 。该小组还向下届政府和国会建议,如何增加各国家机构间政策的一致性,如何增强国际伙伴关系,以及如何帮助脆弱社会培养必备能力以转变为更具弹性和稳定的国家。

新德里观点:对话印度国会议员
The View From New Delhi: A Conversation With Indian MPs

米兰·瓦希纳夫(Milan Vaishnav),  苏丝米塔·德夫(Sushmita Dev), 贝贾扬特·潘达(Baijayant Panda), 阿努拉格·塔库尔(Anurag Thakur), 2016年9月13日,华盛顿哥伦比亚特区

印度议会上下两院于八月上旬以压倒性优势通过了具有里程碑意义的《商品与服务税法案》。该法案将极大地推动印度全国转变为一个共同市场。与此同时,印度首相纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)的任期即将过半,而印度最大的邦——北方邦也临近2017年初的选举。

为盘点当下印度政治、经济和外交政策的动态,卡内基国际和平研究院协同乔治城大学“印度倡议” (India Initiative)、印度工商联合会(Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry)共同筹办了一场深入广泛的研讨会,并邀请了三位分属不同政治党派的资深印度国会议员参加。

美国能源部长欧内斯特·莫尼兹谈未来核挑战
U.S. Secretary of Energy Ernest Moniz on Future Nuclear Challenges

威廉·伯恩斯(William Burns),欧内斯特·莫尼兹(Ernest Moniz),詹姆斯·阿克顿(James Action), 2016年9月13日,华盛顿哥伦比亚特区

奥巴马政府在保障核材料安全,消除冗余的核储备,并与伊朗达成全面协议方面取得了显著进展。然而,为了在利用核能的同时降低核材料与核技术落入邪恶之徒手中的风险,国际社会仍有诸多有待解决的问题。

美国能源部长欧内斯特·莫尼兹(Ernest Moniz)探讨了建立一个可持续的全球核秩序时将会面临的挑战和优先事项。

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欧盟面对中国时的优势与劣势
EU Strength and Weakness Facing China

顾德明(François Godement),欧洲对外关系委员会(European Council on Foreign Relations),2016年7月28日

欧盟近期在关于是否承认中国市场经济地位(Market Economy Status)方面的举措和其针对南海裁定的声明,体现了欧盟的团结和韧性,但也凸显出其相对而言的优势与劣势。

无论特朗普意欲如何,美国不能背弃日韩
Despite Trump’s Wishes, America Can’t Turn Its Back on Japan and South Korea

李正民(Chung Min Lee), 船桥洋一(Yoichi Funabashi),《华盛顿邮报》(Washington  Post),2016年8月18日,

当全世界都在困惑不安地关注着美国大选时,美国的亚洲盟友们则因关注美国可能撤出亚洲而忧心忡忡。

学者文摘Scholarly Publications

Chinese Views on the Presumptive U.S. Presidential Candidates Hillary R. Clinton and Donald J. Trump
中国对美国大选候选人希拉里和特朗普的看法

史文(Michael D. Swaine),胡佛研究所(Hoover Institution),《中国领导人观察》(China Leadership Monitor),第50期

今年的美国大选中,中国及中美关系再次成为了两党辩论的焦点。民主党代表希拉里·克林顿和共和党代表唐纳德·特朗普,在不同活动中多次提及中美关系以及中国政策的改革方案。因此,2016年的总统竞选特别值得作为案例用于研究中国对美国总统候选人的看法。本文详尽分析了对大量中国官方及非官方的报道和评论,发现中国精英和民众对希拉里和特朗普的看法不尽相同, 统一的“中国立场”并不存在。

总体来说,中国官方有关美国大选的评论多为谨慎,较为深入的官方评论也都主要针对两位候选人在经济问题上的观点。其中,部分中国官员明确指出,特朗普所建议的中美贸易政策极为不理性且不负责任,将有损美国的大国地位。

而非官方的资源显示,中国精英和民众中大部分人对特朗普的诚实、率直、果敢的性格表示欣赏,并看重他在政治和外交政策上的务实与直接。而另一部分人对特朗普的看法则较为消极,视其为未来中美关系的潜在威胁。但在多数人看来,作为美国总统特朗普更容易应付,并且其部分极端观点也会受到美国政治制度固有的限制。

相比之下,希拉里在中国民众中的人气远不如特朗普。希拉里担任国务卿期间的对华强硬外交,在奥巴马政府重返亚洲政策中扮演的角色,以及对中国主权争端、人权民主等内政问题的干涉都让中国民众怀疑希拉里的上台将对中国更加不利,中美双边关系可能面临更加严峻的挑战。然而,也有部分学者对希拉里表示支持,认为其中国政策更为理智,为中美两国在气候变化、全球治理、扶贫非洲等领域增大了合作的空间,与中国提出的“新型大国关系”能够契合。 

Chinese Views on the South China Sea Arbitration Case between the People’s Republic of China and the Philippines 
中国在菲律宾南海仲裁案上的立场

史文(Michael D. Swaine),胡佛研究所(Hoover Institution),《中国领导人观察》(China Leadership Monitor),第51期

在中美关系愈发紧张, 亚太地区海洋争端不断升级的背景下, 南海仲裁案引发的怒火可能会大大影响亚太地区未来冲突或合作的走向。本文指出,中国官方和非官方对南海仲裁案一致持反对立场,这也意味着此次仲裁案将加深中美两国的战略敌对,严重损害中美关系和地区秩序。

首先,中国官方一直视南海仲裁案为对中国利益、区域稳定和国际法律秩序的破坏。北京一直拒绝参加仲裁程序,并坚持此次仲裁是菲律宾单方面提起的强制仲裁,违反中菲两国间和区域性文件的约定,并表示对任何强加于中国的争端解决方案都不予接受。同时, 非权威渠道也和官方保持一致立场,坚持中国在九段线内享有利用资源的特权。

其次,美国对仲裁案的支持使中国怀疑其为仲裁案的幕后操手,旨在削弱中国,激化地区矛盾。中国认为美国和其它大国对北京施加压力徒劳无用,只可能进一步恶化南海僵局并使中美两国关系愈发紧张。

另外,中国一贯主张主权领土争端只有通过双边谈判协商才能寻求真正解决,联合国海洋法不具有解决南海问题的主要权威。 然而,西方国家认为联合国海洋法公约等法律实体在海洋主权争端方面发挥至关重要的作用。因此,中国和西方在主权问题上使用国际协议的分歧也直接导致了西方对中国不遵守国际法律秩序的声讨。

作者也指出,中国在南海仲裁上的立场也有积极的一面。所有中国官方发布的报告从未显示中国采取激进强硬的行动的可能,并多次强调中国将继续支持通过双边谈判的方式和平解决南海争端。作者认为,中国如何回应此次仲裁案很大程度还是会考虑其它大国的看法。因此,作者建议,美国等国应发挥主要作用,将此次仲裁的损害最小化,开展信心建设,并在南海建立更稳定的暂时妥协。

A Global People’s Liberation Army: Possibilities, Challenges, and Opportunities
走向全球的人民解放军:潜力、机遇与挑战

克里斯汀·冈尼斯(Kristen Gunness) ,梅惠琳(Oriana Skylar Mastro),《亚洲政策》(Asia Policy),2016年7月

人民解放军远征能力的发展目前受到中国领导人的高度关注,保护海外资产和中国侨民的需求也进一步迫使解放军增强全球作战能力。本文指出,远征能力的提升并不意味着中国会使用这种能力。另外,虽然中国解放军成为全球性军事力量必然带来风险,但同时也能促进中国承担国际责任,加强国际军事合作。

作者总结了决定中国军事行为的五大要素:领导人的政策议程;国内对解放军国际行为的预期;中国的兵力投射模式;事件性质及对中国国家安全利益的威胁;国际社会对更强大的中国的接受程度。作者对大量官方声明、媒体、学术刊物的研究显示,前三大要素都表明在官方和人民的普遍支持下,中国解放军已经开始大力发展远征能力,并加大了海外军队部署。然而,中国是否会在海外使用这种能力取决于后两大要素。作者指出,这两大要素的不同组合会导致中国采取四种不同的军事方案:当受到威胁大国际容忍度高时,中国将采取积极的军事行动并得到国际社会的支持;当受到威胁小国际容忍度高时,中国会选择与国际社会合作;当受到威胁大国际容忍度低时,中国可能采取过激军事行动,违背国际准则;当受到威胁小且国际容忍度低时,中国多半会选择搭便车。作者认为,对美国而言,鼓励中国参与国际合作能最大程度地满足美国和国际社会的利益,并减小中国采取过激军事行为可能带来的风险。 

基于研究成果,作者为美国政策制定者提出四项政策建议。首先,当国际社会集体利益受到威胁时,美国应该鼓励中国军事介入。第二,当中国利益受到威胁但对美国没有影响时,美国应设法干涉中国的选择和行为以减少意外后果和负面影响。第三,为了应对解放军日益扩大的全球兵力并完善美国的政策目标,美国应扩大中美之间的军事交流。第四,随着中国远征能力的增强,美国应抓住机遇,与其它亚洲国家发展更紧密的军事关系。