热点争鸣 Opinion and Debate

“一带一路”:与中国和亚洲合作的新愿景
After OBOR: A Renewed Vision for Engagement With China and Asia

包道格(Douglas H. Paal), 陈懋修(Matt Ferchen), 《中美聚焦》(China-U.S. Focus),2017年5月18日  

在不断变化的国际秩序中,中国的地位从未像今天这样被关注、这样引起争议。对于美国的贸易及美国对东亚和其他地区的联盟承诺,特朗普政府的措施和政策忽冷忽热,这只会在国际秩序更加不确定之际凸显中国在国际舞台上的地位。中国国家主席习近平唯有喜不自胜地宣布,中国准备作为全球化和经济发展卫士来填补美国领导力的空缺。随着中国主办国际峰会宣传其“一带一路”倡议的好处,上述对比和争议再次充分地显露出来。

然而,在对中国全球角色的改变、特别是对“一带一路”进行大量宣传的背后,还存在着一个重要却没有答案的问题:美国在更大范围内重塑与中国和亚洲关系的长期战略是什么?尤其是考虑到中国外交政策舒适区越来越关系到“一带一路”等推动经济发展的机构与举措,美国必须制定出一个后跨太平洋伙伴关系(TPP)战略,来塑造东亚地区的贸易、投资和多边经济治理。

为解决这些重要问题,我们最近作了更深入的研究:在一系列问题领域和问题地区,中国最好是被理解为一个规则制定者,还是一个规则接受者呢?基本确定的结论是,在现有国际秩序的许多重要方面,中国实际上更接近于一个规则制定者,而非接受者。但显而易见的是,中国的主要目的不是直接彻底推翻管理现有贸易和主权国家关系的国际规则,然其外交政策已经进入一个新阶段,那就是要以符合中国新地位、符合它眼中的国际权力结构变化的方式,积极塑造中国的经济和安全环境。特别是对包括东南亚和中亚国家在内的邻国,中国正积极谋求通过“一带一路”等各种方式,按照它自己的利益关切影响商业和地缘政治格局。

在这一背景下,美国退出TPP这类东亚贸易倡议并质疑地区联盟承诺,就未免与中国积极主动的地区与安全政策形成了鲜明对比。如果中国不再寻求、或者没有能力取代美国成为二战后自由国际秩序的领导者,那么美国外交政策的一个关键问题,就是如何重塑与中国乃至整个东亚地区的关系,其方式既要适应中国的新地位和外交激进政策,也要直接制定出策略,确定美国在一个密切关注美中两国动向的复杂而活跃的地区扮演什么角色。

一个出发点就是,在区域经济发展和经济治理这类关系到经济机会与公共产品的重要问题上,重新考虑美国与中国及亚洲发达国家和发展中国家的合作。特别是退出TPP后,美国不能再对地区的诸多挑战和机遇含糊不决,何况中国正在大力打造亚投行等高调机构和“一带一路”这样的区域贸易发展计划。奥巴马政府对亚投行误导性的敌意,可以并且应该被纠正,美国应愿意在该组织中发挥作用。同时,虽然中国宣布“一带一路”将是中国迄今在提供地区公共产品方面最重要的贡献,但它也公开表明,这一倡议并非中国的“马歇尔计划”。

要解决这些可能产生误解的问题,对美中两国来说一个场合就是最近重新构建的“全方位对话”,它取代了日益浮夸低效的“战略与经济对话”。为了切实缓解不断加剧的战略对抗,双方领导人必须付出真诚努力,围绕中国主导的开发机构与倡议,去讨论经济、地缘政治和安全问题中的可能性、现实性与共性。

但美国不应把经济发展的重要战场,包括交通运输与能源基础设施,包括更广的区域经济治理,拱手让给中国的独家倡议。相反,美国必须设法在亚投行这类多边机构和“一带一路”这样的开放式计划中与中国积极合作。在更大范围内,美国应当力求发挥领导作用,以帮助为东亚地区提供一个升级版“布雷顿森林体系”,为大国和小国提供机会。

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卡内基动态 Carnegie News

遭受攻击中的公民社会
Civil Society Under Assault

萨斯基亚·布雷亨马赫(Saskia Brechenmacher),玛丽亚姆·艾法希比(Mariam Afrasiabi),道格拉斯·鲁特曾(Douglas Rutzen),托马斯·卡罗瑟斯(Thomas Carothers),2017年5月19日,美国华盛顿特区

全球各国政府限制公民社会活动空间的行动持续激增。萨斯基亚·布雷亨马赫(Saskia Brechenmacher)以其最新报告《遭受攻击中的公民社会:俄罗斯、埃及与埃塞俄比亚的镇压与反抗》为依托,分析了这一现象的三个重要层面:1) 各国政府在削弱公民社会方面采用的各种策略;2)此类压制行动对各国本地的公民社会活动家的多重影响;3)为争取有效国际回应所进行的艰难抗争。

美国国际开发署(USAID)公民社会事务高级顾问玛丽亚姆·艾法希比(Mariam Afrasiabi),国际非营利法律中心(International Center for Not-for-Profit Law)主席兼首席执行官道格拉斯·鲁特曾(Douglas Rutzen)针对这一话题发表了评论。托马斯·卡罗瑟斯(Thomas Carothers)主持了本次活动。

新书发布:《印度的公共机构之再思考》
Book Launch: Rethinking Public Institutions in India

米兰·瓦伊什纳夫(Milan Vaishnav),麦特瑞伊·达斯(Maitreyi Das),乔尔·赫尔曼(Joel Hellman),德维什·卡普尔(Devesh Kapur),普拉塔普·梅塔(Pratap Mehta),2017年5月10日,美国华盛顿特区

虽然日益成长的私营部门和充满活力的公民社会能够弥补印度公共部门的不足,但是在当前以及未来,政府在提供基本治理方面仍不可或缺。印度的公共部门应如何在该国目前正经历的意义深远的转型中与时俱进?印度需要进行哪些改革,才能打造一个面向二十一世纪的充满新活力的政府?

《印度的公共机构之再思考》一书中,一组杰出的政治与经济思想家对从印度最高法院、议会、选举委员会到政府行政部门等一系列核心联邦机构进行了批判性评估。建立在学者及印度公共机构从业者对印度政府的深入见解之上,本书编者德维什·卡普尔(Devesh Kapur)和普拉塔普·梅塔(Pratap Mehta)就其研究发现与来自乔治城大学的乔尔·赫尔曼(Joel Hellman)以及世界银行的麦特瑞伊·达斯(Maitreyi Das)展开了深入讨论。本书的编者之一,卡内基国际和平基金会的米兰·瓦伊什纳夫(Milan Vaishnav)主持了本次讨论。

新书讨论会:《飞逝的黄金时间与奇迹之国:当代印度永不止歇的创造》
Superfast Primetime Ultimate Nation: The Relentless Invention of Modern India

米兰·瓦伊什纳夫(Milan Vaishnav),亚当·罗伯茨(Adam Roberts),2017年5月3日,美国华盛顿特区

长期以来,印度一直被吹捧为一个拥有巨大发展潜力的国家。但印度在发挥其潜力的路上面临无数障碍。资深记者亚当·罗伯茨(Adam Roberts)在其新作《飞逝的黄金时间与奇迹之国:当代印度永不止歇的创造》一书中,分析了印度在21世纪初期面临的四个主要挑战,包括:快速扩张其经济规模与部门、改革其时常脱序的政治体制、向海外投射力量以及管理其独特且多样的社会。

作者五年间从南到北,从东到西奔波于印度各地——从喀拉拉邦到喜马拉雅山脉,从孟加拉到古吉拉特邦。以其这五年间的经历为依托,罗伯茨讨论了其新著。《金融时报》给予了本书这样的评价——“撰写得引人入胜,巧妙地将所见所闻兼容并蓄地融合进对一个转型期国家的描写之中。”卡内基国际和平基金会的米兰·瓦伊什纳夫主持了本次讨论。

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卡内基中文网最新更新What's New on Carnegie ChinaNets

美国对华投资太少而非太多
US Invests Too Little, Not Too Much in China

黄育川(Yukon Huang), 《金融时报》(Financial Times), 2017年04月28日

尽管欧盟和美国在进入中国时面临相似的壁垒,但欧盟对华投资增长得更为迅速。

美国政府已知道如何处理朝鲜问题
Washington Already Knows How to Deal with North Korea

马秀丝(Jessica Tuchman Mathews),《大西洋月刊》(Atlantic),2017年4月27日

在朝鲜问题上,若单独行动,中国和美国都不会实现国家安全。

特朗普对华贸易战大可不必
Trump’s Unnecessary Trade War With China

黄育川(Yukon Huang),大卫·史塔克(David Stack), 《国家利益》(National Interest), 2017年4月23日

特朗普政府对贸易逆差的执迷实际上是错误的。相反,美国政府应重视加强美中投资关系。

架空美国领导地位风险重重
The Risky Hollowing Out of U.S. Leadership

威廉·伯恩斯(William J. Burns), 《华盛顿邮报》(Washington Post),  2017年4月19日

由于政策的前后不一和并非那么“善意的忽视”行为,特朗普团队制造了将美国领导地位和国际秩序所依仗的理念、倡议和机构架空的风险。

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学者文摘Scholarly Publications

Getting Tough on North Korea: How to Hit Pyongyang Where It Hurts
让北朝鲜政策强硬起来:如何击中朝鲜的痛点

乔舒亚·斯坦顿(Joshua Stanton), 李成允(Sung-Yoon Lee), 布鲁斯·柯林格 (Bruce Klingner),《外交事务》(Foreign Affairs),2017年5月/6月刊

作者在梳理美国、韩国政府冷战结束后应对朝鲜核计划的对策基础上提出,之前的制裁或者接触战略都以失败收场,特朗普政府应当机立断,终止过去一边制裁北朝鲜,一边为其提供援助这一自相矛盾的政策,并且一并制裁与朝鲜进行往来的外国企业和国家。

过去数十年间,朝鲜议题从未成为美国外交政策的最优先事项。 比尔·克林顿及之后的历任总统都认为朝鲜政权随着时间流逝会自然崩解,因而基本对其采取了放任态度,甚至有时还对其提供援助,并且通常试图与朝鲜就核问题达成协议。然而,从这些经验中可以得出教训——与朝鲜达成的协议都是不足以约束后者行为的无用功,朝鲜可能随时单方面毁约。

另一方面,韩国处理朝鲜问题的方式主要是经济援助和投资,旨在将朝鲜纳入全球经济体系,让资本主义在朝鲜逐步萌芽,并最终通过经济上的市场化来促使朝鲜政权走向开明开放的道路。这一策略中最著名篇章便是1998年至2008年实行的“阳光政策”。但是这一路径同样失败了。首先,经济的资本主义化会带来专制国家的政治民主化这一设想本身就不成立。中国和俄国都是典型案例。其次,朝鲜对资本主义经济方式的渗透是戒心重重,丝毫不允许资本主义的种子广泛传播,仅仅开放几块“飞地”允许一部分外资进入。其三,与朝鲜政权的接触非但没有改变朝鲜,反而屡屡让与其打交道的组织屈服于朝鲜政权的极权标准。比如美联社在朝鲜建立分部,不仅被迫忽视有价值的新闻,而且时常沦为朝鲜官方的宣传工具。

联合国安理会对朝鲜进行的制裁同样成效不彰。首先,各国持续的对朝援助和投资抵消了对朝制裁的效果。其次,制裁的执行力度宽松让朝鲜政权得以通过非法洗钱等方式继续为其核计划筹集资金。其三,很多国家未能严格遵守联合国安理会的制裁决议,仍旧与朝鲜保持某种经济上的往来,没有使朝鲜被完全孤立。在这方面,中国表现最为突出,屡屡违背联合国安理会的决议,向朝鲜售卖军火、帮助朝鲜洗钱等。

因此,作者认为目前和平解决朝鲜核问题的唯一出路在于对朝进行政治颠覆和经济孤立。美国应当诱降朝鲜外交官员,对朝鲜精英阶层进行渗透,说服他们抛弃现政权,对朝鲜政权中参与反人类犯罪的个人发出起诉警告。同时,美国要必须加强“二级制裁”,严厉惩罚与平壤当局有非法往来的企业和国家。美国应当从制裁与朝鲜保持不正当经济来往的中国的银行开始,同时要求各大银行向美国财政部上报朝鲜离岸资产情况。另外,美国和联合国应当一道对朝鲜进口进行严密控制,只允许朝鲜进口满足人类最基本生存需要的物资。美国只有在对朝鲜最看重的“生存”造成实质威胁后,才能增强其对于朝鲜的影响力。

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中国因南海争端展开经济制裁的虚构事实
The Myth of Chinese Sanctions over South China Sea Disputes

傅明彦 (Angela Poh),《华盛顿季刊》(Washington Quarterly),2017年春季刊

近年来, 随着中国外交政策越发强硬,“中国自2009年之后越来越倾向于将经济制裁作为达到外交政策目的的一种手段加以使用”的说法甚嚣尘上。但是这一论断是否准确呢?如果这一论断经不起事实检验,那么毫无根据地反复据此指责中国将带来导致区域紧张局势升级的不良后果。本文将通过检视2012年黄岩岛争端之后中国对菲律宾展开的所谓“香蕉禁令”和2014年981石油钻井平台争端后中国对越南的应对措施这两个案例来判断这一说法是否成立。

在2012年黄岩岛争端发生后,媒体反复报道中国对菲律宾施加了所谓“香蕉禁令”,禁止中国进口菲律宾的香蕉。这一所谓“禁令”之后学术和政策圈被广泛引用,成为中国愈发频繁地施加经济制裁这一论断的主要佐证。但作者通过调查研究以及采访发现:中国在2012年对菲律宾香蕉采取的限制措施在黄岩岛争端爆发之前便已存在;中菲就香蕉进口展开的磋商在黄岩岛争端期间并未中止;中国和菲律宾官方都反复否认了有所谓“香蕉禁令”存在;2012年菲律宾对华香蕉出口呈现大幅增长态势,双边贸易也并未受到黄岩岛争端的影响。这些证据都证明所谓的禁令并不存在。与此类似,在2014年中越围绕981石油钻井平台爆发争端之后,尽管越南政府已经做好了遭受中国经济制裁的准备,中国并未对越南施加经济制裁,甚至都未对越南发出经济制裁的威胁。中国的地方官员在争端期间还反复向越方表示希望双方经济交往不受争端的影响。

上述两个案例分析都表明尽管中国在围绕南海的争端中采取了强硬的外交和军事立场,但中菲,中越经济往来并未受到来自中国官方的干扰。中国施加了经济制裁这一说法的流行主要是由媒体的不准确报道,西方学者受国际关系中现实主义理论而产生的心理预期,以及中国方面的强硬言辞所导致的,但并不符合现实。

那么中国为什么没有如西方学者预期的那样采取经济制裁措施呢?作者提出了三种可能的解释:首先,中国领导层可能仍将主要精力聚焦于国内问题,力图实现经济的持续发展,不愿采取经济制裁以免对经济发展产生不利影响;其次,中国仍然将外交的重心放于加强与周边国家关系之上,不愿将与东南亚国家关系逼入僵局;其三,中国长期以来对经济制裁持负面看法,认为经济制裁是西方帝国主义和霸权主义的表现,因此不愿意施加经济制裁。

虽然这两个案例中中国并未为达到外交目的而施加经济制裁,但是作者认为还需要对其他的案例进一步进行研究以摸清中国外交政策行为的模式。不过作者认为在没有事实根据的情况下对中国展开指责,可能会对中国与外界经济交往的正常行为产生负面影响,需要格外警惕。

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Growing Diplomacy, Retreating Diplomats — How the Chinese Foreign Ministry has been Marginalized in Foreign Policymaking
强化的外交,弱化的外交官——中国外交部在外交决策中如何走向边缘化

孙晶(Jing Sun),《当代中国》(Journal of Contemporary China),第26卷第105期,2017年5月

本文指出尽管近年来中国外交事务的需求激增,但是中国外交部在中国外交决策中的地位却逐渐边缘化。本文作者试图从理论和实际两个层面分析导致这一现象的原因。

理论上,作者认为用理性行为体理论分析中国外交决策过程有失偏颇:单一行为体中国的外交政策并非一贯激进,外交决策过程也受到国内多重因素的影响。因此,作者认为官僚政治理论更能够解释多重因素在中国内政中相互作用对外交部影响力造成影响。

现实中,有三大因素对外交部的影响力构成威胁。首先,国务院对机构设置的顶层设计使得外交部的级别在部位中的排名逐渐下降。外交部长的专业背景虽然越来越强,但是其晋升路径却越发受限,这使得外交官在顶层决策中的核心地位日益丧失。同时,近来,外交部的权力虽遭到收紧,但是服务对象却只增不减,这使其应接不暇。尤其是自习近平上台建立“国家安全委员会”后,中央进一步掌控外交工作,外交部在政策决策中也逐渐被边缘化。

其次,随着中国改革开放的进程不断推进,中国外交事务的议程不断扩展,这让更多的政府部门参与到对外事务中来,这些部门事实上与外交部形成竞争关系。其中最典型的是中国军队的“军事外交”。而中国军队与外交部之间的价值冲突也愈演愈烈,对外交部在外交方面的权威构成威胁。此外,很多其他部委在也开始挑战外交部在对外系统中的地位,这些都让外交部在外交事务中的独特性式微。

最后,来自公众的压力同样不容忽视。中国数十年的爱国主义教育近年来出现了消极影响,外交部屡屡被公众指责不够“强势”,“无能”等,这使得外交部在公众眼中的形象过于软弱。年轻有位的外交官也受到其他因素影响纷纷离开外交部。

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China and the United Nations Framework Convention on Climate Change: The Politics of Institutional Categorization
中国与联合国气候变化框架公约:制度化分类的政治

多兰·艾拉(Doron Ella),《亚太国际关系》(International Relations of the Asia-Pacific),第17卷第2期,2017年5月

本文分析了联合国气候变化框架公约对成员国的分类制度对成员国在其中的地位和谈判能力的影响,作者集中讨论了这种分类制度对中国在历届联合国气候变化大会中的主张和角色变迁。

联合国气候变化框架公约根据成员国的经济发展水平和应对气候变化的科技发展水平将成员国分为三类,分别是“附录1国家”(Annex 1)、“附录2国家”(Annex 2)以及“非附录1国家”(non-Annex 1),三者分别代表工业化水平较高的经济合作与发展组织(OECD)成员国和经济转轨国家(EIT)、经济合作发展组织成员国及欠发达国家。每类国家需要承担文件中规定的义务与责任。

历史上,中国很长一段时间在环保问题上的主张都是“先经济发展,后环境保护”,拒绝因为环境保护而降低其经济发展的速度。这与联合国气候变化框架公约的“共同但有区别的责任”(CBDR)的原则相一致,因此中国有理由根据自身国情来采取针对性的环境政策。最初,中国被分为“非附录1国家”,在联合国气候变化框架公约成员国大会最初的十年,中国反复强调自己的“发展中国家”身份,避免承担任何法律义务,并将经济发展列为自己的头号任务。尽管之后几次的成员国大会上,美国等“附录1国家”对中国、印度等其他发展中大国不承担减排义务表示愤慨,并施加压力,中国还是坚持强调自己的“经济优先”的立场,并敦促发达国家承担更多的义务。

随着中国国力上升,中国逐渐开始转变自己的身份,开始以“发展中国家的领导者”身份自居,主动进行一些“自愿”性质的节能减排,但是其始终不愿意离开“非附录1国家”的组别,目的是避免法律条文对实际责任的明确约束。这致使第十三次成员国大会上,成员国决定采用新的“发达国家”、“发展中国家”的分类方式,更多地考虑到成员国的发展能力,然而这受到中国的强烈抵抗,中国还是坚持自己属于“非附录1国家”。第十五届大会开始,国际社会开始逐渐把矛头指向中国、美国等排放大国,在各方压力下,中美两国于2014年发表联合声明,表明愿意承担国际责任,这标志着中国在联合国气候变化框架大会中角色彻底发生变化。

分类机制在制度设计中意义深远。分类机制会影响组织成员对其特定背景下对自身的角色认知。随着成员国自身的发展,可能会出现成员国在国际社会中角色与组织中角色不符的矛盾。这种情况下,成员国通常将组织内的分类作为其与其他成员国讨价还价的砝码来应对外界质疑和压力。

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