既然特朗普政府已经退出了《联合全面行动计划》(JCPOA),欧盟各国政府期待着美国政府就如何针对共同关心的问题制定出协商一致的解决方案表明态度。 近几个月来,“英国金融”针对欧美制裁政策的分歧不断升级及其对我们的成员评估制裁合规性和风险敞口的影响撰写了大量报道。美国昨夜退出国际核协议(通常被称为《联合全面行动计划》)的影响不应被低估。

贾勒特•布朗克(Jarrett Blanc)是卡内基国际和平研究院地缘经济与战略项目资深研究员。
贾勒特•布朗克

地缘经济与战略项目资深研究员

美国于2015年在贝拉克·奥巴马总统执政期间签署了这一项国际协议(当时一共有八个签署方)。除了美国和伊朗之外,其他签署方还包括中国、法国、德国、俄罗斯、英国和欧盟。该协议曾历经长达12年的艰苦谈判,并得到了联合国第2231(2015)号决议的认可。

美国政府退出该协议并再次对伊朗实施制裁的决定令欧洲各国政府都惶恐不安。正如英国外交大臣于今天下午在下议院指出的那样,“基于这项协议,伊朗已经放弃了95%的低浓缩铀,将三分之二的离心机束之高阁,拆除了重水反应堆的核心部件,从而切断了利用钚元素生产核武器的渠道,它还允许国际原子能机构启动了有史以来最具侵入性、最严苛的核查机制(在2040年前,伊朗必须严格履行这一项义务)”。

欧盟高级代表在今天下午的声明中进一步指出,解除核制裁是协议的一个重要组成部分,同时强调,欧盟与国际社会合作以维持这项协议的决心从未改变。 既然特朗普政府已经退出了《联合全面行动计划》(JCPOA),欧盟各国政府期待着美国政府就如何制定替代方案并针对共同关心的问题制定出协商一致的解决方案表明态度。这一解决方案势必需要将伊朗、中国和俄罗斯以及该地区的其他国家考虑在内。

就现实情况来说,关于美国将如何实施新政策一事仍存在诸多含混之处。美国财政部昨晚发布的指导意见最多只能分别就如何应对和如何(或是否)配合美国的决定为欧洲各国政府和第三方国家的行为体提供部分答案。我们将对具有重大影响力的进一步指导充满期待。

从广义上来说,美国政府针对不同类型的交易提出了三种不同的“缓冲期”(wind down periods)。大部分贸易和商业领域都会有90天的缓冲期。而对于大多数能源交易来说,则有六个月的缓冲期。不过,由于针对伊朗石油消费者的次级制裁极其复杂,因此正常交易的持续期将远超这一时限。 预计在为期180天的缓冲期结束后,美国财政部将重新列出根据《联合全面行动计划》从美国《特别指定国民清单》(SDN)中删除的伊朗企业,并将目前列于第13599号行政令清单上的企业重新列入《特别指定国民清单》。一旦完成此举后,非美国企业很有可能会因为与《特别指定国民清单》的那些行为体过从甚密及参与“重大交易”而面临美国的次级制裁。简而言之,所有作为《联合全面行动计划》的部分内容而被中止的次级制裁大体上都会重新生效。

对于进口伊朗石油的国家来说,相关影响是相当大的。昨晚发布的美国财政部常见问题报告指出,各国应立即开始减少采购量,以便在180天的缓冲期后有资格因大幅减少购入量而获得豁免权。 此外,美国财政部还表示,该部正计划取消《联合全面行动计划》中美国进口伊朗地毯和食品的授权以及涉及伊朗航空领域的大部分销售许可证。美国与《联合全面行动计划》无关的通用许可证似乎仍有可能保留。

最后,根据2016年12月提供的指导意见,各大企业仍然可以根据原有的合同条款接收伊朗机构的到期付款,这当然也会存在一些限制。 在上述缓冲期内,美国和非美国政府的关键行为体都将继续制定政策决策,这将对金融机构和更广泛的商业运营商产生重大的影响。

首先,美国需要决定以何种力度强制落实重新实施的制裁举措以及是否需要对伊朗施加任何新的制裁(不过,随着《联合全面行动计划》的制裁启动,伊朗将面临彻底的制裁举措,新的措施基本是象征性的)。

同样,美国如今已表明,美国不会试图利用《联合全面行动计划》争端和联合国“反击”机制,“反击”机制从理论上允许美国单方面采取措施重新实施安理会的制裁决策。这将使欧盟及其成员国陷入一个极其尴尬的境地:要么违反联合国的制裁决策,要么违背他们自身强烈的政策偏好对伊朗重新实施的制裁政策。随着时间的推移,美国政府中支持制裁伊朗的鹰派人物很可能会督促使用这些工具。

此外,从理论上来说,在这种背景下的“反击”机制是一种未经考验的全新程序。有人声称,美国不能再使用争端程序(因此也不能使用反击机制),因为它已经退出了伊核协议。事实上,目前仍然存在太多的不确定性。这项条款起草的目的旨在督促伊朗履行承诺,而不是应对美国退出的问题。但即便如此,如果伊朗在未来某个时刻退出协议并恢复制造浓缩铀的活动,那么欧盟与伊朗之间紧张的政治局势将会进一步升级,而采取反击机制的可能性就更大了。

其次,伊朗已经宣布,伊朗目前仍将继续遵守伊核协议中限制其核活动的相关条款,并且希望了解欧盟、中国和俄罗斯能为美国退出做出哪些补偿举措。欧洲各国领导人表示,他们将与伊朗和其他《联合全面行动计划》的参与方进行沟通。由于欧洲各国政府都致力于保护其企业免受美国的影响,这可能会对美国的次级制裁构成挑战,同时也为欧洲企业带来棘手的难题。

再次,其他国家(包括中国、俄罗斯和印度)将需要决定它们将在多大程度上配合美国的制裁举措,又或者是将此视为进一步加强其在伊朗的商业地位的机会。 尽管政治领域存在大量不确定因素,但我们能够肯定的是,地缘政治背景正朝着未知的方向过渡。欧盟领导人目前正就如何确保欧盟企业继续与伊朗进行合作制定战略,同时针对美国的次级制裁制定保护措施(如果可行的话)。

同样,伊朗也已经明确表示,它们是否能持续遵守这项协议将取决于法国、德国和英国能否确保实质性好处以及进入欧盟金融市场的渠道。欧盟各国政府如何实现这一目标将涉及协调一致的集体行动以及基于前所未有的路线而作出的回应。此外,过去将欧盟企业与美国制裁政策隔离起来的举措(例如:大众口中的“防卫法”(blocking statute))被普遍认为没有效果,这些举措不太可能针对美国的制裁提供任何真正的保护。

“英国金融”的成员以及更广泛的金融和商业部门将密切关注这一迅速发展的形势,并审慎地监控法律、政治和外交背景。为了支持上述举措,我们的英国金融制裁小组将与所有利益相关方密切合作,以确保我们的成员对风险敞口了若指掌。这将包括:(一)就次级制裁的影响以及“重大交易”的实际意义为欧盟政府编制报告;(二)举办网络研讨会并详细阐明美国退出伊核协议的影响;以及(三)与欧盟和美国政府部门合作,以确保我们的成员能随时了解关键的政策决策。 伊朗协议各方能否在美国退出的情况下团结一致还有待观察。就目前而言,只要伊朗继续履行核协议的相关承诺,下一步就看欧盟怎样寻找新的方式来确保放宽制裁了。

本文原载于《英国金融》杂志。