伊拉克军队出乎意料地脱掉军服,留下价值数百万美元的美国物资,匆忙踏上撤离摩苏尔的航班;伊拉克北部和东部大片土地由此落入伊拉克与叙利亚伊斯兰国(Islamic State of Iraq and Syria, or ISIS)的手中——这种场面不禁让人怀疑美国安全战略的一项主要原则:过度信任东道国军队,对军方所效忠的政府却不加辨别。

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Sarah Chayes is internationally recognized for her innovative thinking on corruption and its implications. Her work explores how severe corruption can help prompt such crises as terrorism, revolutions and their violent aftermaths, and environmental degradation.
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上月末,美国总统奥巴马在西点军校阐述美国的最新反恐战略,他的思路也遵照了这一原则。美国在管理他国武装力量方面屡试屡败,现在是时候吸取沉痛教训、调整策略了。

在伊拉克和阿富汗,美国倾注资源进行建设,与当地部队展开合作,而官员却对两国政府的宗派和腐败毒瘤视而不见。伊拉克发生的事件表明该策略已基本破产。

伊拉克与叙利亚伊斯兰国在伊拉克逊尼派心脏地带迅速推进,并不是得益于其战略头脑或宏伟愿景,而与伊拉克安全机构对马利基政府的宗派、腐败和裙带问题处理方式有关。甚至早在2008年,伊拉克安全部队就顽固阻止过“伊拉克之子” (Sons of Iraq)的重新整合——该组织受美国资助,专门打击基地组织。

有些人认为,如果美国能为美军撤走后的剩余部队提供更持久的训练和政策建议,就能使伊拉克军队更强干、更团结,从而避免目前的灾难。但是,这种观念过于夸大了美国的控制力和影响力。

了解美国援助的局限性非常重要:它能帮助建立安全机构,却无法控制这些机构在实现个人、政治或公共目的中所扮演的角色。此外,它也不能代替公平、合理和合法的政府。

虽然大遗弃在阿富汗十分罕见,且阿富汗士兵和警察坚守住了阵地,并在镇压目前的叛乱中损失惨重——去年形势最紧张时,每周都有一百多人丧命,每年都有三分之一的力量被消耗掉。从目前局势来看,2016年美军最终撤离后的伊拉克将凶多吉少。

与此同时,受过美国训练和帮助的组织,对当地平民的掠夺令人毛骨悚然。2010年美国增兵阿富汗南部时,坎大哈省警察局长曾是其重要盟友,现在却因手下在沙漠中屠杀敌对部落成员而臭名昭著。自2011年起,国内流离失所者人数骤增,这并非塔利班的过激行为所致,而是由于美国特种部队集结的地方武装纪律混乱。

尽管存在这些实际教训,但从奥巴马在西点军校提出的反恐策略来看,其本质仍是将美国的反恐战争转手给各国政府的武装力量;而这些政府与伊拉克和阿富汗一样只能帮倒忙。伊拉克和大叙利亚伊斯兰国的壮大表明,这一策略只能加剧恐怖威胁,而非遏制。

奥巴马本人一年前也曾在国防大学承认,任何针对伊斯兰圣战的军事策略都有局限性。他当时强调:“如果缺乏根除极端主义的战略,任何持久战......都只能是弄巧成拙。”他提出伊拉克人应“共同抗敌”。但除了含糊其辞外,再没有后续言论来推销这一协调战略。尽管奥巴马声称会给伊拉克总理马利基提供及时援助,但他拿不出政治体制改革方案,因而设想的依然是持久战——只不过是由别人出兵。

在西点军校讲话中,奥巴马呼吁建立一个新的“反恐合作基金”,来“训练、发展武装力量,促进伙伴国的前线合作”。美国已为外国安全部队专门拨款二百六十亿美元。

在这场战争中,美国将与各国政府的军队和安全部门保持一致——奥巴马提到了也门和索马里;这些政府在伊拉克的马利基(Maliki)或阿富汗的哈米德·卡尔扎伊(Hamid Karzai)的眼中再合法不过了。这样的盟友在首次遭遇重大军事挑战时,极有可能出现自身分崩离析,或其行动适得其反的情况。

为专制和独裁国家的军队提供军事支持,只能为虎作伥,滋养极端主义。例如,无论是前独裁者穆巴拉克时期的埃及还是今天的尼日利亚,粗暴、贪婪的警察部队对老百姓欺压凌辱、随意逮捕,在市场或公交系统勒索敲诈,在邻里街区横行霸道,而司法系统却无能为力。在监狱中,怨声载道的男囚很容易沦为恐怖信徒,并接受初步训练。这种制度假借“反恐”之名,实际是为了打击政治对手。

虽然没有直接参与实质压迫,但美国为这样的政府提供军备和训练仍是助纣为虐,摆脱不了指责。

想一想美国为穆巴拉克政权提供的军事支持:过去三十年间,美国每年的援助都超过十五亿美元,但在军营中收获的人脉或产生的影响微乎其微,只是他人眼中重要的资金和声望源泉;这一资助相当于美国对当局暴政的许可。这就难怪为什么埃及人会成为基地组织的高层头目,甚至填补了本·拉登留下的空缺。

当美国援助的是脆弱、断裂的中央集权时——如萨赫勒-撒哈拉、也门或阿富汗政府——就会助长军阀、教派或种族势力,伊拉克正是如此。他们的掠夺加剧了内部纷争,局面顷刻间就会失控。

在利比亚,美国正在训练反恐精英部队,并计划培养更多利比亚政府军。但该国的政治版图早已四分五裂,国家军队也不复存在。整个空军和特种作战部队是美国的重点援助对象,但现已投靠到一位曾发誓要“清洗”伊斯兰主义者的退役将军门下。事实上,美国未来的援助伙伴不是国家,而是其中一个争夺控制权的武装派别。面对这样支离破碎的政局,外来军事援助只能造成三种皆不受欢迎的结果:地方武装膨胀、军阀主义肆虐或发生政变。

去年,美国为利比亚反恐组织提供训练的营地遭到敌对部落武装袭击,致使该项目终止,并造成大量美军物资在摩苏尔事件前落入敌方手中。采访中我们发现,该反恐组织的成员几乎全部来自西部山区部落,并不能代表利比亚各地区或各种政治利益。

若不小心规避此类失误,新的反恐策略——在很大程度上沿用过去的做法——只能事与愿违。 地方权力看似伙同美国,实际上却心怀鬼胎,将贪婪的目光投向了美国——这种情况时有发生。

虽然策略不完美,但美国为地方反恐力量提供协助仍有妙方,同时还可避免在打击极端主义时“好心办坏事”。

首先,在遏制极端暴力方面,法律手段优于军事干预,应尽可能使用。任何反恐举措都应着眼于改革当地的执法部门和地方司法机构。要为警察和司法官员提供维持生计的薪水,以减少腐败。应注重证据、严格程序,而且当刑拘者获释后,当地社区应帮助其从新做人;阿富汗已在2011年开始试行这一制度。

其次,在决定与当地军事组织合作前,必须对现有及潜在成员进行仔细评估。它是独裁和腐败政府、某个政治领袖的主力军,还是代表了某个部族、宗派、种族或其他派系?美国援助是被当成了一种获利和腐败手段,还是用于国防以减轻当地政府的负担?当大规模的滥用行为发生时,他们是否拒绝采取补救措施?所有这些迹象都是一种警告,即美国的反恐援助可能被用于不可告人的目的,并最终可能加剧民众的不满情绪。

经地方组织考察合适后,美国即应兑现承诺。军事援助和训练应受到严格的把关和监督。当受援助的地方组织财务违规、定位不当或出现其他严重错误时,应导致援助计划自动暂停,同时启动调查程序。美国的现行法律就能提供这样的程序。一旦滥用行为得到证实,就应终止援助、停止开支报销。

最后,美国总统奥巴马应该以实际行动支持其主张,即武力并非打击极端分子上策。他在两大反恐演说中都主张军事打击,现在应该推出一项有助于盟友打击恐怖主义的平民战略,即实施有意义的政治、经济和司法改革。换句话说,就是要在叛乱分子找上门之前,消灭极端主义根源。

本文最初发表于《政客杂志》。