2018年上半年,中国对欧洲直接投资的情况喜忧参半。尽管与2017年相比,中国对欧洲直接投资总额下降了近三分之一,但中国对欧洲投资价值现在已经超过了对美国直接投资的可比数据。目前中国在欧洲的直接投资是在美国直接投资的九倍。这一形势背后存在两个主要驱动因素,一是特朗普政府企图在经济上打压中国,二是中国试图实施更严格的资本控制。然而,这些发展态势也在欧洲引发了围绕中国经济影响的新辩论。

欧洲对中国投资进行审查,根本原因是担心这些投资并非单纯出于商业需要,而是国家驱动的协同战略的一部分。中国投资者对拥有专业技术的欧洲公司青睐有加,加剧了人们的担忧。他们认为中国投资实际上是为了吸取欧洲的专业技术,并把西方公司挤出关键行业,是实施“2025中国制造”计划的一部分。另一个令人担忧的问题是,尖端技术或两用技术可能会在不知情的情况下被转让。而欧洲公司在中国享有相应地位的问题,让此类其他问题变得越发复杂。然而,尽管出台了审查中国投资的新措施,尤其是与美国相比,欧洲仍然是吸引中国投资者的目的地。

多个欧洲国家正在对中国投资实施限制,这一事实值得注意,与几年前相比,这是一个重大变化。然而,欧洲内部在如何对待外国直接投资方面的分歧仍然是一个障碍。因此,努力推动欧盟对中国采取共同态度必须放在首要位置。最终,任何欧洲倡议在生效之前,还需要与美国和日本等其他国家协调。

柏林、巴黎和伦敦的近期政策动态

欧洲三大强国——德国、法国和英国——最近都采取措施,更加严密地审查来自中国的投资。

近年来,德国商界和政界精英,对中国的投资越来越谨慎——尤其是在2016年,中国电器制造商美的公司收购德国机器人公司Kuka以及中国汽车制造商吉利公司董事长2018年2月斥资20亿美元投资戴姆勒公司引起公众疑虑之后,情况尤甚。然而,直到今年夏天,德国才真正地阻止来自中国的投资。默克尔政府最近决定阻止北莱茵-威斯特伐利亚州一家名为莱菲尔德金属旋压机制造公司(Leifel)出售给中国公司。此举传递出无可置疑的信息:德国如今决心采取更多措施审查战略领域的外国投资。德国当局以国家安全担忧为由,为其否决中国收购该公司的决定提供了正当理由(Leifeld公司生产用于汽车、航天和核工业的高强度金属)。而在此次否决案之前,德国政府还曾指示德国复兴银行(KfW)收购50Hertz公司20%的股份,阻止中国收购德国能源公司。德国政府此番举动,必须放在德国讨论加强境内投资审查新立法的背景下,才能明白其中深意。德国政府已有计划将针对非欧盟公司收购德国公司股权交易可行使内阁否决权的门槛从25%降低到15%。此前,德国于2017年7月通过了《德国对外经济条例》修正案,允许德国审查并最终阻止更大范围的外国收购活动。

虽然投资审查在德国是一个相对较新的现象,但法国早在2003年就通过了立法,允许政府审查和否决某些外国投资,特别是与国防部门有关的投资。2014年,法国经济部的权力进一步扩大,涵盖能源、水资源、交通、卫生和电子通信等其他敏感领域,但权力扩大主要是由于通用电气公司收购有“皇冠之珠”美誉的法国高科技公司阿尔斯通引发的,而并非是出于对中国的担忧。然而,在马克龙就任总统的头几个月,中国的经济影响力在法国造船厂STX暂时国有化的过程中发挥了作用。意图收购STX的意大利芬坎蒂尼集团(Fincantieri)与中国船舶工业集团有限公司共同组建了一家合资公司。防止两用技术泄漏的保障措施已经落实到位。法国政府已宣布打算进一步加强审查机制。按照目前情况看,该机制将扩展到人工智能、网络安全、机器人、太空、大数据和半导体等领域。

马克龙最近提出的一揽子经济改革计划包括两篇针对强制知识产权转让的文章,其中一篇论及向新领域(如空间和纳米技术)的扩展,另一篇则重新框定了政府阻止战略公司采取某些举动的能力,即便这些战略公司已被外资集团收购。 7月,英国政府宣布计划推出一系列新措施,旨在审查敏感行业的外国投资。如果获得批准,新的立法将会提高政府阻止外国投资的能力,且不再把公司或行业规模作为考虑因素。该权限还将进一步扩大,涵盖对知识产权或公司股份方面的投资。虽然基于国家安全考虑进行投资审查在英国极为罕见,但根据新法律,应接受政府审查的交易数量预计每年约为50件。交易规模不设最低限制,增加的审查将基于国家安全考虑,因此赋予政府对交易强加某些条件或完全阻止交易的权利。此前,中国对英国进行了一些有争议的高调投资,尤其是2016年7月在欣克利角核电站项目中。最新的举动表明,相较于上任大卫·卡梅伦政府,特里萨·梅政府更加怀疑与中国的贸易。

欧洲对待中国直接投资会形成共同策略吗?

虽然部分欧盟国家已经建立了某种形式的投资审查机制,且更多的成员国也在考虑效仿,但一些欧盟国家仍然拒绝采取遏制中国投资的措施。以自由贸易为导向的北欧国家以及部分南欧、中欧和东欧国家对这些措施持怀疑态度。北欧国家和比荷卢三国担心审查程序可能成为贸易保护主义的特洛伊木马。2008年欧洲债务危机后,陷入困境的南方经济体急于保持所依赖的投资流动。尽管如此,欧洲目前正试图就外国直接投资审查明确共同立场。投资审查首次提出是在2017年2月,当时德国、法国和意大利向欧盟委员会共同提交了一封信,敦促欧盟重新考虑其对外国投资的态度。欧洲委员会主席让-克劳德·容克在2017年9月发表“盟情咨文”讲话时宣布,欧盟不是“幼稚的自由贸易者”,并提出了欧盟委员会关于欧盟外国直接投资审查程序的提案。目前,欧盟委员会的这份提案尚在欧洲议会审议阶段。

最终立法如获得通过,将建立起用于分析战略部门外国直接投资的欧盟框架,并在成员国和委员会之间建立起协调机制。同时还将提供指导方针,帮助那些希望建立审查机制但不会强加任何约束性要求或限制的国家。尽管这种影响主要是象征性的,但它仍然会进一步凸显出中国在欧洲战略领域的投资问题。此外,这还标志着欧盟自由贸易政策发生了转变,并凸显出欧盟面对片面的中国贸易惯例的决心日益增强。

在自由贸易和保护欧洲“经济利益”之间取得平衡

值得注意的是,就中国的经济实践而言,欧洲的情绪正在发生变化。欧洲数个国家——尤其是德国、法国和英国——正在收紧针对中国资本投资的规则。欧盟也正在制定更严格的措施。 然而,限制中国投资不应只是一种被动的努力。欧洲打造共同的应对策略更为重要。问题是,欧盟依然对外国直接投资缺乏统一的应对策略。欧洲在形成这样一种共同应对策略时,必须在保护国家安全利益和承担自由开放商业义务之间取得适当的平衡——欧洲必须捍卫其对自由开放商业原则的承诺。

与此同时,欧盟不应放弃与中国的对话。7月份举行的欧盟-中国峰会,成功地发表了一份联合公报,其中包括承诺继续致力于达成一项欧盟-中国投资全面协议。尽管如此,欧洲必须清醒地认识到能够从与北京的对话中取得哪些现实成果。

最后,欧盟在力求确定对中国的应对策略之际,必须确保与美国保持密切协调,并与日本和其他“多边主义经济体”合作,解决与中国经济实践相关的共同关切事宜。最终,为让中国致力于经济自由化和开放,实施更加透明的经济实践,西方必须形成统一的应对策略。

本文最初发表在《外交官》杂志