Тридцать лет хождения по кругу: политика США в отношении России

Основные положения

В течение почти тридцати лет администрация каждого нового президента США безуспешно пытается выработать политику в отношении России. Все это время российско-американские отношения развивались по привычной схеме «подъем — спад»: каждая новая администрация недовольна существующими отношениями и обещает их улучшить. Политика пересматривается с целью улучшения отношений, развития партнерства, но на этом пути возникают препятствия, и надежды скоро сменяются разочарованием. В результате к концу президентского срока отношения оказываются хуже, чем когда-либо после окончания холодной войны. 

Действия России, нередко нарушающие существующие договоренности, возлагают на нее бóльшую часть ответственности за ухудшение отношений. Однако американская политика чаще всего упускает из виду следующие факторы: историю России, ее культуру, географию и соображения безопасности, — как они видятся из Москвы. Политика администрации всех президентов США за последние тридцать лет была по-своему нереалистичной и способствовала развалу отношений. Особенно бросаются в глаза два аспекта.

1. США не желают видеть Россию такой, как она есть, и стараются изменить ее политическую систему. Кремль сопротивляется попыткам насаждения демократии в России и в соседних странах, воспринимая это как угрозу внутренней стабильности.
2. НАТО рассматривает США как единственную законную организацию, отвечающую за безопасность в Европе и Евразии, и расширяет евроатлантическую систему безопасности в евразийское пространство, что в глазах Москвы угрожает безопасности страны.

На отношения двух держав в последние тридцать лет отрицательно влияли и другие особенности политики США на российском направлении. Например, Вашингтону свойственно брать на себя непомерные обязательства. Политическое руководство США не раз переоценивало свои возможности влиять на ход событий в России и на решения Кремля. При этом американские интересы были сформулированы слишком широко, без разделения на ключевые и второстепенные, без расстановки приоритетов. Когда Москва выражала протест, Вашингтон настаивал на своем праве и обязанности поучать Россию и ее соседей в решении внутренних вопросов, вместо того чтобы прислушаться к возражениям российской стороны. 

Напрашивается вывод: менее амбициозный подход США к отношениям с Россией и странами бывшего СССР мог бы сделать российско-американские отношения более продуктивными. 

Изменить траекторию российско-американских отношений будет непросто. Образ России, сложившийся в США, крайне негативный — возможностей для сотрудничества, вероятно, будет мало даже там, где интересы Вашингтона и Москвы пересекаются. Тем не менее Россия — чрезвычайно важная страна для США, и американскому руководству необходимо выработать реалистичный подход к ней — даже если он не приведет к улучшению положения дел или решению существующих проблем. Эта задача особенно сложна потому, что обе страны придерживаются своего курса в отношении друг друга и отказаться от него им будет очень нелегко.

Российские лидеры видят свою страну великой державой, которая сама контролирует свой путь. Они:

• не принимают американское первенство и стремятся к переходу от однополярного мира к многополярному;
• отвергают политику США по насаждению демократии, называя ее предлогом для смены режимов на проамериканские;
• настаивают на своем праве иметь сферу влияния и пресекают все, что кажется американским вмешательством;
• играют на антиамериканских настроениях для усиления своих внутриполитических позиций.

После холодной войны в США сложился консенсус относительно первенства этой страны в мире, отрицания права других стран на сферы влияния и курса на распространение демократии. В нынешнем политическом климате Соединенных Штатов, когда Россию считают виновницей многих проблем в мире, изменить этот консенсус будет весьма непросто.

Чтобы выйти из этого тупика, Соединенным Штатам придется — со своей стороны — внести несколько ключевых изменений в отношения с Россией, в том числе:

• определить внешнеполитические приоритеты США по отношению к России, делая упор на главных сферах — ядерной программе и стратегической стабильности;
• оставить внутриполитическое устройство России на усмотрение самих россиян;
• приостановить расширение НАТО на восток и вернуться к ключевой миссии альянса — коллективной безопасности его членов;
• дать понять Украине и Грузии, что им не следует основывать свою внешнюю политику на планах вступления в НАТО, однако поддерживать с этими государствами серьезные программы сотрудничества по вопросам безопасности;
• пересмотреть политику санкций против России и использовать ее более выборочно и направленно.

Сами по себе эти изменения не гарантируют фундаментального изменения российско-американских отношений: для этого Кремлю также необходимо существенно изменить свой внешнеполитический курс. Однако со стороны США не имеет смысла придерживаться одного и того же курса и надеяться на другой результат. Предложенные действия по меньшей мере могли бы вернуть американской политике черты реализма, благоразумия и сдержанности, сблизить цели политики США в отношении России со средствами их достижения, не допустить дальнейшего ухудшения отношений и создать возможности для сотрудничества в сфере общих интересов. Возможно, эти изменения помогут также избавиться от привычки давать громкие обещания и не выполнять их.

Перечисленные задачи не являются грандиозными или радикальными, но они реалистичны и содействовали бы более эффективному преодолению разногласий между США и Россией. Уместно вспомнить слова великого философа и теолога Рейнгольда Нибура (Reinhold Niebuhr) о том, что иногда лучший вариант — найти «несовершенное решение для неразрешаемых проблем».

Введение

Уже почти тридцать лет администрации всех президентов США безуспешно пытаются выработать реалистичную политику в отношении России. Российско-американские отношения опустились до уровня, невиданного со времен холодной войны. Страны испытывают глубокое недоверие друг к другу и все активнее конкурируют за геополитическое влияние в Европе и за ее пределами. Если Вашингтон и Москва не изменят свой курс — а пока не похоже, чтобы хоть одна из сторон была готова на уступки, — в краткосрочной перспективе мало шансов на ослабление напряженности и выход отношений на более благоприятную траекторию. Учитывая масштаб внешнеполитических амбиций США при неоизоляционистской, склонной действовать в одностороннем порядке администрации президента Дональда Трампа, а также упорство России в поддержании образа сверхдержавы и ее растущую международную активность, качество отношений двух стран существенно скажется на безопасности в мире и способности США отстаивать свои интересы и ценности.

На сегодня обе партии в Вашингтоне едины во мнении, что всю ответственность за развал российско-американских отношений несет Россия. Вот лишь часть ее грехов: агрессия против Грузии и Украины, аннексия части украинской территории, вмешательство в американские выборы 2016 года и выборы в демократических государствах — союзниках США в Европе, нарушение условий Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, поддержка режима Башара Асада в Сирии и Николаса Мадуро в Венесуэле, а также убийства или покушения на убийство россиян, покинувших страну. Все это получило широкую огласку и в дополнительном анализе не нуждается.

А вот вклад американской политики в ухудшение двусторонних отношений куда менее очевиден. Без вдумчивого, критического анализа действий США в этом вопросе у Вашингтона мало шансов улучшить положение дел и стабилизировать отношения с одним из ключевых игроков мировой политики.

В этой работе авторы назовут причины, мешающие Америке выстроить устойчивую политику в отношении России; проанализируют последствия неудач и уроки, которые можно извлечь из сделанных ошибок; обозначат рамочную стратегию и руководящие принципы, нацеленные на бóльшую стабильность и продуктивность российско-американских отношений.

В начале статьи речь пойдет о возможных способах, которыми российская внешняя политика может нанести ущерб интересам США или, напротив, содействовать им. Далее приводится обзор российско-американских отношений с момента окончания холодной войны и объясняются причины их ухудшения. Затем будут рассмотрены перспективы политики США в отношении России в контексте более широкой американской дискуссии — о национальной стратегии государства, меняющейся расстановке сил на мировой арене, основных факторах российской внешней политики и политических приоритетах США в отношении России. Наконец, в заключительной части будут представлены, как уже было сказано, рамочная стратегия и руководящие принципы для более реалистичных и продуктивных отношений России и США.

Почему Россия важна для США

За последнее десятилетие Россия вернула себе позиции крупного европейского и — все в большей мере — глобального игрока. Отношения с Россией, будь то противостояние или сотрудничество, затрагивают интересы США¹.

В частности, Россия

1. остается ядерной сверхдержавой и единственной страной, представляющей угрозу существованию США и ее основных союзников;
2. располагает огромными природными ресурсами и пользуется ими как орудием для достижения политических целей в Европе²;
3. обладает правом вето в Совете Безопасности ООН и часто использует его, чтобы заблокировать поддерживаемые США инициативы, например в отношении Сирии, Венесуэлы и Северной Кореи³;
4. способна демонстрировать военную силу далеко за пределами своей территории, исходя из собственного видения глобального миропорядка и притязаний на влияние⁴;
5. преследует геополитические цели, противоречащие интересам США, в частности создание сферы нераздельного влияния на постсоветском пространстве и противостояние единому трансатлантическому сообществу, а также американским усилиям по поддержанию либерального миропорядка⁵.

Военное столкновение двух держав могло бы иметь глубоко дестабилизирующие и даже катастрофические последствия для всего мира, его безопасности. И напротив, российско-американские отношения, в большей степени основанные на сотрудничестве, могли бы способствовать устранению угроз национальной безопасности и процветанию США, — угроз, которые США не может устранить в одиночку. Предотвращение дальнейшего распространения ядерного оружия, включая проблему надежного контроля над ядерными и другими компонентами оружия массового поражения, потребует не только более тесного сотрудничества России и США, но и хотя бы частичного сохранения системы контроля над вооружениями и режима инспекций. Российско-американское сотрудничество также укрепило бы усилия по борьбе с транснациональными угрозами — от террористических движений до преступных организаций и торговли запрещенными товарами. Аналогичным образом урегулирование затяжных региональных конфликтов, например на Корейском полуострове, в Афганистане, Сирии и Украине, возможно только при условии сотрудничества России и США и готовности обеих стран к переговорам. Наконец, США и России будет необходимо выработать практические решения, чтобы не допустить эскалации конфликтов в киберпространстве и космосе, а также выстроить политику в отношении нарастающего влияния Китая.

Однако — несмотря на потенциально пересекающиеся интересы и возможности для сотрудничества — прошлые обиды и текущее состояние российско-американских отношений затрудняют обсуждение критических вопросов, способных стать основой дискуссии об урегулировании соперничества двух стран. Что нужно Соединенным Штатам от России и каковы реалистичные цели их взаимоотношений? Учитывая пределы возможностей и политической воли США, как определить американские приоритеты в отношении тех целей, где интересы США и России пересекаются и расходятся? Какую цену готовы заплатить США за поддержку Россией американской внешней политики и инициатив? И наконец, как Соединенным Штатам сформулировать политику по отношению к России, чтобы добиться желаемых результатов?

Российско-американские отношения после холодной войны: что пошло не так?

Политика США в отношении России с момента окончания холодной войны примечательна тем, что администрация каждого нового президента выбирала по сути один и тот же политический курс. Два главных вопроса усиливают напряженность между двумя странами. Первый — нежелание принимать Россию такой, какая она есть, и упорные попытки преобразовать ее политическую систему. Второй — расширение евроатлантической системы безопасности в евразийское пространство вокруг России. Неоднократные попытки США решить эти вопросы всегда оказывались безуспешными. Но оба они остаются краеугольными камнями официальной политики США в отношении России. По прошествии времени напрашивается вывод, что менее амбициозный подход США к взаимодействию с Россией и странами бывшего СССР мог бы заложить основу для более устойчивых российско-американских отношений.

В своей речи на совместном заседании конгресса в январе 1991 года президент Джордж Буш — старший выразил желание «продолжить работу над прочной основой» для сотрудничества с Россией⁶. Его, несомненно, искреннее высказывание прозвучало в те времена, когда многие надеялись, что холодная война подошла к концу и две сверхдержавы, оставив разногласия в прошлом, приступят к сотрудничеству для решения множества мировых проблем «в интересах мирного будущего всего человечества»⁷.

Это был в самом деле многообещающий этап в отношениях между Вашингтоном и Москвой, время больших достижений и оптимизма. За недолгий период противники по холодной войне заключили договор о сокращении стратегических ядерных вооружений (СНВ-II), подписали договор об обычных вооружениях в Европе, согласовали условия объединения Германии и членства единой Германии в Организации Североатлантического договора (НАТО), а также Парижскую хартию для новой Европы. Более того, их сотрудничество не ограничилось Европой: они провели также крупную совместную конференцию в Мадриде по Ближнему Востоку и успешно пресекли агрессию главы Ирака Саддама Хусейна против Кувейта. А самое главное, эти инициативы были пронизаны новым духом партнерства, далеким от той враждебной риторики и напряженности, которые отличали российско-американские отношения на протяжении нескольких десятков лет.

В последующее тридцатилетие отношения США и России пережили несколько циклов подъемов и спадов и достигли низшей точки после вторжения России в Украину в 2014-м и вмешательства в выборы американского президента в 2016 году. В годы президентства Билла Клинтона, Джорджа Буша — младшего и Барака Обамы политика администрации в отношении России развивалась по знакомому сценарию. Администрация нового президента приходит в Белый дом с чувством глубокой неудовлетворенности состоянием российско-американских отношений. Обещая их улучшить, администрация проводит работу по переоценке курса и вырабатывает новый подход — «перезагрузку» отношений с Россией с целью развития партнерства. Курс на партнерство кажется перспективным, но постепенно возникают препятствия, в итоге перерастающие в полномасштабный кризис. К концу президентского срока отношения опускаются до самой низкой отметки со времен холодной войны.

Таким образом, духа партнерства, последовавшего за холодной войной, хватило ненадолго. Прошло меньше года после речи Буша-старшего — и его надежда на новые отношения с Россией в новом миропорядке разбилась о суровую реальность стремительного распада Советского Союза и хаоса, охватившего Россию. У администрации Буша почти не было шансов подготовиться к такому резкому повороту событий и разработать политику, соответствующую масштабу перемен в России и бывших советских республиках. Поглощенная внутренним политико-экономическим кризисом, Россия в значительной степени устранилась с мировой арены и оказалась неспособной выступать партнером США вопреки представлениям Буша-старшего. Деморализованная и раздосадованная происходящим, политическая элита России вскоре сформировала идею (сильно раздутую Кремлем в годы президентства Владимира Путина) о том, что США воспользовались слабым положением их страны, что породило комплекс жертвы, и это охладило общую атмосферу российско-американских отношений.

Администрация Клинтона, недовольная вялой, по их мнению, поддержкой российских реформ со стороны предшественников, в 1993 году объявила о намерении заложить «основу нового демократического партнерства между США и Россией»⁸. В апреле 1993 года на первой из многих встреч с президентом Борисом Ельциным, состоявшейся в Ванкувере, Клинтон заявил: «Господин Президент! Наша страна не останется в стороне, когда на карту поставлена демократия в России. Мы знаем, на чьей стороне мы стоим. Мы — за российскую демократию, за российские реформы, за российский рынок. Мы поддерживаем свободу совести, свободу слова и свободу религии. Мы поддерживаем уважение этнических меньшинств. Мы активно поддерживаем вас, ваши реформы и всех реформаторов России»⁹.

Билл Клинтон и Борис Ельцин вместе прогуливаются во время их первого саммита в Ванкувере, проходившего с 3 по 4 апреля 1993 года. Ельцин и Клинтон объявили о «новом демократическом партнерстве» между Россией и США. (Diana Walker/The LIFE Images Collection via Getty Images)

За этими многообещающими словами вскоре последовали первые признаки разлада. В конце сентября — начале октября 1993 года конфликт между исполнительной и законодательной ветвями российской власти достиг пика: конституционный кризис, вызванный конфронтацией Ельцина и Верховного Совета, вылился в кровопролитное столкновение в центре Москвы. Когда страсти улеглись, Ельцин добился принятия новой Конституции, перераспределившей исполнительную власть таким образом, что президент фактически получил контроль над всеми другими ветвями власти. Осенью того же года представители России выразили активное недовольство расширением НАТО, которое становилось столпом американской политики в Европе¹⁰. В следующем году Кремль начал военную кампанию против чеченских сепаратистов. Кроме того, напряженность между Россией и США усилилась из-за угроз НАТО нанести воздушный удар по боснийским сербам в Сараево. К лету 1999 года ситуация переросла в полномасштабный кризис. Кампания против Косово с США во главе не была санкционирована Советом Безопасности ООН из-за вето, наложенного Россией. Москва расценила поведение США как проявление склонности к односторонним, ничем не ограниченным действиям. Российские наблюдатели опасались возможности аналогичной американской кампании под прикрытием гуманитарной интервенции — уже в Чечне. Опасения усилились, когда авторитетные американские политики охарактеризовали повстанческие действия в Чечне как подобие событий в Косово¹¹.

Россия постепенно разочаровалась в американской помощи и советах по экономической реформе, особенно после финансового кризиса 1998 года. Последний вынудил Россию провести девальвацию рубля и нарушить обязательства по выплате государственного долга. Возможно, самым разрушительным для отношений, с точки зрения обеих сторон, стал откат России от демократии и последовавшая за этим критика со стороны США, особенно после того, как в конце 1999 года Борис Ельцин сложил полномочия и президентом стал Владимир Путин. В 2001 году конец президентского срока Билла Клинтона был отмечен пессимизмом в отношении России из-за опасений американцев, что, по словам Клинтона, «Путин может пойти на попятную в вопросах демократии»¹². Отношения стран, как сказал бывший советник Клинтона, «достигли низшей с 1991 года точки»¹³.

Клинтон и Ельцин сидят в тишине после пресс-конференции 2 сентября 1998 года, после двухдневного саммита в Москве в разгар российского финансового кризиса. (Dirck Halstead/The LIFE Images Collection via Getty Images/Getty Images)

Администрация Джорджа Буша — младшего, пришедшая на смену команде Клинтона в январе 2001 года, поначалу критиковала Россию как недееспособное государство в состоянии необратимого упадка¹⁴. Но эта оценка вскоре уступила место более позитивной, которую после терактов 11 сентября подкрепило российское предложение о поддержке войны в Афганистане. Совместное заявление Буша и Путина в ноябре 2001 года начиналось следующим образом: «Наши страны вступили на путь новых отношений для XXI столетия, основанных на приверженности ценностям демократии, свободному рынку и верховенству закона», — а закончилось обещанием продвигать «общие ценности <…> и дальше сотрудничать в защите и продвижении прав человека, терпимости, религиозных свобод, свободы слова и независимых СМИ, экономических возможностей и верховенства закона»¹⁵. Скептицизм в отношении России уступил место «новым стратегическим взаимоотношениям», проникнутым «духом сотрудничества»¹⁶.

Но дух этот оказался недолговечным. Отношения стран вскоре омрачились ввиду протеста России против вторжения США в Ирак в марте 2003 года и американской критики в адрес Путина, отступающего от принципов демократии и прав человека¹⁷. Источником разногласий стала, во-первых, американская поддержка «цветных революций» в Грузии (2003), Украине (2004) и Киргизии (2005), когда российские власти заподозрили Америку в попытке взять Россию в кольцо и минимизировать ее влияние на соседние страны, а во-вторых, протест России против вступления Грузии и Украины в НАТО, вылившийся в российско-грузинскую войну 2008 года. К концу второго срока Буша-младшего отношения вновь достигли самой низкой точки с 1991 года. Россия, по словам госсекретаря Кондолизы Райс, вступила «на путь изоляции и отставания» из-за своей агрессивной внешней политики и устаревшей экономической системы¹⁸.

Президент США Джордж Буш и президент России Владимир Путин встретились во время четырехдневного саммита в Москве, где они подписали Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП, или Московский договор) 24 мая 2002 года. (Константин Завражин / Getty Images)

Развал российско-американских отношений в конце президентства Джорджа Буша — младшего стал предпосылкой их улучшения при Бараке Обаме. Ведь дальнейшее ухудшение казалось просто невозможным. В самом деле, избрание Дмитрия Медведева на пост президента в 2008 году, казалось, предоставило руководству США возможность начать отношения с чистого листа, установив их с новым президентом в Кремле, на первый взгляд, более прогрессивным и настроенным на реформы. Начатая Обамой и его российским коллегой «перезагрузка» породила обширную повестку дня не только для укрепления дипломатических отношений, но и для партнерства в сфере модернизации: США стремились поддержать инициативу Медведева по экономическим и политическим реформам в России¹⁹. В годы так называемого «тандема» (Медведев на посту президента, Путин в должности премьер-министра) отношения двух стран стали теплее и удалось подписать СНВ-III — новый договор по сокращению стратегических вооружений.

Буш и Путин присутствуют на церемонии открытия Олимпийских игр в Пекине 8 августа 2008 года. На этой неделе разразилась война между Россией и Грузией (Анатолий Мальцев / AFP / Getty Images)

Но оттепель в российско-американских отношениях вновь оказалась недолгой. Трения начались в 2011 году, когда на Ближнем Востоке разразилась «арабская весна». Особенно не по вкусу российскому руководству пришлись свержение режима в Ливии при активном участии США и поддержка Вашингтоном противников президента Башара Асада в Сирии. Когда в 2012 году Владимир Путин вернулся на пост президента, резкая смена внутриполитического курса нанесла очередной удар и без того неустойчивым отношениям. Усилия Медведева по модернизации и реформированию российской экономики и политики не получили продолжения, а смягчение внутриполитического климата сменилось закручиванием гаек: были приняты меры по пресечению общественных протестов, свободы СМИ и деятельности иностранных и российских неправительственных организаций (НПО), занимавшихся развитием гражданского общества в России. В 2014 году российско-американские отношения вновь упали до самого низкого уровня со времен холодной войны: на революцию в Украине, которая была положительно встречена США, Россия отреагировала присоединением Крыма и поддержкой сепаратистского восстания на востоке Украины. В самой России крах в отношениях с США сопровождался еще большими нападками на ослабленные демократические институты и гражданское общество. В США враждебность по отношению к России из-за ее агрессии против Украины подпитывалась новостями о российском вмешательстве в президентские выборы 2016 года.

Президент России Владимир Путин встречается со своим американским коллегой Бараком Обамой в кулуарах саммита лидеров G20 в Ханчжоу 5 сентября 2016 года. (Алексей Дружинин / AFP / Getty Images)

В целом российско-американские отношения в годы президентства Трампа развивались по уже привычной схеме «подъем — спад». В самом начале срока президент Дональд Трамп выражал почти сверхъестественное стремление улучшить отношения с Россией. Как и главы предшествующих администраций США, он попытался перезагрузить их совместно с Путиным — по-видимому, не имея для этого предпосылок и руководствуясь в первую очередь соображениями краткосрочной выгоды. Инициатива Трампа натолкнулась на активное сопротивление со стороны его критиков в конгрессе, которые законодательно закрепили расширенный список санкций против России с целью наказать страну за ряд проступков — от вмешательства в американские выборы и агрессии против Украины до нарушений прав человека и коррупции. Это было сделано, чтобы не дать Трампу снять санкции, если тот захочет добиться улучшения отношений с Россией без одобрения конгресса²⁰. Противостояние укреплению связей США и России со стороны конгресса усилилось после саммита Трампа и Путина в Хельсинки в июле 2018 года, когда Трамп открыто поставил под сомнение выводы американской разведки по поводу российского вмешательства в выборы 2016-го²¹. Отношения России и США вновь упали «ниже плинтуса», а ряд обозревателей охарактеризовали их как новую холодную или даже «теплую» войну²².

Путин и президент США Дональд Трамп впервые встречаются в кулуарах саммита G20 в Гамбурге 7 июля 2017 года. (Михаил Метцель / ТАСС via Getty Images)

Россия в представлении США

Скачкообразная траектория российско-американских отношений объясняется многими факторами. В целом Москва несет львиную долю ответственности за проблемы во взаимоотношениях с Вашингтоном: ее неспособность интегрироваться в трансатлантическую систему безопасности и экономические структуры стала коренной причиной многих споров. Именно Россия вмешалась в американские выборы 2016 года, присоединила Крым, разрушив сложившуюся после холодной войны структуру безопасности, разжигала сепаратизм на востоке Украины. Российские официальные лица выступали с провокационными заявлениями, оправдывая вмешательство России во внутренние дела соседних государств «защитой проживающих там этнических русских». На самом же деле целью при этом было укрепление главенства России среди ее соседей. Политические деятели, связанные с Кремлем, оказывали поддержку ксенофобским, популистским и националистическим движениям, направленным на подрыв демократии в странах Европы²³. 

Но если говорить о США и их союзниках и партнерах по НАТО — не внесли ли и они свой вклад в плачевное состояние отношений с Россией? Оглядываясь на последние тридцать лет, нельзя не заметить: при всех сменах в США президентских администраций, при любых изменениях политического курса американский подход к России оставался неизменным. Несмотря на расхождения по многим другим вопросам, администрации Клинтона, Джорджа Буша — младшего и Обамы не принимали Россию такой, какая она есть, не признавали ее достаточно сильной и зрелой, чтобы учитывать взгляды и интересы, которые она выражала сама, а не те, что виделись им из Вашингтона. Все три администрации воспринимали Россию как несовершенное, порой недееспособное государство, объект для реформ или даже эксперимента по переустройству общества — эксперимента, который США имели право и должны были провести. С американской точки зрения России нужно было добиться успеха (по американским меркам), не только чтобы стать полноценным государством, но и для процветания российско-американских отношений. В этой парадигме, чтобы удержать позицию мирового лидера и реализовать свою самопровозглашенную «исключительность», Америке было необходимо способствовать переходу России к демократии и либеральному капитализму, а также встроить ее в миропорядок, основанный на американском первенстве, невзирая на предпочтения Кремля и его понимание российских интересов и приоритетов. (Администрация Трампа, напротив, не пыталась применить этот подход, но аналогичная риторика сыграла критически важную роль в санкциях конгресса, фактически ставших политикой США в отношении России.)

Попытки США продвигать демократию в постсоветской России — помимо идеалистической приверженности демократии — с самого начала имели прагматический аспект. Советский режим провалился, и руководство США опасалось, что в образовавшемся вакууме может возникнуть авторитарный режим, по природе своей нестабильный. Переход к демократии был и остается в глазах Америки единственным путем к стабильной России, способной ответственно управлять своим ядерным арсеналом и выступать в роли партнера США²⁴. В итоге политика в отношении России была чрезмерно активной, на грани вмешательства, и ставила высокие цели по преобразованию страны в период исторических потрясений.

Этот подход упускал из виду различные факторы, которые могли показаться США несущественными на фоне праздничного настроения (с налетом самовосхваления), вызванного окончанием холодной войны. Советская империя распалась, и казалось, что Россия твердо намерена открыть новую страницу в истории. Географические особенности страны, ее самосознание, исторический путь и понимание своей роли в XX веке, казалось, мало что значили для самих россиян, а значит, другие тем более могли не обращать внимания на эти аспекты. Эйфория в США начала 90-х еще сильнее заслонила их важность: ускорялась глобализация, и на первый план вышли свободные рынки, свобода передвижений людей и капитала, быстрая коммуникация, технический прогресс, а также акцент на «мягкую силу», а не военную мощь.

Для реализации повестки дня по преобразованию России «по образу и подобию» США череда президентских администраций использовала набор инструментов для продвижения или исполнения ряда внутриполитических мер. По мнению руководства США, они приблизили бы Россию к государству, с которым США могли бы установить продуктивные и устойчивые отношения на долгий срок. Набор используемых инструментов включал в себя экономическую и техническую помощь по продвижению рыночных реформ в России, оказываемую через двусторонние и многосторонние (Международный валютный фонд и Всемирный банк) каналы; поддержку политических реформ в России посредством программ Агентства США по международному развитию (USAID), Национального демократического института и Международного республиканского института, а также ряда НПО, финансируемых как USAID, так и частным сектором. Большая часть помощи была оказана в соответствии с законом 1992 года, известным как «Акт о поддержке свободы», а условием ее получения была приверженность Москвы демократическому правлению, правам человека и открытым рынкам²⁵. Закон запрещал — за исключением случаев, представляющих национальный интерес, — помогать правительствам, которые не смогли доказать такую приверженность, и подчеркивал, что успех помощи США зависит от «взаимных обязательств, взятых на себя правительствами независимых государств, по работе над созданием институтов демократии»²⁶. США избрали аналогичный подход к судьбе ядерного наследия СССР и другого советского оружия массового уничтожения, размещенного на момент распада Союза на территории многих бывших республик. Американское финансирование для установки контроля над этими боеприпасами поставлялось на условиях уважения прав человека и приверженности демократическим переменам. Эти условия, как правило, сопровождались оговорками, которые, впрочем, плохо скрывали и не особенно компенсировали нацеленность американских программ помощи на социальный эксперимент.

Эффективность некоторых инструментов и институтов — спорный вопрос, равно как и степень заинтересованности президентских администраций в продвижении демократии в России²⁷. Порой приверженность США продвижению демократии выражалась скорее на словах, чем на деле, — как в случае практически открытой поддержки Бориса Ельцина во время его переизбрания в 1996 году. Но значимое, даже приоритетное место демократических реформ в официальной риторике США о преобразованиях в России, а также политика США в отношении России со всей определенностью характеризовали американские цели. Более того, официальная риторика США о важности демократических реформ и обязательств им содействовать, часто превосходившая по объемам реальные программные инициативы, дала почву для российской пропаганды в период президентства Путина и преданий о злоумышленном вмешательстве США во внутренние дела России под предлогом продвижения демократии.

США добивались реформ в России разными путями — от введения фактических санкций и приостановки помощи за нарушение условий американских демократических инициатив до отказа снять санкции в случае нарушения Россией прав человека и отхода от демократических практик²⁸. Так, поправка Джексона — Вэника 1974 года запрещала предоставлять СССР и впоследствии России постоянный режим наибольшего благоприятствования в торговле, если государство не смягчит эмиграционную политику. Поправка сохраняла силу еще долго после того, как Россия это условие выполнила. Попытки ее аннулировать натолкнулись на сопротивление тех, кто критиковал российские действия в иных вопросах, и увенчались успехом только в 2012 году²⁹. В рамках политической сделки между этими критиками и администрацией президента Обамы в том же году был принят другой закон, акт Магнитского, чтобы наказать российских нарушителей прав человека³⁰.

Можно ли предположить, что отношения между двумя странами развивались бы иначе, если бы США в своих целях, средствах их достижения и риторике проявили большую реалистичность, сдержанность и понимание уникальных особенностей России, а также движущих сил российской политики? Вопрос не риторический — он связан с центральным местом, которое занимает продвижение демократии во внешней политике и Демократической, и Республиканской партии США, а также с резким неприятием этой политики российскими гражданами самых разных политических взглядов.

Расширение НАТО: навстречу России или против нее?

К неизменным чертам американской политики на российском направлении следует отнести и принятие НАТО как первоосновы европейской системы безопасности после холодной войны — включая его расширение в ряде бывших советских республик. После окончания холодной войны расширение НАТО стало для США основным инструментом политики безопасности в Европе и Евразии; оно отражает американскую приверженность охранению целостности, свободы, демократии и мира в Европе, единой, свободной и демократической. Кроме того, в НАТО США видят проводника преобразований на европейском континенте. Звучавшие с 1994 года предупреждения Москвы о том, что «единая Европа» — понятие, несовместимое с расширяющимся НАТО, которое навсегда останется закрытым для России, — остались почти незамеченными.

Расширение НАТО не обязательно было направлено против России, однако оно отрицательно сказалось на российском восприятии мотивов и намерений США и было встречено категорическими возражениями со стороны российских политиков самых разных взглядов. Кроме того, расширение НАТО сформировало представление России о ее собственных потребностях в плане безопасности, что существенно повлияло на отношения Востока и Запада. Напрашивается вопрос: действительно ли трансатлантические обязательства США требуют непрерывного расширения альянса на восток и политики «открытых дверей»³¹?

Администрация Клинтона начала расширять НАТО в 1997 году, когда она инициировала членство в альянсе Польши, Чешской Республики и Венгрии. Администрации Джорджа Буша — младшего и Обамы впоследствии поддержали и продолжили эту политику. Вхождение этих посткоммунистических государств в НАТО не только расширяло зонтик безопасности на страны бывшего соцблока, но и способствовало их переходу к демократии. НАТО было и остается организацией, основанной на общих демократических ценностях. И поскольку «демократии друг на друга не нападают», как сказал Клинтон в обращении «О положении в стране» (1994), демократизация новых членов НАТО должна была упрочить безопасность в Европе. Таким образом, НАТО также стало инструментом продвижения демократии³².

Россия протестовала против расширения альянса еще тогда, когда вопрос только был поднят, в начале 1990-х³³. Кремль настаивал, что экспансия НАТО на восток угрожает безопасности России, а центральная роль альянса в системе европейской безопасности исключает из нее Россию как нечлена. Однако российских возражений оказалось недостаточно для того, чтобы сдержать рост организации. Большинство западных политиков и наблюдателей воспринимали эти протесты как пережитки советской идеологии, от которых Россия сама откажется, когда перейдет к свободному рынку и либеральной демократии. Тем же, кто не верил в перспективу такого преобразования России, расширение НАТО представлялось еще более целесообразным: Европе нужна была защита от России, представлявшей потенциальную угрозу, все более реальную по мере того, как происходило восстановление российской экономики, усиление авторитарных тенденций в российской внутренней политике и геополитических амбиций Москвы³⁴. В 2007 году Путин лично вынес НАТО грозное предупреждение, чтобы остановить его расширение, однако западная аудитория по большей части сочла его риторику отголоском эпохи холодной войны³⁵. Хотя двойственная цель альянса — и коллективная оборона, и средство продвижения демократии — стала крупным камнем преткновения в российско-американских отношениях, предупреждение Путина в итоге было оставлено без внимания³⁶.

В 2008 году НАТО пообещало принять в свои ряды Украину и Грузию — и этим перешло незримый рубеж, проложенный Путиным по границе бывшего Союза³⁷. Американское руководство фактически рассматривало НАТО как единственный законный и жизнеспособный орган управления европейской безопасностью, а расширение — как единственно разумную политику во всем регионе³⁸. Ответом Путина стала российско-грузинская война 2008 года: рубеж вокруг всей бывшей территории Союза вновь стал осязаем, экспансия НАТО на восток остановилось, а безопасность в Европе и отношения между Россией и НАТО достигли поворотной точки³⁹. В 2014 году присоединение Крыма и необъявленная война России против Украины ознаменовали конец эпохи, пришедшей на смену холодной войне, и появление в Европе нового водораздела по линии Восток — Запад.

Был ли шанс избежать такого исхода? Безусловно, расширение НАТО пошло на пользу многим странам Центральной и Восточной Европы, поскольку обеспечило необходимую структуру региональной безопасности, отсутствовавшую после холодной войны. Оно сыграло также важную роль в закреплении демократических преобразований в странах бывшего соцблока. Но универсальных решений не бывает. Критически важную роль в формировании траектории каждой страны играют политическая культура, а также культура в целом, история, география, экономические связи. Связи между Грузией, Украиной и Россией — как и упорные возражения Москвы против вхождения бывших советских республик в НАТО — мало что значили для администрации Буша-младшего и для самого президента, который, по некоторым сведениям, выступал за членство для обеих стран, невзирая на серьезные колебания многих союзников⁴⁰.

Чтобы пообещать Украине и Грузии возможность вхождения в НАТО (без конкретных сроков и планов), Бушу пришлось добиться компромисса от многих лидеров государств — членов альянса, а главное, от канцлера Германии Ангелы Меркель, возражавшей против этой идеи. Обещание было расплывчатым и лишенным деталей, но оно означало, что США и НАТО взяли на себя обязательство по расширению альянса на восток независимо от любых рубежей, проводимых Путиным.

Когда Путин назвал распад Советского Союза величайшей геополитической катастрофой XX века, его слова нашли отклик в сердцах целевой — российской — аудитории, поскольку отражали мнение многих россиян. Западные лидеры упустили из виду подобные настроения⁴¹, и, оглядываясь назад, можно увидеть в этом тревожные признаки дальнейшего противостояния. Но в атмосфере триумфа, охватившей Запад после холодной войны, от них отмахивались, считая, что Россия хватается за изжившие себя «атавизмы», вместо того чтобы смотреть в будущее⁴².

Пообещав в 2008 году членство Грузии и Украине, США перевели НАТО через незримый, но отчетливый рубеж. Ни одна из стран бывшего соцблока, вступивших в НАТО после холодной войны, не имела столь сильных связей с Россией, как Украина и Грузия. Страны Центральной Европы ранее входили в состав Австро-Венгерской империи. Польша вернула себе независимость после Первой мировой и затем враждовала с Советским Союзом, пока ее не поделили между собой Иосиф Сталин и Адольф Гитлер. Прибалтийские государства долгое время были частью Российской империи, но их связи с немецким миром оставались сильнее. В 1939 году, после двух десятилетий независимости, их насильно присоединили к Советскому Союзу, и Россию они рассматривали как оккупанта. Это отношение сохранялось все годы советской оккупации, достигло пика в конце 1980-х и способствовало развалу СССР.

История отношений России с Украиной и Грузией совсем иная. Украина была частью Российской империи, потом СССР (до 1991 года) — всего в течение более трех столетий. Для России она служила центром промышленности, в частности оборонно-промышленного комплекса; житницей и мостом связи с внешним миром. Грузия стала протекторатом Российской империи в 1783 году и вошла в ее состав в 1801-м. В отличие от стран Прибалтики обе страны были неотъемлемой частью имперской России и СССР. И хотя в обеих странах зародились мощные движения за независимость, сыгравшие критически важную роль в распаде Советского Союза, многие исторические связи живы и по сей день, даже после военных действий России, борющейся за сохранение своего влияния⁴³.

В 2008 году НАТО выступило с заявлением о возможном включении в альянс Грузии и Украины, что стало громким подтверждением политики «открытых дверей». Для обеих стран — и, возможно, для других бывших советских республик с подобными чаяниями — это прозвучало как обещание Запада помочь им вырваться из-под гнета России. Однако сама Россия расценила заявление НАТО как еще один опасный признак его безграничных амбиций; кроме того, возникал риск потерять контроль над двумя соседями или, по крайней мере, непосредственное влияние на них, что, по мнению Москвы, могло иметь критические последствия для безопасности страны, ее благополучия и статуса великой державы⁴⁴. Учитывая приверженность альянса распространению демократии, Россия видела также в возможности вступления в него соседей угрозу внутренней стабильности. США, воспринимая геополитические опасения России как «атавизм», упустили из виду их закономерность в глазах Кремля⁴⁵. Реакция России категорически опровергала ряд ключевых допущений, лежавших в основе расширения альянса, о том, что Москва постепенно изменит взгляды, разделит основополагающие ценности НАТО и в итоге примет идею его экспансии на восток в том виде, в каком ее подавали сторонники этой политики, — иными словами, начнет рассматривать расширение НАТО как движение ей навстречу, а не против нее.

Противостояние экспансии НАТО со стороны России соответствовало ожиданиям тех, кто выступал за эту политику, чтобы защититься от крепнущего соперника, вспомнившего про «русский мир». Впрочем, создатели плана расширения не предусмотрели последствий такого сценария. Пообещав принять Грузию и Украину в НАТО и всячески подкрепляя их уверенность в том, что обещание будет исполнено, альянс не пришел (и не собирался приходить) к ним на помощь, когда они пострадали от российской агрессии. Обязательства альянса по обеспечению их безопасности были политическими — юридически они ни к чему не обязывали. Фактически НАТО предпочло спрятаться за этим узким легалистским толкованием своих обязательств перед государствами-членами, вместо того чтобы выполнить свои обширные политические обязательства, коими так богаты официальные заявления и речи ее лидеров⁴⁶.

Выбирая бездействие, НАТО подтвердило то, что давно было очевидно многим наблюдателям: обязательств по обеспечению безопасности в этих двух странах альянс не несет. Войны России с Грузией и с Украиной показали, насколько сильны интересы, управляющие действиями России, с одной стороны, и США и НАТО — с другой. Российские ставки и в Грузии, и в Украине были выше, чем у США и НАТО, и Кремль был готов на войну, чтобы защитить эти активы. США и их союзники по НАТО не рассматривали ни собственные интересы в Украине и Грузии, ни свою приверженность общим ценностям как достаточное основание для войны с Россией.

Более того, еще только пообещав членство Грузии и Украине, лидеры НАТО, похоже, недостаточно осознали значение их географического положения. Даже самые ярые сторонники расширения НАТО теперь признают, что географическая близость к России стала большим препятствием на пути к реализации надежд на вступление в НАТО новых участников и восточную экспансию альянса. Близость России к обеим странам дает ей огромное военное преимущество. Поэтому, если было бы принято решение оказать помощь одной из стран ценой конфликта с Россией, альянсу было бы крайне нелегко оказать противодействие. Это затруднение стало яснее ясного в ходе длительной дискуссии среди оборонных экспертов — о том, каким образом НАТО могло бы защитить прибалтийские государства в гипотетическом конфликте с Россией, учитывая ее географическое преимущество⁴⁷.

И наконец, с начала 1990-х произошли два коренных изменения, которые внесли коррективы в целесообразность расширения НАТО, равно как и в общий геополитический контекст. Во-первых, перспектива единой и свободной Европы, живущей в мире с собой и с соседями, казавшаяся досягаемой после окончания холодной войны и распада СССР, сменилась новым размежеванием Европы — между Россией и НАТО. Несколько стран, не принадлежащих ни к одному из лагерей, сейчас застряли в геополитически «ничьей» полосе, не желая возвращаться под влияние России, но и не имея возможности присоединиться к альянсу, чьи обещания защиты в лучшем случае расплывчаты. Во-вторых, во время первой волны расширения в 1990-е годы перспектива военного столкновения с Россией казалась пережитком прошлого, и НАТО готовилось к операциям за пределами Европы⁴⁸. Сегодня должностные лица НАТО и военные стратеги всерьез обеспокоены усилением защиты территории альянса от российской агрессии. В результате цена принятия в НАТО восточноевропейских государств стремительно возросла для всех новых и потенциальных членов. Пока альянс занят проблемами нового размежевания Европы и враждебных отношений с Россией, вопрос членства для Грузии и Украины отодвигается на длительный, неопределенный срок.

Большая стратегия США, Россия и структура глобальных сил

В своей новой стратегии национальной безопасности администрация президента Трампа характеризует Россию как одну из крупнейших геополитических угроз для США⁴⁹. Впрочем, спор о стратегии в отношении России ведется в рамках гораздо более широкой дискуссии о национальной стратегии США и американской роли и ответственности в мире. Два этих вопроса неразрывно связаны. В самом деле, расширение НАТО и распространение демократии в России и бывших советских республиках — самые характерные проявления глобальной стратегии США с конца Второй мировой войны. По наблюдению Стивена Уолта, гарвардского исследователя международных отношений, внешняя политика США большую часть этого периода основывалась на национальной стратегии «либеральной гегемонии», которую он описывает как стремление «расширить и упрочить либеральный миропорядок под благожелательным лидерством США <…> На практике стремление к либеральной гегемонии потребовало (1) сохранения первенства США, особенно в военной сфере, (2) расширения сферы американского влияния и (3) продвижения либеральных норм демократии и прав человека»⁵⁰.

В глазах администраций нескольких президентов для достижения этих целей было необходимо расширить влияние Америки и Запада — то, что иногда называют «зоной стабильности и процветания», — до российской границы, лишить Россию сфер влияния, а также поддерживать и укреплять однополярность⁵¹. Однако США не смогли осуществить задуманное. Притязания на территории, которые Россия рассматривала как сферу своего влияния, создавали угрозу конфликта в зоне, критически важной в глазах Москвы для безопасности России, но не столь важной для безопасности США. Кроме того, США пришлось бы взять на себя невыполнимые обязательства — и все это во имя продления «однополярного момента» Америки.

Последние 75 лет разработчики внешнеполитического курса США основывали свою стратегию на трех основополагающих предположениях. Во-первых, США не могут поддерживать собственную безопасность, процветание и образ жизни без создания всемирной среды, благоприятной для их либеральных норм, ценностей и институтов. Во-вторых, мир, состоящий из либеральных демократий со свободным рынком, был бы более процветающим, безопасным и мирным пространством. И в-третьих, члены этого возглавляемого США миропорядка были бы надежными и сговорчивыми союзниками, не воевали бы друг с другом и не проводили бы агрессивную внешнюю политику. Эти убеждения — смесь корыстных интересов Америки с ее идеалами — пронизывали не только общий внешнеполитический курс целого ряда администраций, но и политику США в отношении России в частности. Они подкреплялись американским чувством исключительности, диктовавшим, что только под руководством Соединенных Штатов можно поддерживать, укреплять, расширять и защищать тот либеральный миропорядок, который ими и был создан после Второй мировой войны. Более того, после распада Советского Союза в 1991 году у Америки в однополярном мире не осталось соперников, которые могли бы оспорить ее первенство и помешать в реализации амбиций по сохранению этого миропорядка. Как писали Джордж Буш — старший и бывший советник по национальной безопасности Брент Скоукрофт, Соединенные Штаты «достигли пика своей власти» и получили «редчайшую возможность изменить весь мир <…> на благо не только США, но всех стран»⁵². С тех пор не прекращаются американские попытки изменить мир в соответствии с этими притязаниями. Однако восстановление России и особенно подъем гораздо более сильного и уверенного в себе Китая привели к изменению глобальной расстановки сил. В сегодняшнем усложнившемся, конкурентном и полном трений мире план направить мир по траектории, намеченной США, сталкивается с гораздо большими трудностями, чем тридцать лет назад.

Исчерпывающий анализ вариантов большой стратегии США и американского внешнеполитического курса, а также перспектив либерального миропорядка не входит в задачи данной работы. Однако, как будет показано далее, ряд аспектов этих всеобъемлющих вопросов имеет непосредственное отношение к будущему политики США в отношении России.

Во-первых, Россия при Путине и, возможно, даже после того, как он уйдет со сцены, не примет американское первенство ни у своих границ, ни в мире в целом. Американская политика за последние тридцать лет не сумела добиться от России признания себя как мирового лидера, имеющего право и обязанность создавать и поддерживать по всему миру порядок, основанный на американских ценностях и защите интересов США⁵³.

Во-вторых, для руководства России неприемлемо мнение, что ему следует основывать внутреннюю политику на либеральных ценностях и нормах, определявших американский подход к России с момента распада СССР. Вместо того чтобы брать пример с Запада, Кремль вырабатывает собственный курс.

В-третьих, расстановка глобальных сил изменилась от однополярного мира с Соединенными Штатами в центре к более сложной конфигурации. Сегодня геополитическая обстановка характеризуется большей состязательностью и высокой активностью Китая, России и таких региональных игроков, как Иран и Турция, которые отрицают первенство Америки в своих регионах. В подобном мире односторонний характер политики США все больше показывает несостоятельность.

Перед США стоит задача: адаптироваться и к изменяющейся геополитической обстановке, и к внутренним ограничениям — поскольку некоторые слои американского общества крайне скептически относятся к политике военного вмешательства США, особенно на Ближнем Востоке, и устали нести на себе основное бремя по решению мировых проблем⁵⁴. Отчасти эта адаптация потребует смены парадигмы, определявшей политику США в отношении России в последние тридцать лет. Стратегия усиления влияния США в регионах, которые Россия определяет как критически важные для своей безопасности, утрачивает реалистичность, поскольку у США нет насущной заинтересованности и ресурсов, необходимых для ослабления российского влияния на многие из ее соседних государств.

Предпосылки внешнеполитического поведения России

Новая стратегия российско-американских отношений должна быть основана на реалистичной оценке России. Что стоит за внешней политикой Москвы? Боится ли Россия посягательств на ее территорию или даже вторжения? Является ли ее политика наступательной, подпитываемой неутомимым стремлением к территориальной экспансии, как в прошлые века, когда захват новых земель превратил мелкое княжество на окраине Европы в крупнейшее государство и Европы, и Азии? Возможно ли гипотетическое равновесие между территориальными амбициями России и заинтересованностью ее соседей в сохранении безопасности и независимости во внутренних и внешних делах? Как именно его достичь? Руководство страны и эксперты по России годами бьются над этими вопросами, не находя ответа. Их комплексное решение выходит далеко за рамки настоящей работы, но возможно, и даже необходимо, выделить несколько ключевых движущих сил российской внешней политики после холодной войны.

С 1991 года историческое наследие имперской России и Советского Союза остается одним из ключевых факторов, определяющих внешнюю политику страны. Стремительный распад Организации Варшавского договора и Советского Союза почти не оставлял времени на размышления, переоценку и изменение концепции внешней политики нового российского государства, и в поиске основ оно обратилось к периодам былого величия советской и имперской России, примечательных имперскими завоеваниями. Стремительное ухудшение положения внутри страны и ее унизительное самоустранение с мировой арены вызвали у многих россиян ностальгию по советским временам. Наследие Российской империи воспринималось ими как фундамент для дальнейшего развития страны. Коротко говоря, былое величие России — результат имперских завоеваний — и стало краеугольным камнем ее новой внешней политики⁵⁵.

Упор Кремля на наследие Второй мировой войны — в российском дискурсе «Великой Отечественной» — как на источник законности своей власти стал еще одним основополагающим фактором российской внешней политики. Согласно версии Кремля, решающая роль Советского Союза в победе над нацистской Германией и жертва советского народа (по оценкам, от 20 до 27 миллионов убитых и погибших солдат и гражданских лиц) дают России право на особое место в мире и привилегии великой державы. За эту победу — и эту жертву — СССР получил империю, раскинувшуюся от Курильских островов до Берлина. В глазах Москвы чудовищный урон, нанесенный распадом Советского Союза, требовал компенсации, и внешняя политика России с тех пор во многом определяется этой целью⁵⁶.

Впрочем, было бы ошибкой считать империализм и реваншизм единственными движущими силами российской внешней политики и упускать из виду другие факторы. В Новое время Россия пережила два опустошительных вторжения: в 1812 году войска Наполеона вошли в Москву, но были вынуждены отступить, а в 1941-м гитлеровскую армию остановили на самых подступах к городу. Память об этих интервенциях поддерживается в общественном сознании с помощью литературы, изобразительного искусства, кино и официальной пропаганды, включая ежегодные мемориальные мероприятия, посвященные победе в Великой Отечественной войне, и отражается на представлениях высшего руководства служб безопасности о внешних угрозах. С точки зрения Кремля, ущерб российскому государству из-за распада империи заключается не только в снижении статуса и престижа, но и в потере стратегической глубины и безопасности. Уровень безопасности достиг пика в конце Второй мировой, когда Сталин учредил Восточный блок, и абсолютного исторического минимума — после распада СССР: в 1991 году западная граница государства пролегла менее чем в 500 километрах от Москвы.

Стремление компенсировать эту кажущуюся уязвимость и частично вернуть стратегическую глубину во многом определяет российскую внешнюю политику, особенно противостояние посягательствам Европейского Союза и НАТО на ее соседей. Самая известная формулировка желания Кремля контролировать ближнее зарубежье принадлежит Дмитрию Медведеву, который, будучи президентом, объявил после войны с Грузией в 2008 году, что у России есть «привилегированные интересы» в отношении бывших советских республик⁵⁷.

Еще одним значимым явлением мировой политики после холодной войны стала открытость России Западу и участию западных стран в реформах российской внутренней политики и экономики. Девяностые годы на Западе превозносились как эпоха мира, процветания и возрождения после холодной войны. А вот Россия запомнила это десятилетие как время политической нестабильности, экономических бедствий, а также социальных и культурных потрясений. Мир, процветание и возрождение пришли в Россию в последующее десятилетие, по мере того как Кремль усилил свой контроль над внутренней политикой, принял меры по сокращению участия Запада в своих внутренних делах и западного влияния и, наконец, подкрепил эти меры пропагандой. Следовательно, еще одной целью российской внешней политики является защита страны не только от вторжения, но и от иностранного влияния, угрожающего установленному Кремлем внутриполитическому укладу⁵⁸.

Потрясение от быстрого распада СССР, а также убеждение многих высших чинов российских структур госбезопасности, что сближение с Западом в 1990-е годы привело Россию к потере позиций на мировой арене, стали для Кремля еще одним толчком, заставившим добиваться признания России крупной державой и противостоять однополярному миру во главе с США. Желаемая альтернатива для России — многополярный мир, в котором односторонняя сила и гегемонистские порывы США сдерживаются коалицией держав, включая Россию, Китай и Индию. Взаимосвязанные цели — создание дипломатической коалиции, сдерживающей США, и утверждение себя как крупной державы — определяют внешнюю политику России с конца 1990-х.

Стремление заполучить статус великой державы и кремлевская психология «осадного положения» — иначе говоря, желание создать буферную зону и соображения физической безопасности и внутренней стабильности — идут рука об руку с экономическими интересами Кремля. Так, в российском понимании Украина и Белоруссия критически важны для безопасности России не только как преграда на пути потенциального западного врага, но и как территории, необходимые для экспорта углеводородов в Европу. В годы президентства Путина экспорт нефти и газа сохраняет важнейшее значение для экономического возрождения страны. В среднем с 2000 года он составляет 60% от объема всего экспорта, а с 2006-го приносит иногда до 50% поступлений в бюджет⁵⁹. Кроме того, экспорт углеводородов необходим для поддержания внутриполитической стабильности после неспокойных 1990-х и как аргумент в переговорах с другими странами. Для Кремля сохранение доступа на прибыльный европейский рынок — вопрос национальной безопасности, что объясняет его политику в отношении Украины и создание двух обходных маршрутов через Прибалтику и Черное море.

В целом внешняя политика России преследует три взаимосвязанные цели: физическую безопасность, внутреннюю стабильность и экономическое процветание. Недостижение любой из них приведет к катастрофическим последствиям для двух других. Опыт 1990-х годов и обеспокоенность политическими мерами США существенно омрачают отношения двух стран. В понимании Кремля:

• расширение НАТО как единственной законной организации, стоящей на страже безопасности в Европе и Евразии, представляет угрозу государственной безопасности России;
• продвижение демократии в России и у ее границ угрожает внутренней стабильности России;
• упорные попытки заставить Россию ограничить использование энергетики как аргумента во внешней политике и сократить долю России на европейском рынке энергоносителей угрожают ее экономическому процветанию.

В ответ на эти угрозы Россия приняла комплекс наступательных и оборонительных мер за рубежом и внутри страны. Среди них военная агрессия против Грузии и Украины, экономические контрмеры, такие как торговые санкции, и создание политических и торговых союзов в противовес НАТО и ЕС. Более того, Россия применяет «мягкую силу», в частности пропаганду, приемы информационной войны, дезинформацию и продвижение близких ей по духу культурных и религиозных сообществ за рубежом, в то же время сохраняя уверенный курс на защиту своей внутренней политики от иностранного вмешательства, включая создание сильных правоохранительных органов и поддерживающей законодательной базы.

В 2010 году Медведев выступил с предложением одной из альтернатив структуре евроатлантической безопасности, основанной на главенстве США и НАТО. Он выдвинул довольно расплывчатый европейский договор о безопасности, основное назначение которого — дать России фактическое право вето в отношении решений НАТО и лишить альянс возможности действовать⁶⁰. Судя по войнам России с Грузией и Украиной, а также требованиям Кремля, чтобы бывшие советские республики вошли в Евразийский экономический союз, возглавляемый Россией, вместо того чтобы развивать отношения с ЕС, — система безопасности, желательная для Москвы, напоминает разделение Европы на сферы влияния в XIX веке⁶¹. Безопасность и стабильность регулировал бы по одну сторону рубежа союз крупных держав с Россией в окружении государств-спутников из ее «привилегированной» сферы, а западные державы — Франция, Германия, Великобритания и США — контролировали бы западную часть континента. В теории такая схема необязательно привела бы к враждебности — при условии, что крупные державы ведут диалог и уважают интересы и сферы влияния друг друга. На практике же она неприемлема для США и их союзников, а также противоречит основополагающим принципам ЕС, НАТО и Парижской хартии для новой Европы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)⁶².

Как многие заявления декларативного характера, эти российские условия представляют собой крайность. Политики в Кремле, скорее всего, осознают, что их полное соблюдение невозможно. Однако некоторые из них не подлежат обсуждению, включая прекращение расширения НАТО на восток и невмешательство во внутренние дела России. Усилия, приложенные Кремлем к выполнению этих пожеланий, свидетельствуют о том, что компромиссы по ключевым требованиям российской национальной безопасности невозможны. Прочие условия, касающиеся как активных связей бывших советских республик с ЕС и НАТО без возможности членства, так и форм объединения, исключающих участие в организациях, возглавляемых Россией, — кажутся гораздо менее жесткими и навязываются с меньшим рвением. Так, в 2013 году Россия вынудила Армению отказаться от подписания соглашения об ассоциации с ЕС, но Ереван, предположительно с согласия Москвы, с тех пор подписал соглашение о партнерстве, позволяющее Армении поддерживать активные отношения с ЕС⁶³. Аналогично Армения и Казахстан активно участвуют в Партнерстве во имя мира — программе НАТО по повышению доверия и созданию рабочих взаимоотношений между членами НАТО и государствами вне альянса, особенно бывшими советскими республиками⁶⁴. В обоих случаях формат отношений позволяет странам сохранять равновесие между своим взаимодействием с альянсом и требованиями России. Ни в одном из этих случаев речи о членстве в НАТО, сколь угодно отдаленном, даже не идет.

Маловероятно, что такая позиция России в отношении США, НАТО и Запада в целом изменится со временем, даже после ухода Владимира Путина из Кремля. Период сближения России с Западом при Горбачеве и Ельцине в 1980-е и 1990-е годы, похоже, был временным отклонением от нескольких канонов российской политической и стратегической культуры, пережившей не один век и целый ряд политических режимов. Среди них — сложные отношения России с Западом, которые министр иностранных дел Сергей Лавров охарактеризовал как осознание себя частью Европы, но со своей цивилизацией и ценностями, стремление к стратегической глубине и желание добиться признания Западом закономерных, с точки зрения Кремля, требований безопасности России⁶⁵. Все эти предпосылки российской политики безопасности привели к трениям между Россией и Западом. Вкратце, география России, особенно отсутствие естественных преград, обусловила агрессивное поведение страны в отношении соседей и территориальную экспансию с целью укрепления безопасности.

Авторитарный характер российской внутренней политики уже давно стал источником напряженности между Россией и Западом. Вряд ли это изменится в обозримом будущем. Авторитарность российских властей — результат иных отношений между индивидом и государством и иного понимания прав и свобод⁶⁶. В глазах большинства представителей российской власти — что бы там ни говорилось в актуальной конституции — эти права не являются неотъемлемыми, а предоставляются верховной властью⁶⁷. Большинство россиян не считают эксперимент с демократией в 1990-е годы успешным (рис. 1)⁶⁸. Многие недовольны своим текущим положением, но их недовольство не стоит приравнивать к поддержке смены режима или более открытой формы правления⁶⁹. На самом деле, как ни трудно Вашингтону это осознать, в плане перемен россияне возлагают надежды на текущее руководство страны.

Это не значит, что Россия никогда не изменится; скорее, это напоминание о том, что США не должны игнорировать российскую историю, географию, политическую и стратегическую культуру или полагать, что эти факторы можно быстро (да и вообще когда-нибудь) изменить. Былое величие России во многом определяет внешнюю политику Кремля, и это продолжится, несмотря на более скромное положение страны в настоящем. В результате список пожеланий Кремля в отношении взаимодействия с США и их союзниками, вероятно, будет включать следующие пункты.

Уважение. Результаты опросов показывают, что стремление к признанию себя великой державой — не только амбициозный проект Кремля или способ отвлечь внимание от внутренних проблем. Его разделяют большинство россиян, полагающих, что их страна заслуживает уважения партнеров, а США — одно из самых враждебных государств⁷⁰. От США они хотят все того же — уважения.

Прекращение экспансии НАТО. Пока Кремль полностью контролирует внешнюю политику, а большинство россиян поддерживают убеждение властей, что США и НАТО представляют угрозу для России, борьба с расширением НАТО, вероятно, останется в числе первоочередных задач⁷¹.

Сфера влияния. Протест России против расширения НАТО, выразившийся в войнах с Грузией и Украиной, указывает на то, что Кремль как бы обвел красной чертой территории бывших соседей по Советскому Союзу, готов охранять этот рубеж и хотел бы, чтобы США приняли это как свершившийся факт.

Место за столом мировых держав. Амбиции Кремля не ограничиваются ближним зарубежьем. Российское участие в конфликтах от Сирии до Венесуэлы предполагает, что Кремль планирует и далее вмешиваться в кризисы по всему миру для защиты своих интересов и рассчитывает на право голоса в их урегулировании.

Данный список опровергает пренебрежительное описание России как «регионального игрока», данное Бараком Обамой, и подчеркивает масштабную международную повестку дня Кремля⁷². Впрочем, образ России в американском дискурсе как «геополитического противника номер один», по выражению таких политиков, как Митт Ромни, тоже не является заслуженным⁷³. Возможности России и исходящая от них угроза интересам США преувеличены. Только одно измерение российской мощи — ядерное оружие — представляет истинную угрозу существованию США: больше ни у одной страны нет сопоставимого арсенала. Но США и Россия существуют на условиях взаимно гарантированного уничтожения уже почти три четверти века и научились регулировать свои взаимоотношения в сфере ядерного оружия. Появление новых технологий и вооружений, особенно в киберсреде, создало ряд новых и потенциально существенных угроз США со стороны России, но они пока несопоставимы с ее ядерным арсеналом.

Масштабные военные реформы, крупные вложения и программа перевооружения существенно повысили российскую военную мощь в плане неядерных сил, но она составляет лишь часть мощи СССР в годы его военного расцвета. Затраты России на оборону и ее доля в ВВП скорее сопоставимы с показателями Франции и Великобритании, чем Соединенных Штатов. Кроме того, российские вооруженные силы отличает ряд слабостей, в том числе проблема поддержания качества и постоянства личного состава, нехватка ресурсов разведки, а у НАТО есть преимущество по боевым самолетам на Балтике (см. рис. 2-4). Более того, расходы на военную промышленность и инвестиции в нее часто сопряжены с превышением стоимости и срывом сроков (даже по такой ключевой технике, как танк «Армата») и зависят от колебаний цен на нефть. В самом деле, российские предприятия ОПК все больше полагаются на западные технологии, а сектор инноваций в оборонной промышленности с трудом привлекает кадры, необходимые для успешной конкуренции с западными соперниками⁷⁴.

Неядерные силы России обеспечивают ей военное преимущество над ближайшими соседями (за исключением Китая), однако российские возможности по применению силы на далеком расстоянии за пределами этих регионов ограничены. Возможно, Россия могла бы одержать быструю, решительную победу в короткой, компактной войне с НАТО у своих границ, где у нее существенное географическое преимущество. Но Кремль не может быть уверен в своей возможности сдержать эскалацию такого конфликта, а продолжительная война с НАТО, невзирая на многочисленные недостатки альянса, имела бы для России разрушительные последствия. Хотя расширение НАТО поставило перед альянсом трудновыполнимую задачу по защите всех своих членов, новая география противостояния Россия — НАТО сделала и Россию гораздо уязвимее⁷⁵. В результате в Европе, где угроза военного столкновения НАТО и России выше, чем в любом другом регионе, Кремль занял позицию, цель которой — использовать слабости НАТО в своих интересах, одновременно избегая угрозы военного столкновения с более сильным противником⁷⁶.

Несмотря на распространенное убеждение, что Россия реализует новую, смелую и рискованную мировую стратегию, ее действия вне Европы также говорят об осторожном подходе к обязательствам, которые могут повысить риск эскалации или вовлечения в крупный конфликт. Развертывание сил в Сирии началось, только когда был исключен риск военного столкновения с США. Россия вела сирийскую кампанию с воздуха, с больших высот, вне доступа посредственных комплексов ПВО оппозиции, а присутствие войск на местах было ограниченным. Использование в Сирии и, по сообщениям, в других странах — Ливии, Центрально-Африканской Республике, Венесуэле — наемников явно показывает стремление России снизить военные потери и участие в регионах, лежащих за пределами ее стратегических интересов⁷⁷. Создается впечатление, что Россия не стремится утвердиться в качестве доминирующего центра силы на Ближнем Востоке⁷⁸. Ее ограниченное военное присутствие в Сирии, создание зон преграждения доступа / блокирования в определенных местах, а также периодические удары с малых ракетных кораблей Каспийской флотилии наводят на мысль, что Россия не ставит своей целью стать региональным гегемоном — ей нужно лишь не позволить США занять эту позицию.

Реальная угроза безопасности США со стороны России — помимо ядерной сферы — в основном невоенная. Москва применяет несимметричные методы и старается использовать мелкие разногласия США и их союзников, а также внутренние слабости других стран. Но она будет избегать бессрочных, дорогостоящих обязательств по перестройке государств и улучшению системы правления в странах со слабым политическим строем. Было бы ошибкой винить Россию в этих проблемах. Кремль использует их в своих интересах, но не создает их. Возвращение России на мировую арену после периода упадка не удивляет и представляет не бóльшую угрозу для США, чем глобальные амбиции СССР.

Конкуренция за мировое влияние между США и Россией сильно раздута. Во многом она подстегивается завышенными оценками российской мощи и амбиций, слишком широким пониманием Соединенными Штатами своих интересов, а также единодушным мнением о центральной роли Вашингтона в решении мировых проблем, захватившим американские внешнеполитические круги. Рост внутренних проблем вызывает у значительной части американской общественности все более скептическое отношение к такой позиции⁷⁹. Единственно реалистичным и устойчивым решением были бы анализ коренных причин происходящего и выработка более реалистичного восприятия России, а также более уравновешенного, сдержанного и осмотрительного подхода к определению интересов США по всему миру.

Внешнеполитические приоритеты США в отношении России

Реалистичная политика США в отношении России должна быть основана на рациональном распределении времени, энергии и ресурсов Вашингтона. Политика, которая рассматривает цели США и угрозы со стороны России без расстановки приоритетов, пытаясь устранить все угрозы одновременно, не может считаться стратегией.

Как именно следует расставить приоритеты?

Первоочередная задача США в отношении России — управление российско-американскими отношениями в ядерной сфере и влиянием кибероружия на сдерживание и стратегическую стабильность. Это особенно важно ввиду перспективы создания мощных программ ядерной модернизации и развития новых технологий (например, сверхзвуковых и кибервооружений), которые могут пошатнуть стратегическое равновесие и повысить угрозу войны.

Второй по важности задачей должно стать снижение риска неядерной войны в Европе и непреднамеренной ядерной эскалации в результате противостояния НАТО и России. Повышенная сложность этой задачи обусловлена расширением НАТО, из-за чего центральная часть России попадает в зону действия американских вооружений.

Третья задача — поддержание непоколебимой преданности США своим союзникам по НАТО. Ни при каких обстоятельствах нельзя давать оснований российским лидерам усомниться в силе альянса и в принципе коллективной безопасности, прописанном в статье 5 Североатлантического договора⁸⁰. Для США сохранение убедительности натовских ядерных и неядерных средств сдерживания — самый эффективный способ снижения риска войны в Европе.

Сотрудничество с Россией может содействовать целям США в области ядерного нераспространения. Цели и интересы Америки и России в сфере нераспространения зачастую существенно расходятся, но в ряде случаев, например в случае ядерной сделки с Ираном в 2015 году — Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), — российское участие может пойти на пользу США.

Реализация этих приоритетов станет весьма непростой задачей для будущих администраций США. Осложняется она тем, что электорат, заинтересованный в более тесных и устойчивых отношениях США с Россией, в лучшем случае невелик числом, если вообще существует. Более того, в США и за их пределами имеются влиятельные круги, чьи интересы и действия расходятся или вступают в прямое противоречие с работой будущей администрации по достижению этих целей. Например, более сдержанная реакция США на репрессии и нарушения прав человека в России натолкнулась бы на резкую критику со стороны организаций, защищающих демократию и права человека в США и за рубежом, а также на возражения конгресса, что привело бы к введению еще более суровых санкций против России. Предположим, в попытке снизить напряженность вдоль линии соприкосновения НАТО и России США обеспечили бы для России бóльшую прозрачность развертываний своих вооруженных сил и их перемещений на европейском театре военных действий. Это вызвало бы у американских союзников и партнеров по НАТО, особенно государств на восточном фланге альянса, опасение, что Вашингтон и Москва заключают сделку у них за спиной⁸¹. Иными словами, более продуктивная и устойчивая политика США в отношении России также потребовала бы более тонкой политической стратегии и вложений политического капитала, которого у будущей администрации США может и не быть — или эти вложения сочтут непропорциональными задаче.

Будущей администрации следует с осторожностью давать обещания относительно потенциала укрепленных связей с Россией. К примеру, обе страны рассматривают ядерное оружие как необходимую составляющую своей безопасности. Ввиду имеющейся враждебности ситуация взаимно гарантированного уничтожения продлится, пока у стран есть ядерное оружие или пока их отношения не изменятся коренным образом. Заменить это условие другими, более миролюбивыми концепциями — идея нереалистичная, и ее не следует включать в двустороннюю повестку дня США и России⁸².

В настоящее время российско-американские отношения уверенно движутся по траектории, изменить которую, вероятно, сможет только крупный кризис наподобие Карибского или терактов 11 сентября 2001 года. Задача на будущее — управлять отношениями и не допустить их дальнейшего ухудшения. Для этого будущим администрациям США достаточно положиться на проверенную формулу — противостоять России там, где это необходимо, и сотрудничать, где возможно⁸³. При этом им придется проявлять большую, чем их предшественникам, выдержку в определении жизненно необходимых интересов США.

Каковы перспективы российско-американских отношений?

С конца холодной войны общий подход США к отношениям с Россией осуществлялся при уверенной поддержке обеих партий. Однако те, кто взял его на вооружение, уделяли мало внимания российской истории, географии, политической и стратегической культуре, а также влиянию этих факторов на отношения Москвы с соседями. Между тем эти соображения так же важны для российской внешней политики, как и для американской. Если будущие администрации хотят улучшить ситуацию, сложившуюся за последние тридцать лет, им не следует пренебрегать факторами, определяющими российскую внутреннюю политику, роль России на мировой арене и ее взаимодействие с США.

Соединенным Штатам нужно признать, что образ Америки и Запада в глазах России определяют географические и геополитические реалии противостояния НАТО и России в Европе и что действия США формируют этот образ. Кроме того, США и их европейские союзники имеют дело с таким руководством России, которое противопоставляет свою идентичность и интересы западным и ведет политику, пропитанную антидемократической идеологией — неотъемлемой частью стратегии Путина по поддержанию своего режима. Вашингтон мало что может сделать для коренного изменения этих реалий; необходимо скорее управлять состязательными отношениями и избегать конфликтов, а также выявить ряд областей, где общие интересы могут стать основой сотрудничества.

Важность и широкий круг конфликтующих интересов двух стран дают уверенность, что их взаимоотношения останутся сложными, противоречивыми и в значительной мере враждебными. География, ресурсы и военная мощь России останутся залогом ее статуса глобального игрока, даже если ее действия не всегда конструктивны, а порой и разрушительны. В долгосрочной перспективе Китай станет гораздо более серьезной проблемой для глобальных интересов США. Впрочем, в ближайшем будущем партнерство России и Китая увеличит угрозу мировому влиянию Америки со стороны Москвы. С учетом этих факторов российско-американские отношения потребуют непрерывного активного управления на высшем уровне обоих правительств. Подход США к проблеме окрепшей России должен основываться на принципах, изложенных ниже.

Сделать политику США в отношении России более реалистичной

Нынешнее состояние российско-американских отношений в какой-то мере связано с внутренней политикой, различием в ценностях и конфликтующими интересами. Но и другие факторы внесли свой вклад. Чрезмерно амбициозные и нереалистичные цели США, такие как распространение принципов либерального интернационализма в России и прилегающих регионах, отражают общую неспособность Вашингтона осознать ограниченность американских интересов, влияния, ресурсов и политической воли. Более того, участие США во внутренних делах России и ее соседей Москва расценила как угрозу. Это вызвало враждебность, стойкое неприятие и подозрительность и еще больше усложнило путь к сотрудничеству в вопросах, где интересы обеих стран пересекаются. Чтобы начать с чистого листа, США следовало бы пересмотреть в сторону большей реалистичности базовые принципы управления отношениями с Россией при Путине или его преемнике, который, возможно, унаследует его политический курс и поведение. Эти принципы включают:

• умение отделять жизненно важные интересы от второстепенных, чтобы избегать как ненужных рисков в отношениях с Россией, так и невыполнимых обязательств и ответственности (в частности, предотвращение непреднамеренного конфликта НАТО и России в Европе — жизненно важный интерес, а расширение НАТО за счет Украины и Грузии — второстепенный);
• понимание пределов американской мощи и соотношения сил и интересов в регионах, где интересы России и США сталкиваются;
• поддержание равновесия между целями и средствами, приведение амбиций США в вопросах российско-американских отношений в соответствие с имеющимися ресурсами и возможностями;
• понимание государственных интересов России так, как их определяет сама Москва; понимание того, как российская сторона воспринимает усилия США по распространению американских влияния и ценностей в самой России и у ее границ.

В настоящее время политический климат российско-американских отношений, возможно, слишком токсичен, чтобы инициировать этот процесс по их улучшению, пока Путин находится у власти, а может быть, и после того, как он покинет сцену. Российская политическая система и особенности ее внешнеполитической доктрины прочно укоренены — в той или иной форме они сохранятся и после президентства Путина, а изменения если и будут, то незначительные. Следовательно, США следует основывать свой подход к России не на предположениях о том, как могут развиваться события после 2024 года, а на понимании места России в мире.

Открыто осуждать нарушения Россией норм и правил международных отношений

Помимо более реалистичного подхода к российско-американским нормам и правилам международных отношений, Вашингтону следует также давать более трезвую оценку нарушениям Россией норм и правил международных отношений, чтобы не путать ее действия, враждебные американским интересам, с действительными нарушениями. Чем сильнее Вашингтон размывает границу между этими двумя категориями, тем сложнее Москве будет понять политику США в целом. Так, российское вмешательство в Сирии, поддержка режима Мадуро, расширение присутствия и рост активности в Африке к югу от Сахары вызывают опасения, но не являются такими нарушениями. В конце концов, Москва считает, что в Сирии и Венесуэле защищает свои законные интересы и обеспечивает безопасность подконтрольных государств.

В то же время убийства бывших российских разведчиков и инакомыслящих как в России, так и за ее пределами, а также вмешательство в американские выборы не могут оставаться без ответа, и ответные меры США должны быть пропорциональны этим преступлениям. Помимо адресных санкций основной ответ на противозаконное поведение России должен включать активные обличительные кампании и судебное преследование подозреваемых виновников и их руководителей. Это предполагает тщательное расследование, обнародование результатов и судебные процессы, даже если обвиняемые никогда не предстанут перед американским судьей или судом присяжных. Впрочем, некоторые преступления России столь серьезны, что обличительная кампания не может считаться достаточным ответом — ни с политической точки зрения, ни в плане сдерживания поведения России, угрожающего безопасности и институтам США.

У обличительных кампаний есть существенные ограничения — отчасти потому, что Россия, похоже, не знает стыда. К примеру, практика убийств предполагаемых предателей глубоко укоренена в российской политической культуре, и даже политические и экономические санкции и высылки дипломатов вряд ли положат ей конец. Определить, когда необходимо переходить от обличительной кампании к наступлению на активы и интересы виновных лиц и организаций, всегда будет непросто, и США придется устанавливать объем наказания в каждом случае индивидуально. Тем не менее Кремль необходимо привлечь к ответственности за эти ужасные преступления.

Более взвешенно применять санкции

Санкции — эффективный инструмент государственной политики, но они не могут целиком заменить всю политику или последовательную стратегию, более всеобъемлющую, чем размахивание все большими дубинами. Принятые конгрессом санкции стали практически синонимом политики США в отношении России, но сложно привести пример, когда санкции без применения других мер привели бы к желаемым изменениям в поведении России. Как ни парадоксально, вал санкций имел непредвиденные последствия: убеждение среди российских должностных лиц, что у них нет никаких шансов добиться снятия санкций, породило еще большее упрямство России и дальнейшее сближение с Китаем.

Во многом американская политика санкций против России — попытка одним махом наказать Россию за все прегрешения сразу, без полной уверенности, что санкции принесут желаемые плоды. Настала пора признать, что в некоторых ситуациях санкции не являются эффективной и уместной ответной мерой. Может быть, они нужны, чтобы удержать Россию от дальнейшего вмешательства в американские выборы, но вернуть Крым или прекратить вмешательство в Украине и в Сирии они ее не заставят. Эти две масштабные цели санкций превосходят имеющиеся у Америки средства. Санкции дают рычаг давления, только если соответствуют реалистичным задачам и будут поддержаны ведущими экономическими партнерами России в Европе и Азии⁸⁴.

В связи с этим конгрессу следует больше внимания уделять мнению европейских союзников США при оценке полезности санкций и времени их применения. Для США цикл российской агрессии, за которой следует введение санкций и общее охлаждение взаимоотношений в духе холодной войны, влечет за собой относительно малые последствия в плане экономики и безопасности. Но европейские страны по отношению к России находятся в другом положении. Все более односторонний подход к санкциям, характеризующий американскую политику в годы президентства Трампа, добавит лишь новых проблем в отношения Америки, и без того напряженные, с ближайшими союзниками, особенно с Германией — важнейшим государством Европы.

Более осторожно строить отношения со странами, соседствующими с Россией

Соединенным Штатам не следует брать на себя невыполнимые обязательства перед соседями России на постсоветском пространстве, особенно это касается Украины и Грузии. У США там нет жизненно важных интересов, а их ресурсы для развития этих отношений ограниченны. Несбыточные обещания ведут к просчетам. Вероятно, обещание, данное Грузии и Украине относительно их членства в НАТО и имевшее печальные последствия для обеих стран, — именно такой случай. Это не значит, что Америке следует списать эти страны со счетов в качестве сателлитов России, но свою политику и заявления следует основывать на взвешенной оценке интересов США и возможностей их защиты. Подход США к соседям России должен быть более умелым, тонким и гибким, чем простое противостояние каждому проявлению неоимперских порывов России.

Желаемая конечная цель США в регионе ясна: соседи России, имеющие либеральные демократические правительства; свободные рынки; максимальная интеграция в западную структуру безопасности и экономические институты; независимость во внешней политике. Россия же рассматривает своих соседей как сферу «привилегированных интересов», стремится к максимальной интеграции экономики, торговли и энергетической политики бывших советских республик в российскую экономику и берет на себя обеспечение их безопасности. Руководству США необходимо признать, что во многих постсоветских странах внутренние препятствия (а не влияние России) замедляют или останавливают их переход к демократии и свободному рынку. Ослабление российского влияния не обязательно приведет к прогрессу в достижении целей США в регионе. Столь же важно для законодателей признать (хотя у них это вряд ли получится), что народные волнения в соседствующих с Россией странах имеют внутренние предпосылки, а не устроены Америкой. Чтобы осознать эти два пункта, обеим сторонам потребуются четкое взаимопонимание и непрерывный диалог по данным вопросам.

Вероятность народных волнений в некоторых государствах у границ России, вкупе с ее болезненной реакцией на такие события и ограниченными возможностями США в регионе, означает, что США нужно участвовать в делах соседей России с осторожностью. На практике это значит, что США следует воздержаться от активного продвижения и поддержки цветных революций. Такая рекомендация обоснована нижеследующими соображениями.

Близость Москвы и ее исторические связи с бывшими советскими республиками ставят Вашингтон в любой борьбе с Россией за влияние там в геополитически невыгодное положение. Американская политика должна учитывать это, когда ставит цели в регионе и выбирает средства их достижения из своего ограниченного арсенала.

Центральная Азия и Кавказ в принципиальном и географическом смысле далеки от первостепенных интересов США. Несмотря на убежденность, сложившуюся во многих странах региона за последние двадцать лет, возможности Америки защитить эти страны посредством более активной дипломатической и экономической поддержки, а также мер безопасности от исходящих от России агрессии и запугивания вовсе не безграничны.

У многих из этих стран довольно большой опыт взаимодействия с Россией и более четкое представление о границах терпения Москвы. Вашингтону следовало бы помнить, что некоторые из них склонны педалировать тему российского влияния ради собственной политической выгоды, манипулируя США для достижения региональных целей. Еще два сдерживающих фактора для Вашингтона — отсутствие хороших взаимоотношений со многими лидерами этих стран и плохое понимание их внутриполитической динамики.

В то же время там, где участие США будет воспринято благосклонно и может дать значимый результат, следует использовать возможности в сфере торговли, бизнеса и инвестиций; оказывать помощь в развитии и поддерживать местную работу по улучшению государственного управления. Необходимо поддерживать программы культурного и образовательного обмена, а также участвовать в регулярных двусторонних и многосторонних консультациях по актуальным вопросам.

У Соединенных Штатов не достаточно ни интересов, ни ресурсов, которые могли бы быть противопоставлены главенствующей позиции России в регионе. Предыдущие американские инициативы по состязанию с Россией, особенно через продвижение демократии и защиту прав человека, оказались слишком амбициозными. Поддерживаемые США энергетические коридоры в обход России были экономически рентабельны, но почти не затронули влияния России на ее соседей. Более эффективные подходы к защите интересов США в регионе должны быть основаны на скромных ожиданиях, более прочном равновесии между обязательствами США и их ресурсами, более реалистичном понимании возможностей Америки по продвижению преобразований и более осторожном продвижении американских ценностей. Американское участие, регулируемое спросом, а не предложением, принесло бы лучший результат.

Приостановка восточной экспансии НАТО

С 2008 года НАТО неоднократно повторяло обещания принять Грузию и Украину в свои ряды⁸⁵. Повторение этого обещания служит знаком того, что НАТО сохраняет верность политике «открытых дверей». Для стран, желающих видеть Грузию и Украину в составе НАТО, отказ от повторения этой мантры — и уж тем более открытое признание истинного положения вещей — безусловно означали бы отход от этой политики. Но, как уже было сказано, эти две страны не имеют жизненной важности для безопасности США, а НАТО не может их защитить — по крайней мере той ценой, которая устроила бы жителей государств-членов. США и их союзникам по альянсу следует поддерживать с Грузией и Украиной сотрудничество в сфере безопасности через индивидуальные программы и помогать им укреплять оборону. При этом Украина и Грузия только выиграли бы от честного признания НАТО, что никакого членства им не дадут. Так они смогли бы основывать свою политику безопасности не на перспективе вступления в альянс, а на императивах сосуществования с крупным, мощным и непростым соседом.

Однако НАТО не может себе позволить отказаться от политики «открытых дверей», которая неотделима от основополагающих принципов Североатлантического договора, статья 10 которого гласит:

«Договаривающиеся стороны по всеобщему согласию могут предлагать любому другому европейскому государству, способному развивать принципы настоящего Договора и вносить свой вклад в безопасность Североатлантического региона, присоединиться к настоящему Договору»⁸⁶.

При этом формулировка содержит четкие условия принятия в НАТО новых членов: единогласное решение действующих членов и способность новых соблюдать принципы договора и содействовать укреплению безопасности в Североатлантическом регионе. В 2008 году, когда НАТО впервые пообещало членство Грузии и Украине, ни одно из этих условий не было соблюдено, и с тех пор ничего не изменилось⁸⁷. Альянсу вместо повторения невыполнимых обещаний следует признать данный факт и сосредоточиться на своей основной миссии — коллективной безопасности.

Внутренние дела россии — дело россиян

Дефицит демократии в России всегда будет оставаться препятствием для улучшения российско-американских отношений. Стремление распространять в этой стране демократические идеалы американской демократии и уважение к правам человека из внешней политики США никуда не исчезнет. Но участие Америки во внутренних делах России, неспособное компенсировать недостатки российской системы правления, будет тем не менее портить взаимоотношения, оставляя неприятный след для обеих стран. Главной жизненной задачей США является защита от нападения России — ядерного, обычного или с помощью кибероружия, — а вовсе не улучшение положения дел в самой России. Такая позиция не требует со стороны США никаких «сделок с совестью» или отклонения от общего внешнеполитического курса. США поддерживают стабильные отношения с другими странами, даже если не одобряют их внутреннюю политику или подход к правам человека. И Россия не должна быть исключением.

Руководство США должно показать, что ценностные разногласия Америки и России существенно скажутся на качестве взаимоотношений, как это порой происходит с другими странами, но США не будут стремиться изменить российскую внутреннюю политику. В Соединенных Штатах не должны молчать об одиозности российского правительства и его подхода к внутренней политике и правам человека. При этом Вашингтону следует отказаться от идеи, что для более продуктивных взаимоотношений с Россией ей самой надо измениться.

Реализм в отношении Украины

Присоединение Крыма Россией в 2014 году стало поворотным моментом американской политики в отношении и России, и Украины. Неприкрытая оккупация части украинской территории; необъявленная война на востоке Украины; массированная антиукраинская пропаганда; катастрофа малазийского боинга, сбитого ракетой класса «земля — воздух» с территории, контролируемой пророссийскими силами, — лишь самые вопиющие проявления российской политики. Взрывные волны от этих событий прокатились по всей Европе и США и вызвали массовую поддержку Украины и ее нового правительства, а также народного движения, свергшего предыдущее правительство. Украинская «Революция достоинства» также возродила в Украине и за ее пределами надежду, что стране удастся наконец перейти от кланово-олигархического капитализма к поистине свободному рынку и демократическому правлению. Пять лет спустя после революции эта надежда еще жива, но путь к ее воплощению оказался куда длиннее, чем казалось сразу после свержения президента Виктора Януковича.

Украина, ее правительство после 2014 года, народ и активисты гражданского общества добились выдающихся успехов. Состязательные выборы стали нормой. Правительство провело ряд критически важных экономических, административных, политических и военных реформ, и впереди еще несколько. Эти достижения еще значительнее в контексте войны, которую Украина ведет с поддерживаемыми Россией сепаратистами на востоке страны. Впрочем, старая олигархическая система тоже не собирается сдавать позиции. Украинская политика и экономика страдают от повсеместной коррупции, которую не удается побороть ни гражданскому обществу, ни журналистам, ни внешним игрокам, угрожающим прекратить оказание помощи. По данным ВМФ, в 2018 году Украина была беднейшей страной Европы. В Индексе восприятия коррупции, составляемом неправительственной организацией Transparency International, среди европейских государств Украина уступает только России⁸⁸. Олигархическая система пока не разрушена⁸⁹. Ее устойчивость стала всем очевидна в ходе выборов президента Украины в апреле 2019 года. Список ведущих кандидатов был полон знакомых лиц. Среди них первый послереволюционный президент, миллиардер и бизнесмен Петр Порошенко; экс-премьер-министр Юлия Тимошенко — бывшая «газовая принцесса», отсидевшая срок в тюрьме по политическим обвинениям при режиме Януковича; и бывший министр энергетики из правительства Януковича Юрий Бойко⁹⁰. Едва ли удивительно, что избиратели отдали предпочтение Владимиру Зеленскому — новичку в политике без опыта работы в правительстве. По сути, жители Украины проголосовали против «старой гвардии».

Последние пять лет, на протяжении которых высшие должностные лица США, включая вице-президента Джо Байдена, регулярно взаимодействовали с украинским руководством, настоятельно призывая к проведению ключевых реформ, наталкивают на мысль, что преобразование Украины и изменение ее политического курса выходят за рамки возможностей и ресурсов США. Обозначенные задачи должен решить сам народ Украины — по собственному плану и согласно своим представлениям. Это не значит, что США должны отстраниться от Украины. Но американскую политику в отношении Украины следует основывать на ином наборе ожиданий. В частности, следует ожидать куда более медленных перемен, чем предусматривалось после революции 2014 года; периодического отката назад в ключевых реформах; дисфункции управления, вызванной естественным многообразием интересов и состязательным характером украинской политики. Политика США в отношении Украины также должна включать целевую помощь организациям гражданского общества и техническую поддержку государственным органам при проведении внутриполитических реформ.

США глубоко заинтересованы в поддержке независимой и суверенной Украины. Она может стать надежным партнером в сдерживании России и создать барьер между российской угрозой и европейскими союзниками США. Невыполнение обещания принять Украину в НАТО не означает, что США следует сократить сотрудничество с ней по вопросам безопасности. Напротив, такое сотрудничество следует поддерживать в двустороннем порядке и, где это возможно, в рамках программы НАТО Партнерство во имя мира, с акцентом на реформу обороны и армии, на расширение возможностей Украины по самозащите от российской агрессии. Но не следует больше давать обещаний о членстве в НАТО.

Более спокойно реагировать на российскую игру мускулами за пределами бывшего СССР

Выработать результативный и устойчивый ответ на все более агрессивное внешнеполитическое поведение России будет непросто. И стратегия американской национальной безопасности, и стратегия национальной обороны США — обе они определяют состязание с другими сверхдержавами, Россией и Китаем, как абсолютный стратегический приоритет⁹¹. Учитывая усиление России, ее негативный образ во внутренней политике США и крайнюю напряженность во взаимоотношениях, первый порыв практически каждого конгрессмена, существенной части американского общества, практически всего внешнеполитического истеблишмента США и большинства представителей руководства — отвечать агрессивно на все выпады России, от Сирии и Ближнего Востока в целом до Африки к югу от Сахары и Венесуэлы.

Этот порыв, однако, необходимо контролировать, чтобы избежать перегибов и снизить риск эскалации локальных конфликтов и излишней конфронтации с Россией по вопросам, не касающимся первостепенных интересов США. Хотя Россия и склонна обращать ряд внешнеполитических проблем в свою пользу, было бы ошибкой изображать Кремль как основной источник главных международных проблем США. В самом деле, несмотря на новоприобретенное величие России и ее амбиции на мировой арене, российские возможности и влияние ограниченны. Лучше держать ее поближе, чтобы избежать части этих проблем, однако сама по себе такая близость ничего не решает. Чтобы достичь оптимального равновесия между сдержанностью и активностью, реакция США на российские вмешательства и игру мускулами должна определяться следующим образом.

Задавать ключевые вопросы 

Точный характер ответных мер США на деятельность России может варьироваться в зависимости от обстоятельств, особенно в плане выбора средств — дипломатических, экономических, информационных или военных — из арсенала Вашингтона и его партнеров. Разработчикам политики США нужно будет ответить на следующие вопросы.

• Какие цели преследует Москва и какие ключевые интересы и задачи США находятся под угрозой? Как соотносится весомость интересов двух стран между собой?
• Какими средствами Россия пользуется для достижения своих целей, насколько они эффективны, как дорого обходятся Москве?
• Какие средства следует взять на вооружение США и их партнерам, чтобы противостоять российскому влиянию в одностороннем или многостороннем порядке? Насколько результативны эти контрмеры, во сколько они обойдутся?
• Какова вероятная реакция Москвы на американские контрмеры? Каковы перспективы управления рисками эскалации и другими непредвиденными последствиями? Каковы потенциальные издержки, риски и выгода конкретных ответных мер России?

Избегать перегибов

Должностные лица США правомерны в своей критике и опасениях по поводу международной деятельности России, в частности поддержки правых и популистских националистических движений, а также авторитарных режимов. Многие из подобных явлений возникли на основе преимущественно местных явлений, таких как волна недовольства элитой, прокатившаяся по еврозоне после 2008 года. В некоторых регионах деятельность России затрагивает страны, где у США есть второстепенные, слабо очерченные интересы или они полностью отсутствуют, а участие США в лучшем случае минимальное.

Внешнеполитическую деятельность России не стоит считать безусловно успешной. Активность России на мировой арене принесла неоднозначные плоды. Было бы ошибкой рассматривать каждое поползновение России, например вмешательство в Сирии, как угрозу американской безопасности или либеральному миропорядку с США во главе. Россия развернула войска, только когда США дали понять, что собираются устраниться с Ближнего Востока. Российское вмешательство было выгодно Москве и навредило ряду задач США, но цели политики США при этом варьировались от нереалистичных до противоречивых и сумбурных. В любом случае их нельзя было достичь с помощью американских сил, развернутых в Сирии, и ничтожных ресурсов, выделенных Вашингтоном на стабилизацию и восстановление страны. Более того, российские действия в Сирии нельзя назвать примером перегибов. Москва поддерживала тесные отношения еще с баасистской Сирией с середины 1950-х годов: помогала строить военные объекты, поставляла оружие и обучала личный состав армии. По оценкам Кремля, альтернативой Асаду стало бы правительство, равняющееся на США или, что вероятнее, на исламистский режим и бесконечный хаос⁹².

Поддержка Путиным режима Мадуро осложнила реализацию планов администрации Трампа по приходу к власти нового правительства под руководством лидера оппозиции Хуана Гуайдо. Однако она не сыграла решающей роли в политике США, и опасения, что действия России в Венесуэле станут частью более широкой кампании по расширению своего влияния в Западном полушарии, основаны на неверном понимании более ограниченных интересов Москвы в данной стране и ее скромных возможностей⁹³. Подобно этому интерпретация вмешательства России в Африке к югу от Сахары зачастую преувеличивает опасность. Развертывание российских военных советников в Центрально-Африканской Республике или Судане и умеренные поставки оружия несопоставимы с гораздо более мощным военным присутствием США и Франции в регионе⁹⁴. Остается открытым вопрос, добьется ли Россия большей эффективности в обучении и снабжении местных сил безопасности, чем США и Франция. В любом случае финансовые возможности России и коммерческая выгода от использования ею ресурсов Африки меркнут по сравнению с Китаем.

Действовать совместно с партнером

 Где это возможно, США должны стремиться разделить тяжесть противостояния действиям России — например, как они это сделали с европейскими союзниками на Балканах, в Африке к югу от Сахары и в Сирии. Им также следует сделать это в Ливии⁹⁵. Хотя администрация Трампа не любит многостороннее сотрудничество, Вашингтону следует вырабатывать специализированные стратегии, чтобы действовать заодно с союзниками, партнерами, соседними государствами и региональными организациями — или их руками. Так они смогут адекватно отразить попытки России навредить ключевым интересам США и Запада. Способ и сроки принятия многосторонних ответных мер на внешнеполитическую деятельность России следует устанавливать в каждом случае индивидуально.

Избегать шаблонного подхода

Не может быть универсальной реакции на все более масштабные действия России в регионе. Даже если Москва не разжигает нестабильность и конфликт, она умело и своевременно обращает такие ситуации себе на пользу. Не следует игнорировать или недооценивать действий России в случаях, требующих решительного отпора: это только подначивает и поощряет еще большую напористость Москвы. При этом чрезмерная реакция на российские действия может усугубить региональную напряженность и осложнить урегулирование и деэскалацию конфликтов. Более того, создание новой динамики в духе холодной войны на основе принципа «око за око» укрепит внутреннюю легитимность Кремля и положение российских кругов, которым выгоден конфликт с Западом. Необходимы взвешенные суждения, благоразумие и сдержанность.

Не стоит забывать, что, не считая российских угроз американской и европейской безопасности (особенно там, где вооруженные силы сторон размещены в непосредственной близости), имеется очень мало регионов, где первостепенные интересы США и России могут пересекаться. Это делает возможным взаимную сдержанность и, возможно, восстановление доверия — сразу два рычага управления отношениями противостояния или сотрудничества. Противодействие всем российским мерам без разбора приведет к чрезмерному напряжению и растрате ресурсов. Более жестко и агрессивно реагировать на международную деятельность России необходимо только в случаях, когда действия Кремля угрожают важным интересам США и их союзников, а у Вашингтона есть реальные, практичные и устойчивые средства противостоять российским амбициям, не усугубив положение.

Восстановить российско-американский диалог на высшем уровне

С тех пор как Россия развязала агрессию против Украины, качество, регулярность и продуктивность российско-американского диалога на высшем уровне заметно снизились. Необходимо вдохнуть новую жизнь в эти обсуждения и обеспечить их регулярность. Среди задач, требующих неотложного внимания, — поддержка и укрепление Россией и США рамочной программы по ограничению вооружений, сдерживанию и стратегической стабильности; выработка правил по регулированию конкуренции между странами в киберпространстве, космосе и региональных конфликтах, а также снижение риска непреднамеренной эскалации военного конфликта между силами НАТО и России.

Заключение

Россия — важный игрок на мировой арене, с далекоидущими амбициями и существенными возможностями. Ее самоустранение в 1990-х годах было скорее исключением, чем правилом. Россия не отступится от своего места за столом переговоров по урегулированию большинства глобальных кризисов и региональных конфликтов. Следовательно, США глубоко заинтересованы в установлении стабильных и устойчивых отношений с Россией. Вашингтон не может себе позволить ни списывать ее со счетов, ни занимать позицию конфронтации, которая усугубит напряженность и повысит риск конфликта. Такими отношениями нужно управлять на высочайшем уровне формирования политики США при личном участии президента. Чтобы российско-американские отношения сдвинулись от противоборства к сотрудничеству, потребуется поэтапное восстановление определенного уровня доверия и взаимной сдержанности при решении не только двусторонних проблем, но и более широкого круга вопросов, в которых интересы двух стран пересекаются. Было бы нереалистично ожидать, что российско-американские отношения будут свободны от состязательности и напряженности. Но даже если коренные разногласия нельзя устранить, ими можно управлять более эффективно. Для защиты интересов США потребуются реализм, сдержанность и активный диалог с Россией, готовность на обмен и компромиссы, а не ультиматумы.

При этом Соединенным Штатам не следует предаваться иллюзиям, что российско-американские отношения можно кардинально изменить. Россия считает своей задачей противостояние действиям США, которые она расценивает как стремление удержать мировое господство, в частности, путем расширения евроатлантической системы за счет ближайших соседей России. Пока дело обстоит так, более сдержанный и менее ориентированный на вмешательство подход США к России, возможно, и не найдет поддержки в Кремле. До конца президентства Трампа ни на какое улучшение двусторонних отношений рассчитывать не стоит — не в последнюю очередь потому, что богатый личный опыт Трампа по этой части урезает пространство для коренного изменения политического курса США. К сожалению, вопрос российско-американских отношений стал во внутренней политике США настолько болезненным, что рациональный диалог между двумя правительствами по многим освещенным выше пунктам попросту невозможен.

При условии смены администрации в 2021 году атмосфера для рассмотрения альтернативного курса может стать благоприятнее. И тогда принципы, изложенные в настоящей работе, могут быть взяты за основу долгосрочного стратегического плана по защите первостепенных интересов США (там, где этим интересам угрожает Москва), прекращению развала российско-американских отношений и переходу к более устойчивым и продуктивным контактам.

Авторы выражают признательность Фонду Чарльза Коха за щедрую поддержку данного исследования. Искренняя благодарность Раджану Менону и Эндрю Вайсу — за их замечания к более ранней версии этой работы, а также Николь Энг — за неоценимую помощь в проведении исследования.

Примечания