يبدو أن الموازنة الأردنية للعام 2018، التي أُقِرّت وتحولت إلى قانون في 18 كانون الثاني/يناير الماضي، هي إنجاز ناجح بالنسبة إلى رئيس الوزراء هاني الملقي. فلدى تسلّمه منصبه في العام 2016، كان الأردن يتجه نحو فقدان الملاءة، مع ازدياد نسبة الديون إلى إجمالي الناتج المحلي من أكثر من 60 في المئة إلى 93.4 في المئة بين العامَين 2011 و2015، أي بزيادة نحو ست نقاط مئوية في السنة. لقد تمكّن الملقي، على امتداد موازنتَين اثنتين، من تبطيء الانزلاق إلى حد كبير، وحال دون ارتفاع نسبة الديون إلى إجمالي الناتج المحلي إلى أكثر من 95.3 في المئة، وذلك من خلال الحصول على مساعدات مالية كبيرة. بيد أن هذا الانضباط المالي يُلقي بضغوط على الاقتصاد الضعيف أصلاً، وبالكاد بدأ الأردن عملية إعادة الهيكلة الاقتصادية الضرورية من أجل اقتصاد مستدام.

تتألف الموازنة الأردنية من جزئَين. بلغت قيمة "الموازنة العامة" الأساسية للعام 2018، 9.02 مليارات دينار أردني (12.7 مليار دولار أميركي)، يتم تمويلها بواسطة إيرادات داخلية ومساعدات خارجية تبلغ قيمتها 8.50 مليارات دينار، فيبقى هناك عجزٌ قدره 523 مليون دينار. أما موازنة "الوحدات الحكومية"، التي تضم مجموعة من المؤسسات الرسمية إنما تطغى عليها مرافق الكهرباء والمياه، فتبلغ 1.81 مليار دينار (2.6 مليار دولار أميركي)، وتموّلها إيرادات بقيمة 1.42 مليار دينار، ودعم قدره 191 مليون دينار من الموازنة الأساسية، ومساعدات خارجية قدرها 55 مليون دينار، فيبقى هناك عجزٌ من 148 مليون دينار. وهكذا يصبح مجموع العجز 671 مليون دينار (946 مليون دولار)، أو 2.5 في المئة من إجمالي الناتج المحلي، وهو رقم مقبول نسبياً، ما يفسّر وتيرة النمو البطيئة في نسبة الديون إلى إجمالي الناتج المحلي. بالطبع، لولا المساعدات الخارجية التي تصل إلى 755 مليون دينار (1.1 مليار دولار)، لبلغ العجز أكثر من الضعف، وتخطّت نسبة الديون إلى إجمالي الناتج المحلي سريعاً مئة في المئة.

يعود نجاح الملقي في تبطيء انزلاق الأردن نحو المديونية، ليس إلى الخفوضات في الإنفاق في الموازنة الأساسية، إنما إلى الزيادة في الإيرادات الداخلية، وبدرجة أقل، إلى خفض الإنفاق على الدعم الحكومي للكهرباء. بيد أن الحكومة الأردنية ستتعرّض لضغوط شديدة من أجل إجراء تغييرات دراماتيكية في الموازنات المقبلة. 

لقد سجّلت الإيرادات التي يتم توليدها داخلياً، مثل الضرائب، والتعرفات الجمركية، والرسوم، زيادة كبيرة من 6.2 مليارات دينار في العام 2016 إلى 6.9 مليارات دينار في العام 2017، ويُتوقَّع أن تحقق زيادة إضافية في العام 2018. إذاً، تزداد الإيرادات المستمدّة من الاقتصاد الأردني بمعدّل أكبر بمرّتين تقريباً من معدل الزيادة في الإنفاق. بما أن الضرائب في الأردن متدنّية تاريخياً، حيث يعتمد النموذج السياسي الريعي على المساعدات الخارجية، تمكّنت البلاد من زيادة إيراداتها الداخلية بمعدل الضعف تقريباً، من 4.2 مليارات دينار فقط في العام 2011 إلى 7.8 مليارات دينار في العام 2018. لكن ذلك يعني أن الحكومة تقتطع نسبة 14 في المئة إضافية من إجمالي الناتج المحلي سنوياً من الاقتصاد الذي يعاني أصلاً من الضعف. لقد أدّى ارتفاع المعدلات، إلى جانب الأثر السلبي للنزاعات الإقليمية على قطاعَي التجارة والسياحة في الأردن، إلى القضاء على النمو الداخلي.

في حين أن نسبة النمو في إجمالي الناتج المحلي الأردني ظلّت، طوال سنوات، عند حدود 2 في المئة ونيّف – وهي نسبة متدنّية في حالة بلدٍ نامٍ – حتى هذا النمو المتدنّي يمكن أن يُعزى بالكامل إلى المساعدات الخارجية. خلال العام 2017، تلقّى الأردن تعويضات بقيمة 1.78 مليار دولار لاستضافته لاجئين سوريين على أراضيه، وعند إضافة المساعدات المباشرة لموازنة 2018، وقدرها 1.1 مليار دولار، والتحويلات من المواطنين الذين يعملون في الخارج، وقدرها 1.5 مليار دولار، تصبح قيمة المحفزات الخارجية 11 في المئة من إجمالي الناتج المحلي.

أما التأثيرات الاقتصادية الخارجية على الأردن الناجمة عن عدم الاستقرار، فلم تتحسّن سوى قليلاً. يتعافى القطاع السياحي من الانهيار الذي شهده بعد العام 2011، مع ارتفاع أعداد السياح من 4.8 ملايين في العام 2016 إلى 5.2 ملايين في العام 2017. بيد أن هذا الرقم لا يزال دون الذروة التي بلغتها البلاد في العام 2010 مع 8.2 ملايين سائح؛ في مطلع العام 2016، أشارت الحكومة، وفقاً لتقديراتها، إلى أنها خسرت 6.9 ملايين سائح بسبب الربيع العربي. بالمثل، لم تظهر أي معافاة حقيقية بعد في التجارة مع سوريا والعراق التي شهدت أيضاً تدهوراً. لقد تسبّب الانهيار الأمني في العام 2014 بتراجع بمعدّل الثلثَين تقريباً في الصادرات الأردنية إلى العراق، من مليارَي دولار في العام 2014 إلى 695 مليون دولار في العام 2017. في حين أن الأمن تحسّن إلى درجة معيّنة، وأُعيد فتح معبر طريبيل إلى الأنبار في أيلول/سبتمبر الماضي، أدّت الخطوة التي أقدم عليها العراق بفرض تعرفة بنسبة 30 في المئة لحماية المنتِجين العراقيين في أواخر العام 2016، إلى تبطيء وتيرة المعافاة. على الرغم من موافقة عمان وبغداد، في 27 شباط/فبراير، على إعفاء بعض المنتجات الأردنية من الرسوم الجمركية، ليس واضحاً إذا كان هذا الإلغاء الجزئي للتعرفات سيساهم، في حال تطبيقه، في إعادة إنعاش التجارة بين البلدَين.

بيد أن مجموع الإنفاق التشغيلي ازداد بواقع 523 مليون دينار في العام 2017، ومن المتوقع أن يزداد بواقع 426 مليون دينار إضافية في العام 2018، لا سيما بسبب ارتفاع الأكلاف المترتبة على الإنفاق على الجيش، وقوى الأمن الداخلي، والمعاشات التقاعدية، والفوائد على الديون. تستحوذ هذه القطاعات الأربعة على ثلثَي الإنفاق التشغيلي، في حين أن الإنفاق الرأسمالي للعام 2017 تراجع قليلاً، من 1.029 مليار دينار إلى 1.025 مليار دينار. وقد سجّل الإنفاق العسكري، على وجه الخصوص، زيادة سريعة، من 1.24 مليار في العام 2017 إلى 1.43 مليار في العام 2018. علاوةً على ذلك، وبما أن الجزء الأكبر من النمو في الإنفاق يتركّز في هذه القطاعات غير الإنتاجية، فهذا يعني أن عصر النفقات سيستمر في القطاعات الحيوية في المدى الطويل مثل التعليم والبنى التحتية.

كذلك سيكون من الصعب تكرار تجربة التراجع الشديد في الإنفاق. فتحسين إدارة مشتريات الطاقة مقروناً بالزيادات المطردة في المبالغ التي يدفعها المستهلكون مقابل الحصول على التيار الكهربائي، ساهم في خفض العجز الذي تعاني منه المرافق العامة، من 1.29 مليار دينار (1.81 مليار دولار) في العام 2014 – بعدما أوقفت مصر صادراتها من الغاز الطبيعي الذي يُباع بأقل من سعر السوق، ووجد صنّاع السياسات الأردنيون صعوبة في العثور على بدائل رخيصة – إلى 114 مليون دينار (203 مليون دولار) فقط في العام 2017، و148 مليون دينار (209 مليون دولار) في العام 2018.

غالب الظن أن أي جهود لإجراء مزيد من الخفوضات في النفقات عن طريق اعتماد إجراءات تقشفية، ستلقى ردود فعل غاضبة في الداخل. لقد تسببت الخفوضات في الدعم الحكومي للخبز على وجه الخصوص، باندلاع احتجاجات أسبوعية، وأثارت اهتمام الإعلام أكثر من أي مسألة أخرى. في كانون الثاني/يناير الماضي، ضغطت كتلة الإخوان المسلمين، المسمّاة التحالف الوطني للإصلاح، من أجل طرح الثقة بحكومة الملقي على هذا الأساس، مع العلم بأنها فشلت في مسعاها، والسبب أن تركيبة البرلمان تضمن وجود أكثرية من النواب موالين للحكومة. غير أن الخفض الذي أقرّه الملقي في دعم الخبز، يبقى متواضعاً. ففي حين أن الحكومة كانت تقدّم في السابق الدعم للخبز في شكل عام، وكان غير الأردنيين يُفيدون أيضاً من هذا الدعم، مع العلم بأنهم يشكّلون نحو ثلث السكان، أصبحت الأسعار أكثر ارتفاعاً الآن، إنما يحصل المواطنون على دفعات مباشرة للتعويض. وعلى الرغم من أن موازنة 2018 تتضمن زيادة تتراوح من 67 إلى مئة في المئة في أسعار ثلاثة أصناف من الخبز، إلا أنه بالكاد باتت الأسعار تضاهي الآن المستويات المعمول بها في مصر. علاوةً على ذلك، لن تؤدّي الدفعات النقدية المباشرة إلى التعويض على الأردنيين الأكثر فقراً وحسب، إنما أيضاً على جميع الموظفين الحكوميين، حتى لو كان راتبهم مرتفعاً.

رداً على الاحتجاجات، أعلن الملقي، في 13 شباط/فبراير، أن أسلافه تركوا البلاد على حافة عدم الملاءة، وأن الفشل في اعتماد إجراءات صارمة لزيادة الإيرادات سيؤدّي إلى أزمة مديونية من شأنها أن تتسبّب بدمار البلاد، وهو محقٌّ في كلامه. ما يطرح علامات استفهام أكبر هو تأكيد الملقي أن الأردن "سيخرج من عنق الزجاجة" في العام 2019. ففي حين أن الإجراءات الآيلة إلى زيادة الضرائب وخفض الدعم الحكومي تساهم في كسب الوقت، إلا أنها تترك الأردن في حالة تخبّط من أجل الحفاظ على ملاءته المالية، وتجعله مرهوناً بالدفق المتواصل للمساعدات الطائلة. وبما أن دول الخليج العربي عمدت إلى خفض مساعداتها إلى الأردن بعد العام 2011، سيزداد اعتماد البلاد، بصورة مطردة، على المساعدات الخارجية الأميركية. تُشكّل المساعدات إلى الأردن نسبة 40 في المئة من مجمل المساعدات الإقتصادية الأميركية إلى الشرق الأوسط، وقد تعهّد وزير الخارجية الأميركي ريكس تيلرسون، في 14 شباط/فبراير، بزيادة المساعدات الاقتصادية الأميركية، من مليار دولار سنوياً إلى 1.3 مليار دولار. يشكّل هذا المبلغ أكثر من 10 في المئة من قيمة الموازنة السنوية الأردنية، ما يعني أننا أمام خطة إنقاذ فعلية، ولو تحت مسمّى آخر. 

بغية أن يتمكن الأردن من البقاء والاستمرار، عليه أن يجد طريقة لخفض الإنفاق العسكري، وهو الإنفاق التقديري الوحيد في الموازنة الذي يشهد زيادة سريعة، وأن يُجري إعادة هيكلة جذرية لنموذجه الاقتصادي – وإلا عليه أن يعتاد العيش على الدوام عند حافة الانهيار الاقتصادي.

* تُرجم هذا المقال من اللغة الإنكليزية.

كيرك سويل مدير شركة Utica Risk Services لدراسة المخاطر السياسية في الشرق الأوسط. لمتابعته عبر تويتر: uticarisk@