交通治堵当“限用”而非“限购”

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媒体报道

Carnegie China

交通治堵当“限用”而非“限购”

汽车限购政策也只能避免情况进一步恶化，因为目前的拥堵和污染源是已有汽车。要有效地解决问题，城市的决策者需要将他们的着眼点从“购车”转向“用车”。

由韬王

发布于 2013年8月5日

源文件: FT中文网

有消息称，继“北上广”之后，另外八个中国城市——成都、重庆、杭州、青岛、深圳、石家庄、天津和和武汉——也已在考虑推出自己的机动车限购政策，以减轻交通拥堵和空气污染。这些措施可能会导致汽车销量减少40万辆左右，这一数字约占国内全年汽车销量的2%。但汽车厂商似乎对此并不担心，他们相信这些减少的销量会轻松地被其他无限购城市的销量增长所抵消。

交通拥堵已成为中国很多城市在城市化进程中最头疼的问题之一。且拥堵已不再是北京、上海等大城市的“专利”，几乎所有的省会城市都难逃困扰。伴随拥堵而来的是严重的空气污染。2013年1月北京爆发雾霾污染，其中机动车尾气已成为PM2.5的最大来源，而在北京同年6月的雾霾污染中机动车尾气的“贡献”甚至更大，因为燃煤供暖锅炉已经停止运行。

然而，即使在最好的情况下，汽车限购政策也只能避免情况进一步恶化，因为目前的拥堵和污染源是已有汽车。要有效地解决问题，城市的决策者需要将他们的着眼点从“购车”转向“用车”。

缓解交通拥堵的关键在于限制汽车的使用，而不是限购。对于很多正在憧憬能够拥有人生第一辆车的中国人来说，限购并不能阻挡买车的“刚需”，反而造成了先买车与后买车之间的不公平，导致诸多旨在绕开限购政策的“歪点子”大行其道，不但使限购效果受损，且其浓厚的计划经济色彩也带来了权力寻租的空间。

北京便是一个极好的例子，限行加车牌摇号政策一方面鼓励了居民购买第二辆车规避限行，另一方面人为加剧了车牌资源紧张，造成空前低的摇号中签率，结果挤压了居民的正常买车需求，加剧了外地无证车牌，个人私下转让和4S店出租车牌等违规行为，而治堵的效果却并不理想。

交通状况是未来城市化健康发展的重要指标。对于中国城市的决策者来说，短期内治理拥堵需要遵循三个主要的政策方向：提高私车使用成本、改善公共交通质量，以及有效管理交通需求。

首先，私车的大量使用造成了城市的交通拥堵和环境污染，其成本却由全体城市居民来承担。因此让私车使用者（私车主）承担其外部性成本，一直都是各国政府治理城市交通问题的重点。

欧洲主要通过在油价中征收超过一半的税赋来体现政府对私车使用的限制。而在城市层面，提高城市中心区的停车费，减少停车位和征收拥堵费则是主要手段，以此鼓励有车族改乘公交。目前欧洲主要大城市的主要通勤手段都是公共交通。在城市用地最紧张的伦敦，政府则进一步征收了市中心的拥堵费，对高峰时段进入城市中心的车辆征收5英镑的“买路钱”，这一举措使上下班高峰期的交通拥堵程度下降了40%。2011年北京提高了中心城区的停车费后，五环内每天的交通拥堵时长同比减少了105分钟，效果显著。随着公交网络的完善，政府可以通过逐步减少停车位等措施，进一步限制私车在城市中心区域的使用。

但仅仅提高私车使用成本也并不是“灵丹妙药”，须要有方便、可靠、廉价的公共交通体系作为支撑，限制私车的使用才能真正起到分流的作用。

公共交通的改善与优化需要大量的资金投入。将因提高私车使用成本而增加的市政收入专款专用，透明公开地投入公交的建设和运营中，才能得到市民的支持，也可以减少公交系统对政府的财政压力。上海的车牌拍卖制度就是个很好的例子。原本这种市场化的做法比北京的“摇号”制度更有效，但其拍卖后的所得收入使用并不透明，更没有专门用于改善城市交通，因而成为上海市民不满的焦点。政府必须向市民说清楚，因为这些收入并不是他们的“私房钱”。

当然公交并不是越多、越便宜就越好。北京的公共汽车在政府的大力支持下已经几乎“免费”，但是久等不来的公交车、不友善的司乘态度以及麻烦的换乘转车都和“顺畅”风马牛不相及。随着城市不断扩大，即便富如北京，对于这样的高额公交补贴也仅能勉力维持，甚至前一段还滋生“涨价”传言，公交系统的建设和员工福利的改善也随之受到影响。长此以往，公共交通的吸引力自然难以提高。

比价格更重要的是给予公共交通更高的优先权。因此，完善通畅的公交优先道网络才是吸引市民选用公共交通的关键。很多城市的公交优先道只不过是割裂的部分路段，自然收不到理想的效果。而且公共交通是由不同模式的出行方式所共同组成的。郊区火车，轨道交通，公交车，汽车与自行车分时租赁，步行等多种方式需要互相补充整合，才能共同提供便捷的公交出行服务。在很多情况下，由于公交系统衔接不顺畅，或者“最后1公里”公交服务的缺失，才导致人们选择私车出行。取缔有碍交通的非法停车位，减少占用自行车道，治理交通违章以确保正常的交通秩序，保障城市慢行系统的顺畅也将大大提升公共交通的运行和服务质量。

交通需求管理则是主动改变出行的空间和时间需求。错峰上下班制度就是个典型例子。北京2010年起采取了错时上下班，而杭州、温州等地早在2002年就开始实行。温州仅在2002年一年节省的时间总效益就达2850万元。公共系统也可以通过采取分时票价制度进一步对交通需求实行“削峰填谷”，并取消高峰时段的免费优惠，以此鼓励市民尽量在非高峰时段出行。

如果这些短期措施可以执行到位，市民对私车的使用偏好将会发生很大的改变，开车出行将更加理性，并且可以在不限制居民拥有私车的愿望的同时减少私车使用。事实上，北京有一半以上的私车单次出行里程都在五公里以下，如果能把其中一部分改为公交出行，北京的交通拥堵状况就有可能明显改善。

但是从长期来说，交通管理的最终答案还是在于在城市化的进程中坚持交通决定发展（TOD）的原则，通过对公共交通特别是轨道交通的超前规划带动城市化发展。完善城市规划和功能区划，发展功能混合区，避免“职住分离”，减少出行距离。同时在公交优先的基础上建设多个城市副中心和卫星城，避免交通需求的过度集中。

城市的道路资源是有限的，相比单纯的限购政策，从道路使用权的分配来限制私车使用会更有效，也更合理。购置家庭财产是公民的自由，但使用公共资源则不是无条件的自由权利。相比使用公共交通的市民，私车对公共道路资源的占用要多的多。放任私车对道路资源的占用是对其他道路使用者权利的损害。而限购则是让没买车的市民承担治理拥堵的后果，加剧了不公平。城市的决策者需要更有魄力，根据“污染者付费”的原则公平有效地治理城市交通拥堵。

本文最初发表于《金融时报》中文网。

关于作者

韬王

非驻会研究员, 清华—卡内基全球政策中心

作为气候与能源领域的专家，王韬在清华—卡内基全球政策中心负责中国气候与能源政策项目，尤其关注非常规石油与天然气、交通政策、电动汽车领域。

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