Источник: Foreign Affairs

Новая администрация, которая придет к власти в США в 2017 году, столкнется с фундаментальной дилеммой: глобальные вызовы нарастают, а интерес американских избирателей к внешней политике падает, и ресурсов на решение внешнеполитических проблем становится меньше. После 15 лет войн и экономических неурядиц возникает понятное желание затаиться и переждать глобальную бурю. Но такое решение было бы недальновидным: Соединенные Штаты не могут позволить себе отгородиться от мира.

Именно поэтому следующей президентской администрации придется проявить немалую изобретательность и сдержанность, решая, как лучше использовать ценный ресурс глобального лидерства США. Этого требует сложный ландшафт международных отношений: подъем Китая, агрессивное поведение России, изменение климата, террористические угрозы и другие вызовы возглавляемому США мировому порядку. И этого еще больше требует чрезвычайно сложная проблема уязвимых государств.

Сегодняшние мировые потрясения, от волнений в арабском мире до миграционных кризисов, эпидемий и экономических бедствий, во многом объясняются именно нестабильностью государственного управления. Когда правительства закрывают для граждан доступ к политической и экономической жизни, они утрачивают легитимность и устойчивость, их власть рушится.

Каждый из авторов этой статьи подходит к теме уязвимых государств со своей профессиональной стороны: мы специалисты по дипломатии, обороне, экономическому развитию, но все трое убеждены, что эта проблема весьма важна с точки зрения интересов и внешней политики США.

Мы не испытываем иллюзий о степени сложности этой проблемы или пределах влияния США. Соединенные Штаты не могут и не должны исправлять положение дел во всех нестабильных странах. Но если задействовать имеющиеся ограниченные ресурсы дисциплинированно, проявляя реальную инициативу, это может многое изменить.

Участие США в урегулировании проблем уязвимых государств должно строиться на четырех принципах.

Во-первых, нужно действовать стратегически – сосредоточить усилия на тех странах, где у США самые важные интересы, где ставки для регионального порядка особенно велики и где Америка и ее партнеры могут принять превентивные меры, чтобы напряженность не вылилась в открытый конфликт и нестабильность. Ряд уязвимых государств расположены на важных геополитических рубежах, от их судьбы напрямую зависит региональный порядок и решение таких ключевых для США проблем, как терроризм, вынужденная миграция и энергетическая безопасность. К этой категории относятся Нигерия, Тунис и Украина, и все они заслуживают приоритетного внимания. Страны и регионы мира все сильнее взаимосвязаны, и локальная нестабильность имеет все большие глобальные последствия. Именно поэтому необходимо также усиливать возможности международных партнеров США, чтобы они могли эффективно реагировать в тех случаях, когда они вовлечены в конфликт сильнее, чем США, и могут внести больший вклад в его урегулирование.

Во-вторых, необходим системный подход – заниматься проблемами безопасности, политического и экономического развития следует в комплексе, а не по отдельности. Пустить в ход весь арсенал государственного и дипломатического вмешательства – этого мало. Нужно, чтобы эти инструменты использовались гармонично и согласованно.

В-третьих, Соединенным Штатам нужно действовать избирательно: уделять внимание ограниченному кругу стран, где у Вашингтона есть рычаги влияния, и ставить реалистичные цели, соответствующие интересам ключевых игроков в этих уязвимых государствах. Пример программы, позволяющей работать с глубинными причинами нестабильности, – Центральноамериканская региональная инициатива в области безопасности, выдвинутая администрацией Обамы. Но нельзя игнорировать и такие проблемные страны, как Египет, с которым у Вашингтона серьезные разногласия по поводу источников и способа преодоления нестабильности. Неуступчивых партнеров нужно переубеждать, изолировать, преодолевать их сопротивление, следует поддерживать внутренние источники стабильности и добиваться максимально возможного результата. Но при этом США должны действовать так, чтобы их собственные действия не усугубляли нестабильность.

В-четвертых, участие США должно быть систематическим. Порой для преодоления нестабильности требуются годы и даже десятилетия. Не имея твердой внутренней поддержки для внешнеполитических инициатив внутри страны, Соединенные Штаты не смогут привлечь достаточно ресурсов, чтобы добиться успеха.

Превращение этих принципов в реальные действия будет серьезной задачей для следующей администрации. Проблема уязвимых государств была постоянным приоритетом стратегии национальной безопасности для предыдущих трех администраций, так что у нового правительства будет некоторое преимущество. Это и непростые уроки, усвоенные за предыдущие десять с лишним лет, и исследования, помогающие понять, зачем, как и когда следует работать с уязвимыми государствами. Но, несмотря на все эти усилия, предпринятые государственными и негосударственными структурами, у американских ведомств пока не сложилось единого понимания, как именно следует бороться с нестабильностью.

Новой администрации нужно будет добиться взаимной ответственности и подотчетности между правительственными ведомствами, а также в отношениях с международными партнерами и с самими уязвимыми странами. Здесь особенно важны три приоритета: во-первых, США следует привести в порядок собственные дела, добиться большей связности и координации между государственными органами, между исполнительной и законодательной властью; во-вторых, нужно строить более эффективные партнерства между союзниками США, а также между этими союзниками и уязвимыми государствами; в-третьих, нужны более четкие инструменты, помогающие уязвимым странам укрепить отношения между властью и обществом.

Любого из этих пунктов по отдельности будет недостаточно. Но если заняться ими одновременно, правильно расставить приоритеты, наладить прогнозирование, системы раннего предупреждения и ранней реакции, обновить внешнеполитический инструментарий и укрепить партнерские отношения, работа США с уязвимыми государствами станет значительно результативнее.

Стратегическое прогнозирование должно быть частью регулярного процесса принятия решений в Совете национальной безопасности. Нужны регулярные обсуждения ситуации в уязвимых государствах на высшем уровне, чтобы задействовать системы раннего оповещения и предупредительные меры. Совету национальной безопасности всегда приходится искать компромисс между текущими кризисами и долгосрочными вопросами. Поэтому крайне важно наладить раннее оповещение, чаще проявлять инициативу и использовать предупредительные меры, а также иметь единое понимание каждого из возникающих вызовов. Это позволит обозначить источники уязвимости и заняться ими прежде, чем они выльются в острые конфликты.

Прежде всего нужно в правильном ключе выстроить отношения с Конгрессом. Правительство должно представить всеобъемлющую стратегию, сосредоточенную на группе приоритетных уязвимых государств, продемонстрировать готовность выстраивать более эффективные международные партнерства, а также предложить план развития ключевых внешнеполитических инструментов и координации использования этих инструментов разными ведомствами. Конгресс, в свою очередь, должен обеспечить гибкое финансирование этих стратегий на несколько лет вперед, а также совместно с правительством прояснить распределение финансовых полномочий, устранить неконструктивные лимиты и объяснить публике, что инвестировать в предупреждение проблем – это мудро и осмотрительно.

Все это может показаться фантазией – Вашингтон так часто страдает от политического паралича, межпартийных противоречий и местечковости. Но недавние успехи в Колумбии и Мьянме показывают, что это возможно. Успех плана «Колумбия» можно объяснить систематической работой всех трех администраций и поддержкой со стороны обеих партий в Конгрессе, позволившей бесперебойно выделять миллиарды долларов на эту программу. Пять лет постоянных усилий и помощи со стороны США помогли Мьянме перейти к демократии после многих десятилетий гражданской войны и авторитарного правления. Конечно, даже конструктивные партнерства такого рода сталкиваются с проблемами, среди которых нарушение прав человека и наркоторговля в Колумбии и опасения относительно влияния бирманских военных на демократическое будущее страны. Эти проблемы еще далеко не решены, но решимость руководства двух стран и стабильные многолетние инвестиции со стороны США помогли добиться значимых изменений.

Следующей администрации стоит расширить модель партнерства, предусмотренную Новым планом по взаимодействию с уязвимыми государствами. Это многостороннее внешнеполитическое соглашение 2011 года предполагает четкий подход к нестабильным странам, опирающийся на местную заинтересованность, координированные международные действия и взаимную ответственность. Но этот документ часто критикуют за то, что он остается в сфере компетенции финансовых и плановых министерств, что подрывает его эффективность.

Наконец, новая администрация должна развивать ключевые, недостаточно финансируемые сейчас инструменты по работе с проблемами уязвимых государств. Чтобы помочь этим странам стабилизировать ситуацию, нужно переосмыслить применение таких инструментов, как вовлечение силовых структур, борьба с коррупцией, поддержка гражданского общества, государственно-частные партнерства, инструменты принуждения, выборы, образование и культурный обмен, аналитическая работа и оценка результатов.

В обозримом будущем государственная нестабильность будет оставаться одной из главных международных проблем. Но подходы США к этой проблеме могут и должны развиваться. Вашингтон должен четко донести до американского народа и международных партнеров как пределы своих возможностей, так и опасности бездействия. Сейчас не время впадать в фатализм и отстраненность. Это время стратегического, системного, разборчивого и устойчивого американского лидерства, от которого по-прежнему зависят международный мир и стабильность.

Английский оригинал статьи был опубликован в журнале Foreign Affairs, 11.09.2016