中国与对外援助

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问答

中国与对外援助

近年来，随着中国经济的高速增长，中国在世界舞台上扮演着越来越重要的角色。援助非洲成为中国外交政策中重要的一部分。中国援助非洲的动机、中国援助对当地政治的影响以及其作为新兴援助国与西方传统援助国之间的关系等问题，成为国际援助中的焦点问题。

由 Thomas Carothers

发布于 2013年5月28日

源文件: 《卡内基中国透视》

托马斯•卡罗瑟斯在一次采访中借鉴其新著《当发展援助遭遇政治：几近革命》（Development Aid Confronts Politics: The Almost Revolution）（与戴安娜•德•格拉蒙Diane de Gramont合著），发表了对以下问题的看法：中国作为一个新兴的国际援助参与者所起的作用、如何对当地政治做到既不选择性失明又不横加干涉、中国援助的动机、投资与援助的关系、中国援助和西方援助之间的竞争，以及专门针对中国援助提供者的具体情况提出的针对性建议。

中国在国际援助或国际发展中所扮演的角色？
你在书中主张援助提供国应具有政治智慧，那么中国在政治上既不选择性失明又不进行干涉的同时，该怎样表现出政治智慧来呢？
应付当地存在的腐败问题，该表现出怎样的政治智慧呢？
你所主张的帮助受援国“进行积极变革”，并不一定是指“民主”变革，对吗？
投资（如对自然资源领域的投资）和援助可以并行不悖吗？
你是否觉察到中国的援助动机与西方的不同？
对其他发展中国家而言，中国在多大程度上能作为一个典范？
有人谈到中国援助和西方援助之间的竞争，你认为存在竞争吗？你是否对此感到担心？
对中国的援助政策制定者和实际工作者，你有什么建议？

中国在国际援助或国际发展中所扮演的角色？

首先，中国正在加强其对非洲及世界其他地方发展的支持力度，这是一件好事；我相信，世界各地有很多国家都对中国在发展援助方面与日俱增的重要作用表示欢迎。贫穷的国家需要更多的帮助，而中国当然可以做一些力所能及的事。

若中国真想帮助其他国家，就必须确保其所提供的发展援助不仅是为了交朋友。广交朋友乃是提供援助的应有之义，但诚心实意帮助友邦向积极方向转变，帮助其进一步改善民生也属不可或缺。有时，仅仅为了交友而提供援助与为了真正促使友邦的积极变化而为之之间存在着混淆。在中国正忙于与之进行交往的几个的非洲国家里——不论是在安哥拉、南非，还是在其他地方，中国将不得不面对该问题，以决定它到底想在何种程度上利用这种与多个政府业已建立起来的关系，成为推动积极发展变革的合作伙伴。

你在书中主张援助提供国应具有政治智慧，那么中国在政治上既不选择性失明又不进行干涉的同时，该怎样表现出政治智慧来呢？

援助总是带有“政治色彩”这一想法是见仁见智的事儿，所以厘清一些基本概念就很重要。

在提供发展援助时表现出政治智慧来，指的是了解当地的政治进程，同时确保所提供的发展援助与当地的政治现实相契合，真正成为一种促进积极变革的因素。不妨举例说明，假设你试图帮助某国政府加强教育，那就需要了解影响该国教育系统的政治因素，比如某政府因对该国某地区的个别族群怀有敌意，而在多大程度上忽视了该地区的教育——如果你了解这类因素，就能更有效地提供帮助。

因此，表现出政治智慧是任何真正想要促进积极变革的发展参与者都应具备的素质。从根本上说，提供援助本就是一种干涉：外部参与者来到他国，带来了资金或技术，试图帮助这个国家进行变革。你并非刻意“干涉”，但却已置身于另一个社会中，成了试图协助改变这个国家的参与者。如果你这样做了，就有责任表现出智慧来，就需要知道该怎么做，需要了解你所提供的援助会以怎样的方式为该国民众所利用，同时对援助会产生哪些政治影响了然于胸。你也许会说：“我提供援助只是为了完善教育政策”，但最终的结果可能是，强化了一个并不热衷于实施全民教育的政府。因此，你必须清楚地知道你所提供的援助所带来的更大影响是什么。如果你想成为负责任的发展援助参与者，就不能说：“我根本不关心政治”，或者“我们丝毫不会干涉政治”，这就是在政治上选择性失明，或者说是在政治上装聋作哑，这样万万不可。

单就“不干涉”这一概念而言，同样不够清楚明了。在本身既以改善政治制度为目的的援助项目下，如协助加强一国立法机关，或者帮助健全法治，只有与该国政府合作才能实施。这种援助往往是该国政府要求提供的援助，并非干涉。因此，你正在努力完成的某项使命可能颇具政治色彩，并带有明确的政治目的，只不过是在与该国政府合作罢了。所以说，带有政治色彩和政治干涉可是两码事。

所谓政治干涉，指的是外国援助者怀有自己的政治目的，而这种政治目的又是为受援助国某些重要群体所反对的。例如，某提供援助者来到一个国家，试图通过支持一方打压另一方的形式影响该国的选举结果，这就是属于政治干涉了。

应付当地存在的腐败问题，该表现出怎样的政治智慧呢？

与腐败政府打交道是西方援助机构一直都头疼的一个问题。这不仅是西方援助遇到的问题，包括中国在内的所有援助国都会面临这一问题。自1990年代开始，援助提供国就开始面对该问题，并且自此一直在尝试设计一种不会助长腐败或腐败政府的援助方式。例如，某些西方援助机构的选择是，如果某些政府明显存在腐败，他们就不向其提供援助；或者尝试制定相关方案，帮助这类政府减少腐败现象的发生。这些措施都很不错，但减少腐败在任何地方都是艰难而缓慢的过程。

这也正是我们在书中提到的：提供援助需要通过对资源和权力实施更好的政治管理，以便服务于真正帮助受援国这一目的；这与那些对此类问题视而不见听而不闻、而只把援助当成是对某些友邦的奖赏，或者对发展持有非常狭隘的经济观点的援助行为截然不同。

你所主张的帮助受援国“进行积极变革”，并不一定是指“民主”变革，对吗？

几乎所有西方援助机构都有自己追求的政治目标：有的以民主制度为目标，但有的只采用“善治”或“仁政”的概念，而并不拘泥于民主。一个国家可以在不改变其自身政治体系的根本类型的前提下提高其执政水平。因此，如果一国的治理方式变得更有效，更遵守法律规定，腐败现象不断减少，我们就可称之为更好的治理方式。协助达成这样的目标，从我们试图通过政治制度改变其行为方式、促使其改善与公民关系这个意义上来说，便可称之为政治援助。在西方援助界，问责制的概念已经发展完善并日益流行，因为大家意识到，“政府对人民负责”是一个无可厚非、四海皆准的标准，而具体实现“政府对人民负责”的政治制度则可不拘一格。对任何政府的行政人员来说，很难在意识形态上反对问责制，这实际上无异于说：“不，我不应该向我的公民负责。”我相信，任何负责任的官员，不管他来自中国、西方、还是非洲，在回答“我国政府应对本国公民负责吗”这类问题时，他们都会说“是的”。

下个问题是，问责制的机制是什么？其中是否包括公民可通过选举否定那些表现不佳的行政官员？在一些国家，这个问题还有待商榷；但对于政府是否应该关注并积极回应公民的关切这一问题，答案当然是肯定的，这一点似乎是毋庸置疑的。因此，只要我们赞成治理问责制——这一几乎具有普世价值的概念，我们就可以详细探讨政府应该如何负责，以及什么样的政治体制最有助于孕育问责制等问题。

投资（如对自然资源领域的投资）和援助可以并行不悖吗？

许多援助提供国都有过在受援国扮演多重角色的经历，既是投资出资方，又是援助提供国，有时候投资是以援助的形式提供的，例如提供降息贷款。投资和援助有时可以并行不悖，有时则可能在某些情况下发生冲突。有时，如果未对投资可能带来的政治影响，或者投资接收方的施政条件进行深入思考就贸然投资，那么这项投资就可能对该国的发展产生不利影响。

中国扮演着投资国与援助国的双重角色，这就会导致问题的出现；同样的问题，西方各国政府也曾遇到过，那是他们在发展中国家既是投资来源国又是援助提供国时遇到的老问题，因此在投资与援助之间的关系上并没有什么真正的新问题出现。但我认为中国会注意到，它越是试图将投资与援助结合得更紧密，它就越需要向投资者提出更棘手的问题，比如投资者起到什么作用、对当地社会产生哪些影响，因为这有可能最终导致援助关系出现问题。有些国家已经出现了这种情况，如赞比亚和缅甸，中国在当地的投资收到了一些负面的反响。

你是否觉察到中国的援助动机与西方的不同？

西方援助国提供援助的动机多种多样。一般说来，主要是为了结交朋友或维系友谊，有时则是为了在另一个国家拥有更大的影响力，也有的单纯为了行善，帮助他国发展。中国也存在这样的多重动机，有时通过援助建立友谊，以确保获得自然资源；有时是为本国商品争取市场或打入当地经济。还有这样一种情形，某些穷国一旦变富，就会有更多的钱用来买中国商品，对中国来说这就意味着出口市场增加了。当然，有时候利他主义也是中国对外援助动机的一部分，作为一个使如此众多的人口摆脱贫穷的国家，中国希望与他国分享这些经验。一些中国人抱有一种诚挚的情怀，他们为祖国实现帮助其他国家摆脱贫穷的愿望而感到骄傲。

因此，从这种意义上来说，所有援助行为的动机都是复杂的。只有少数政府，比如斯堪的纳维亚半岛诸国才是真正的利他主义援助国，多数政府都怀有一系列政治经济援助动机。身为发展中国家的中国，可能更重视与发展中国家开展某些团结合作。它所处的经济地位有所不同。但说到底，现在中国已经成为一个大国，有着与其他主要大国相同的多种动机。

对其他发展中国家而言，中国在多大程度上能作为一个典范？

每个提供援助的政府都会面对此类问题，即在多大程度上能成为典范。例如在美国，我们在政治资金方面存在着严重问题。许多政治家受特殊财政利益的影响过大，并花费大量时间进行筹款。但尽管存在这类问题，美国还是对其他国家施以援手，以帮助他们提高自身的执政能力，降低或更好地调节金钱在政治领域所起的作用。

你不需要做到十全十美才能帮助他人。事实上，如果你自身存在某些问题但努力改正它们，就可以帮助其他国家从你获得的经验教训中受益。因此，假如一个美国人去到非洲，说：“我们国会遇到一些问题，但我们了解了这些问题发生的原因，我们通过哪些方式努力解决这些问题，以及为什么这些问题难以解决”，他就可能引起某些人的兴趣。成为援助国并不意味着你必须无所不知，关键在于你真心希望帮助他人解决问题。因此，不管是中国、美国、英国还是日本，没有一个国家是完美无缺的。问题在于，你是真心为了帮助他人而提供援助吗？你愿意承认自身的缺点吗？

有人谈到中国援助和西方援助之间的竞争，你认为存在竞争吗？你是否对此感到担心？

在某些情况下，比如一些非洲国家就意识到，在获取资金或其他种类的资源或援助方面，他们现在有了更多的选择。如今，他们有时会禁不住对西方援助者说：“我们再也不需要你们了，我们可以从其他地方获得援助。”我认为，就本质而言这绝非坏事，它取决于所提供的援助的性质。一般来说，援助来源多是好事，因为那意味着对需要的人的更多的援助。而且，援助国之间存在某种竞争也可能是件好事，因为这就迫使援助国提供更有效的援助。如果竞争只在于出钱多的人能交到更多朋友，那这就不是健康的竞争了。因此，援助领域存在竞争就其本质而言并非坏事，但需要再次声明，它取决于援助的意图。

正如我一开始就说到的，我和许多西方朋友一样，对中国在非洲发展中所起的作用表示欢迎。但我们也是经过多年的探索和努力，才确保提供的援助发挥效用的。鉴于中国面临着类似的问题和困境，我希望中国也能像西方援助国一样，通过经年累月的学习摸索，使其援助随时间的推移变得更加高效。

对中国的援助政策制定者和实际工作者，你有什么建议？

我们在书中反复强调的一点就是，援助国必须对其打算援助的国家的政治体制进行认真分析，以便充分了解该国如何获得援助、谁会利用这些援助、他们利用援助的目的是什么，以及援助对该国的切实影响。如果你匆忙来到一个国家，在未对其政治现实、当地环境，以及这些援助对当地政治生活的影响等问题进行真正深入的考虑前便贸然援助的话，这就算不上是有益的援助。因此对援助国来说，开发有效的政治分析工具并妥善使用这些分析工具非常重要。

我们谈到的另一项原则，就是从单纯向政府提供援助过渡到同时向该国公民提供直接援助（通常是通过非政府组织实现的）。这点很重要，因为有很多发展中国家政府将部分公民排除在政治生活以外，甚或苛待部分公民。因此，在向一国政府提供援助的同时，还要探寻向公民提供直接援助的途径，这是至关重要的一步。当然，这一步很敏感，因为受援政府通常希望控制所有援助物，而不愿让援助直接落入某些公民团体手中。不过西方援助国已经认识到，平衡地向政府和公民提供援助可使援助国与受援国整个社会建立良好的关系，同时还有助于受援社会在政府与公民之间实现更好的平衡。

关于作者

Thomas Carothers

Harvey V. Fineberg Chair for Democracy Studies; Director, Democracy, Conflict, and Governance Program

Thomas Carothers, director of the Carnegie Endowment for International Peace’s Democracy, Conflict, and Governance Program, is a leading expert on comparative democratization and international support for democracy.