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来源: Getty

媒体报道
Carnegie China

再议国际航空纳入欧盟碳排放交易体系所引起的误解与争端

尽管欧盟本周就将航空纳入欧盟碳排放交易体系做出进一步举措， 中欧对此的争端仍然有升级趋势，这将给中欧双方造成损害。

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由 韬 王
发布于 2012年11月14日
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项目

Sustainability, Climate, and Geopolitics

The Sustainability, Climate, and Geopolitics Program explores how climate change and the responses to it are changing international politics, global governance, and world security. Our work covers topics from the geopolitical implications of decarbonization and environmental breakdown to the challenge of building out clean energy supply chains, alternative protein options, and other challenges of a warming planet.

更多信息

源文件: 《中外对话》

根据欧盟的规定，中国航班进出欧盟将需要购买碳排放配额。此举在中国早已掀起轩然大波，有相关人士指出，这是欧盟的诡计，欲借此增加收入，以应对其债务危机。

 
2008年11月，欧盟通过了立法，规定从2012年1月1日起将在欧盟内部（以及冰岛，列支敦士登，挪威和克罗地亚）的机场起飞或着陆的所有国际国内航空的碳排放纳入其2005年启动的欧盟碳排放交易体系。按照该法规，除欧盟的航空公司外，进出欧盟领空的国际航空公司，除了因规模较小达不到所需排放下限的23个国家的航空公司外，将必须根据各自的排放量每年提交相应的碳排放许可，否则将会面临欧盟的处罚，甚至可能禁止该公司的航班起降。
 
限制国际航空业碳排放的努力由来已久，并非只是欧盟的想法。作为联合国多边机构的国际民航组织（ICAO）早在九十年代就开始考虑航空业减排的机制。然而在这个问题上谈了10多年仍然没有太大的进展。欧盟在将航空排放纳入EUETS时也明确表示了希望以此推动ICAO达成全球性的国际航空减排的协议。欧盟的目的部分达到了。2012年3月，ICAO提出了四个可能的全球性市场机制作为替代方案，并且期望能够在2013年9月的全体大会（190个成员国）上审核之前起草的民航业全球性减排框架和具体机制，以替代欧盟政策。但是鉴于之前ICAO谈判的缓慢进展以及各国之间巨大的立场分歧，要实现这个目标并不乐观。
 
然而，令欧盟更加始料未及的是将民航纳入EU ETS的立法在即将生效前所遭遇的巨大反对。2009年几家美国航空公司联合起诉欧盟的立法违反了《芝加哥民航公约》，但于2011年底在欧盟最高法院败诉。但国际间的抗议却越发响亮：2012年2月，中国、印度、巴西和南非“基础四国”在印度举行的气候变化部长会议上共同提出反对，随后包括中、美、印、俄在内的29个国家在莫斯科航空碳排放会议上发表联合宣言，并对欧盟提出了一揽子可能的反制措施。随后甚至有传言欧洲的一些主要航空公司也开始游说欧盟改变立法，但欧盟仍然没有表现出妥协。
 
在这不断升温的争吵过程中，中国的媒体和普通民众也第一次接触到了欧盟这条可能对他们未来国际旅行产生影响的立法。然而，在报道过程中，由于各种原因一些误解却一直没有得到澄清，甚至被不断的重复。

主要的误解：

1. 欧盟在强制征收“航空碳税”?
 
在欧盟规定的碳排放交易体系中，航空公司根据实际排放提交相应的排放配额，并可以在市场上购买或出售配额，而不是根据排放和固定的税率支付航空碳税。2012年欧盟内民航总配额是2004-2006的年平均排放的97%，2013-2020年则降为95%。总配额中，2012年将有85%免费发放给航空公司，2013年后则降为82%，3%预留给“高速成长中的航空公司以及行业后来者”，剩下的15%则通过欧盟碳市场上拍卖。其中免费的排放配额将根据2010年各个航空公司在欧盟内的运量比例发放。
 
因此，航空公司需要付费购买的只是在免费份额之外的排放配额，以及未来增长的排放所需的配额。如果航空公司能采取减排措施，使其排放低于其获得的免费额度，那么将无需支付任何费用，甚至还可通过出售配额获利。此外，航空公司的所在国如果采取了具有相应效果的“对等措施”，则该国航空公司前往欧洲的航班也可获得豁免。
 
2. 拯救EUETS 或欧洲经济?
 
国内部分媒体认为，欧盟此时提出将国际航空业纳入EU ETS是因为欧洲国家陷入比较严重的主权债务危机，而EU ETS 体系也因为市场严重萎缩而面临困境，因而希望借此增加收入并挽救EU ETS。但事实上欧盟在2005年EU ETS体系建立初期就开始提议将国际航空业纳入体系内。因为欧盟认为，尽管国内航空排放很早就在《京都议定书》中被划归为减排对象，但国际航空一直没有受到约束，排放量较大增长速度又很快，因此将国际航空业纳入EU ETS是必要的。2006年欧盟开始就该法案征询意见，并于2008年底通过了于2012年将航空排放纳入EUETS的Directive 2008/101/EC立法。因此，将此与欧盟现在的经济危机和EUETS的困境联系起来显得有些牵强。
 
3. 限制发展中国家的发展空间?
 
这是新兴国家如中国、印度的航空公司最为反对一点，即随着经济的增长，这些国家对欧盟的航线将增加，未来的发展将由此受到限制；而发达国家的航空公司由于市场增长较小反而不太受到制约，因此觉得受到了不公平的待遇。
 
但事实上，国际航空业是一个高度全球化的市场，新兴国家与欧盟之间增加的国际旅客需求既是本国航空公司，也是欧盟各航空公司要竭力争取的市场，各国航空公司绝不会因为每张机票增加几十欧元的碳排放许可而放弃。国际旅客也完全可以自由选择不同国际航空公司的航班出行，所以各国航空公司对碳排放许可的需求都可能会增加，因此也不是只有新兴国家的航空公司会有增加排放许可的需求。
 
另外，大型航空公司的乘客几乎来自世界各地，而且是相对富裕和人均排放较高的人群，因而 根据国别来应用“共同但有区别的责任”的原则也显得不是特别合适。事实上，由于平均每张机票的碳排放许可成本不超过20欧元，航空公司几乎可以毫无困难的将其转嫁给消费者，并且因为所有大型航空公司都需要支付这一成本，对于竞争力的影响几乎可以忽略不计。
 
4. 各国政府都强烈反对?
 
尽管美国，俄罗斯，印度等国家和中国同样在国际会议强烈反对，但在具体的措施上却有很大区别。尽管美国参众两院都各自通过了一个禁止美国航空公司参与欧盟碳交易体系的法案草案，但是到目前为止没有还一个法案正式生效。
 
俄罗斯和印度政府也并没有出台任何强制措施抵制欧盟或支持本国的航空公司，仅仅是印度民航部宣布“印度航空公司无需向欧盟提交排放数据”，而俄罗斯的航空公司则已经一声不吭的向欧盟提交了相关排放数据。
 
相比之下，中国政府则强硬得多。民航总局在2012年2月命令“未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系”，因此中国成为了目前在政府层面上与欧盟直接对抗的唯一国家，而美俄印目前似乎也正准备继续躲在中国身后坐收中欧对抗的渔利。

未来的对策

根据最新的报道，欧盟将会在明年11月前暂停将民航排放纳入碳排放交易体系，以期为明年9月的民航组织成员国大会上达成全球性的民航业减排协议创造有利条件。如果协议不能达成，欧盟则将自动继续执行现在的立法。尽管这为达成全球协议争取了额外的时间，但谈判形势仍然很紧迫，各方都需要用冷静理智的态度和极大的外交智慧来化解这个政策冲突，尤其是要避免情绪化和政治化的对抗。
 
欧盟需要认识到将民航纳入碳排放交易体系的立法尽管在控制温室气体这一点上理由充分，但是在具体措施上却存在很多问题，比如在立法前没有充分考虑到对发展中国家的影响和征求他们的意见，排放许可拍卖获得的资金使用上不受国际监督而产生的透明度问题，而且该立法也缺乏足够的灵活机制，而对于可以让航空公司予以豁免的“对等措施”的认定只是由欧盟单方面决定的且定义含糊，间接导致了对抗难以化解。这些问题引起了中国印度等新兴国家的强烈反对。如果欧盟不在这些问题上有相应的改进，新兴国家将很难心平气和的与欧盟讨论解决办法。
 
与此同时，新兴国家也应该认识到欧盟将国际航空纳入碳排放交易体系并非是针对自己，而是希望在减排的同时尽量避免自己的航空业竞争力受损。在目前欧盟的经济环境下，要27个欧盟成员国同意修改甚至废除该立法，单独降低自己的航空业的国际竞争力也不符合欧盟的政治现实。通过灵活机制兼顾双方的利益，达成双方互相体谅的合作性安排。如果目前的政策对抗不能顺利化解，而同时任何一方都承受不起政策退让的政治代价，将会导致冲突的螺旋上升，最终两败俱伤。这不仅是即将成为互为最大贸易伙伴的中欧双方的巨大损失，而且还为目前日益严重的国际贸易与环境治理体系之间的摩擦树立了一个极坏的“榜样”。
 
本文原载自《中外对话》。
韬 王
非驻会研究员, 清华—卡内基全球政策中心
韬 王
中国经济能源与气候东亚中国大陆西欧美洲

卡内基在公共政策问题上不采取机构立场；此处表达的观点属于作者，不一定反映卡内基、其员工或受托人的观点。

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