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来源: Getty

媒体报道
Carnegie China

中国进口石油砂必须三思而后行

鉴于大规模进口石油砂问题的复杂性，中国领导人在2012年美国大选年期间应该禁止任何国有石油公司直接参与北方门户管道的开发。2012年中国领导层换届之后，新的领导人应该一方面尽快从根本上改变政府能源管理部门管制国有能源公司乏力的不合理现状，另一方面应该大力加强各部委之间的协调机制，以保证国有石油公司未来在投资诸如北方门户管道这类敏感项目时，不仅需要考虑国家能源安全及项目的商业可行性，还必须仔细评估诸如中美关系、全球环境治理、项目所在国政治阻力等不宜忽视的相关因素。

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由 建军 Jianjun 涂
发布于 2012年2月10日
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项目

Sustainability, Climate, and Geopolitics

The Sustainability, Climate, and Geopolitics Program explores how climate change and the responses to it are changing international politics, global governance, and world security. Our work covers topics from the geopolitical implications of decarbonization and environmental breakdown to the challenge of building out clean energy supply chains, alternative protein options, and other challenges of a warming planet.

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项目

Carnegie Oil Initiative

The Carnegie Oil Initiative analyzed global oils, assessing their differences from climate, environmental, economic, and geopolitical perspectives. This knowledge provides strategic guidance and policy frameworks for decision making.

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源文件: 凤凰网

加拿大总理哈珀2月7日已经抵达北京开始对中国为期5天的正式访问。哈珀访华前夕，美国奥巴马政府出于环境方面的考量，于1月18日冻结了从加拿大阿尔伯塔省通向美国德克萨斯州的名为“Keystone XL”的年输油能力3千5百万吨的石油砂管道工程的申请。由于加拿大99％的石油出口是输往美国市场，奥巴马政府的决定重创了加拿大保守党政府的石油砂开发规划。为了摆脱对美国市场的过度依赖，加拿大政府开始重提主要针对中国市场的从阿尔伯塔省埃德蒙顿市到加拿大西海岸的北方门户管道（Northern Gateway Pipeline）项目，而这次哈珀访华的一个重要议题就是对华石油砂出口。

石油砂是一种沥青、沙、富矿粘土和水的高度粘稠混合物，由于阿尔伯塔省拥有230亿吨已探明的石油砂储量，加拿大成为仅次于沙特阿拉伯和委内瑞拉的世界排名第三的石油资源大国。与常规石油相比，石油砂开采无论技术难度和成本都要高很多。不过，随着近些年来石油价格的不断攀升以及开采、精炼技术的改进，加拿大石油砂的年产量从2000年的3千万吨迅速提高到2010年的7千4百万吨。根据加拿大石油生产协会的最新预测，该国2025的石油砂产量可以高达1亿9千万吨。

中国自1993年成为石油净进口国后，石油消费量以每年6.5％的速度快速增长，2010年中国消费了全球11％的石油，是仅次于美国的第二大石油消费国。由于中国国内原油产量同时期的年均增长率只有2％，中国石油对外依存度因此不断加大：现在国内超过一半的石油消费要依赖进口解决，而2011年的原油进口量更是高达2亿5千378万吨。因为石油进口主要来源地的中东和非洲地区政局长期不稳，中国的石油安全形势之严峻已越来越不容忽视。
 
由于中加两国在能源领域的互补性，这次加拿大总理访华期间提出的石油砂对华出口从表面上看好象是一个双赢的方案。北方门户管道一期输油能力2千6百万吨，未来可扩容至4千2百万吨。该管线如果建成，不但能降低加拿大石油出口完全依赖美国市场所带来的政策风险、大幅提高加拿大石油砂工业的议价能力，而且也能促进中国石油进口多元化的步伐。考虑到加拿大政治稳定、法律制度健全的国情，大规模进口石油砂对改善中国能源安全形势似乎还算是一个不错的选择。
 
不过，如果抛开能源安全方面的考量，加拿大石油砂对华出口在政治层面上其实是一个极其烫手的山芋。这其中的原因主要有以下三条。
 
首先，加拿大石油砂对华出口会对风波不断的中美关系造成进一步的冲击。在即将举行美国总统大选的2012年，奥巴马暂时冻结“Keystone XL”管道的申请，除了环境方面的原因，未尝没有取悦支持环保的民主党和独立选民的选举考量。即使在民主党内部，对于该管道的态度也不是铁板一块，而美国国务院允许“Keystone XL”管道的开发商在调整管道线路后重新提出开工申请。
 
美国共和党国会议员基本上是一面倒地支持“Keystone XL”管道工程，并正在从能源安全、促进就业、利好中国等角度在该议题上猛烈抨击奥巴马政府。如果中国国有石油公司突然宣布加入北方门户管道的开发，最立杆见影的结果就是会将美国国内关于“Keystone XL”管道的辩论从一个环保为主的议题改变为一个能源安全问题。这其实是在变相地支持“Keystone XL”管道在美国的申请，而这未尝不是加拿大政府突然重提北方门户管道项目的真实战略意图。
 
第二点，中国大规模从加拿大进口石油砂将会在国际气候谈判方面付出相应的代价。根据最新修正的全国能源平衡表，中国早在2006年就超过美国一举成为了世界上最大的二氧化碳排放国。2009年，中国仅燃煤产生的碳排放就超过了美国全国的二氧化碳排放水平。根据国际能源署的预测，全球2035年前新增二氧化碳排放量的42％将来自中国一个国家。由于中国在2011年底的德班气候大会上同意在2015年前加入一个最迟2020年生效的有法律约束力的全球气候框架协议，中国在未来的国际气候谈判中预计将全面步入战略防守阶段，并需要面对国际社会在温室气体减排方面越来越大的压力。
 
根据加拿大工业能源数据分析中心的研究，石油砂产品上游生产过程的碳排放强度比常规石油开采一般要高1到4倍。虽然工业界经常提到石油砂从开采到汽车排气管的全生命周期碳排放强度只比常规石油多5% 到15%，但以上研究刻意忽略了石油砂加工过程中大量产生的石油焦等副产品的碳排放潜力。根据加拿大环境部的评估，加拿大未来温室气体排放增长的主要来源就是该国石油砂的大规模开发和交通行业用能的增长。
 
出于为本国石油砂发展预留排放空间、以及避免缴纳《京都议定书》第一承诺期不达标所导致的大约140亿美元罚款的考量，加拿大保守党政府不惜以牺牲本国的软实力为代价，在德班会议后马上宣布退出《京都议定书》，完全无视国际社会主流舆论的谴责。如果中国未来大量进口石油砂，无疑是为加拿大政府错误的气候政策背书。这样做不但会招来国际环保界的侧目，也会使中国气候谈判代表团未来的工作更加难于开展。
 
最后一点，加拿大国内反对北方门户管道的力量也是中国国有石油公司参与该项目不可忽略的因素。其实早在2005年中石油就和Enbridge公司签署了关于北方门户管道开发的合作协议。不过2006年哈珀领导的保守党上台后，中加关系迅速恶化，这直接导致2007年中石油以加拿大政府支持力度不足为理由退出了该项目。不过当时中石油并没有提到该项目所遭遇的来自环保组织和管道所经过原著民社区的强烈反对。虽然现在加拿大政府愿意在政治层面支持该项目，但并无法在短期内拿出全面的石油砂行业环境解决方案并满足原著民土地权方面的政治诉求。可以预计，北方门户管道工程的申请过程必然旷日持久，这将大大增加该项目的财务风险。
 
为了改善中国的能源安全形势，中国国有石油公司近些年来加大了走出国门的步伐。不过由于这些公司早已习惯了在国内的强势地位，它们在评估海外项目时经常只考虑国家能源安全以及公司商业利益。这导致了中国国有石油公司在海外部分敏感项目的投资换个角度看往往得不偿失。
 
鉴于大规模进口石油砂问题的复杂性，中国领导人在2012年美国大选年期间应该禁止任何国有石油公司直接参与北方门户管道的开发。2012年中国领导层换届之后，新的领导人应该一方面尽快从根本上改变政府能源管理部门管制国有能源公司乏力的不合理现状，另一方面应该大力加强各部委之间的协调机制，以保证国有石油公司未来在投资诸如北方门户管道这类敏感项目时，不仅需要考虑国家能源安全及项目的商业可行性，还必须仔细评估诸如中美关系、全球环境治理、项目所在国政治阻力等不宜忽视的相关因素。

关于作者

建军 Jianjun 涂

资深研究员, 能源与气候项目

涂建军主管卡内基中国能源与气候政策相关的工作。

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建军 Jianjun 涂
资深研究员, 能源与气候项目
建军 涂
能源与气候美洲东亚中国大陆

卡内基在公共政策问题上不采取机构立场；此处表达的观点属于作者，不一定反映卡内基、其员工或受托人的观点。

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