Евросоюз решил показать зубы и перешел к секторальным экономическим санкциям против Минска. Это произошло впервые в истории международного давления на Александра Лукашенко. До сих пор были лишь многочисленные пакеты не слишком болезненных точечных санкций против белорусских чиновников и близких к власти компаний.

Поводом стал выход белорусского кризиса за свои границы – принудительная посадка рейса Ryanair для ареста оппозиционера Романа Протасевича. В ЕС посчитали, что нужно поднять цену действий Лукашенко, чтобы продемонстрировать готовность защищать своих граждан и не дать случившемуся стать прецедентом безнаказанного вмешательства в работу международной гражданской авиации в политических целях для других автократий.

Побочный вред, вроде издержек для простых белорусов, уже не особенно брали во внимание. Глава европейской дипломатии Жозеп Боррель открыто сравнил ситуацию с омлетом, который нельзя приготовить, не разбив яиц. 

Это важный маркер нового восприятия белорусской власти. Для Запада Лукашенко больше не донор региональной стабильности и даже не легитимный собеседник, а нарушитель всех правил, которого надо сдерживать и принуждать к капитуляции. Время пряников закончилось, теперь ЕС и США готовы варьировать лишь жесткость кнута.

Под новые санкции попали нефтяная, табачная и калийная отрасли, крупные государственные банки. Под запретом поставки в страну продукции двойного назначения, программного обеспечения и технологий для работы спецслужб. Минску закрыт доступ на европейские рынки капитала, а европейским компаниям запрещено страховать сделки с белорусским государством.  

Отложенный и выборочный удар

Потенциально опаснее всего для белорусской экономики – запрет на импорт и транзит калийных удобрений и нефтепродуктов. Первые Минск в 2020 году экспортировал на $2,4 млрд, вторые – на $3,1 млрд. Суммарно на две позиции приходится примерно пятая часть белорусского экспорта.

Не все эти объемы идут в страны Евросоюза. Самый крупный покупатель белорусских нефтепродуктов – Украина (45% в 2020 году), а по калию на ЕС приходится меньше 10% сбыта. Но почти весь экспорт калия в третьи страны завязан на литовский порт Клайпеда, а новые европейские санкции блокируют и контракты на транзит и его обслуживание.

Тем не менее в санкциях есть несколько важных исключений. Во-первых, все контракты, заключенные до введения санкций, продолжают действовать до своего истечения. По разным оценкам, это значит, что проблемы начнутся через 6–18 месяцев в зависимости от конкретной сферы и типа контрактов.

Во-вторых, из номенклатуры запрещенных калийных удобрений исключена самая важная позиция – удобрения с содержанием активного вещества от 40 до 62%. Это значит, что в сегодняшнем виде европейские санкции блокируют менее 20% белорусского калийного экспорта, или около $500 млн в год.

Сопоставимый и также растянутый во времени удар могут нанести запреты на страхование сделок с белорусским государством. Во избежание рисков европейские страховщики и банки, скорее всего, будут трактовать этот запрет широко и распространят его на весь госсектор.

Вкупе с репутационными проблемами Минска это может оставить белорусские госкомпании без большинства запланированных закупок западных технологий и оборудования. Придется работать через посредников, но это дороже. К тому же в ЕС уже распространяется практика запроса от контрагентов гарантий, что они не работают в пользу тех, на кого наложены санкции.

Наконец, запрет на кредитование трех главных белорусских госбанков (Беларусбанк, Белагропромбанк и Белинвестбанк) грозит оставить их без европейских денег через год-два. Процесс может пойти быстрее – в банковской сфере чутко относятся к санкционным рискам. По экспертным оценкам, это относительно небольшие суммы – $500–700 млн. Но хронические проблемы с валютной ликвидностью в последний год делают уход даже этих денег серьезным стрессом для белорусской банковской системы. 

Брюссель сформулировал санкции с изъятиями и отсрочками, чтобы оставить себе пространство для их ужесточения и дать Минску время подумать о своем поведении. Но то, что санкции вступают в силу автоматически по истечении действующих контрактов, делает их более серьезным инструментом давления. 

От Лукашенко ждут, что он начнет уступать, причем уступать так заметно, чтобы в Евросоюзе созрел консенсус, что санкции надо заморозить. Это намного более высокая планка, чем если бы Брюссель просто угрожал новыми санкциями. Отменить уже вступившее в силу решение сложнее, чем просто забыть про политическую риторику.

Спорная эффективность

Санкции почти никогда не меняли режимы и нечасто приводили к серьезному изменению политики автократов вроде Лукашенко. У него куда больше стимулов продемонстрировать номенклатуре и врагам свою несгибаемость. Лучше пострадать, чем показать себя слабым, особенно когда вполне хватает денег на базовые нужды правящего класса и силовиков.

С другой стороны, санкции – удобная разменная монета, и Лукашенко сам в 2008 и 2015 годах менял их отмену на освобождение политзаключенных. Но сейчас это вряд ли удовлетворит Запад. В третий раз торговаться с Лукашенко – значит опять согласиться играть по его правилам. Для западных лидеров будет слишком унизительно отмотать назад непризнание его легитимности и позволить ему опять торговать свободой своих оппонентов.

Наивно ожидать, что санкции подействуют так, как это сформулировано в требованиях ЕС и США: освобождение всех (более 500) политзаключенных, прекращение репрессий, национальный диалог с выходом на новые выборы. Краткосрочный эффект вполне может оказаться обратным.

Логика эскалации скорее толкнет Лукашенко не ослабить репрессии, а демонстративно их ужесточить, искать и сажать новых врагов внутри страны. 2 июля он в очередной раз заявил о раскрытии новых террористических заговоров, которыми по традиции руководили западные страны. 

До европейских и американских врагов дотянуться сложно, а несколько незакрытых НКО и СМИ в стране еще осталось. Их белорусская власть все равно воспринимает как агентов западного влияния. В итоге Минск приостановил участие в уже почти бесплодном для себя Восточном партнерстве, попросил уехать из страны европейского посла Дирка Шубеля, закрыл несколько немецких гуманитарных программ и корпункт одного из главных оставшихся независимых СМИ страны – Еврорадио.

Чтобы показать Западу цену его давления, Минск начал сотнями пропускать мигрантов из Азии и Африки через свою часть границы в Литву. Вильнюс и вовсе подозревает, что белорусские власти сами привозят нелегалов на границу. Лукашенко даже намекнул, что наркотики с «ядерными материалами» он тоже добродушно останавливает на границе, а Запад этого не ценит. Вполне могут последовать и новые враждебные шаги против западного бизнеса или дипломатов.

Однако в среднесрочной перспективе последствия санкций не так однозначны. Белорусские экономисты оценивают потенциальный ущерб от уже введенных санкций в 3-7% ВВП. Это хоть и не смертельно, но явно не способствует спокойной конституционной реформе, которую Лукашенко хочет провести как раз в 2022 году, когда санкции заработают в полную силу.

Исторически сужение ресурсной базы авторитарного режима не всегда подрывает его политическую устойчивость. Кубинская диктатура выжила под полувековой блокадой, режим Мадуро в Венесуэле не без сложностей, но справился со своей революцией, несмотря на дефицит базовых товаров и еды.

Бывают и другие примеры. В Сербии Милошевича и ЮАР времен апартеида экономические санкции усугубили внутренний кризис, который привел к падению правящих режимов. Санкции вряд ли были решающим фактором, но, как минимум, одним из гвоздей в крышку гроба.

Никто не может предсказать, как скоро и как именно экономический упадок повлияет на уже потрепанный режим Лукашенко. Несколько подушек безопасности у него есть. 

Во-первых, остаются способы выпускать пар из кастрюли. Несмотря на пандемию и авиаблокаду, те, кому опасно или сложно жить в стране, могут ее покинуть. Политическая и экономическая эмиграция уже растет, и сохранение этой тенденции в следующие месяцы, а возможно, и годы – самый надежный прогноз, который сейчас можно дать.

Во-вторых, за спиной Лукашенко все еще стоит Россия. Она может помочь не только новыми кредитами, но и с обходом конкретных санкций. Например, если ЕС или Литва на каком-то этапе полностью запретят торговлю белорусским калием через свои порты, у Минска не будет другого выбора, кроме как строить терминал на российской Балтике.

Такой же будет ситуация с нефтепродуктами: когда Евросоюз прекратит их транспортировать или покупать, белорусский бензин пойдет либо в Россию, либо через ее порты в Евросоюз под видом российского топлива.

Масштабная переориентация экспорта обойдется дорого, займет немало времени и, вероятно, приведет к новому неприятному торгу с Москвой о ее условиях. Кроме того, в России есть влиятельные лоббисты, тот же «Уралкалий», которые меньше всего хочет, чтобы Москва помогала белорусским конкурентам сохранять свою долю (20% для калийных удобрений) на мировом рынке.

Но еще важнее, что белорусская экономика попадет в зависимость от России не только как от поставщика ресурсов и основного рынка сбыта, но и как от безальтернативной транзитной территории для своего экспорта. Принуждать Лукашенко к приватизации его самых лакомых госпредприятий Москве станет намного проще.

Если политическая, экономическая и теперь уже транспортная изоляция со стороны Запада станет долгосрочной реальностью, это может привести к еще более фундаментальным последствиям. Страна, привыкшая чувствовать себя транзитным коридором, торговым хабом на перекрестке путей в Европу и Россию, лишается своей многолетней геоэкономической идентичности.

Вряд ли архитекторы санкционного давления на Лукашенко хотят такого исхода, но у них нет других инструментов реакции на его действия. Западным политикам сложно игнорировать самые масштабные репрессии в Европе с начала века, особенно когда Лукашенко настойчиво не дает о себе забыть, перехватывая европейский самолет. А сам он не может просто уйти в сторону, отделив свою судьбу от судьбы страны.

Мерцающие шансы

Если политический эффект от санкций и будет, то, скорее всего, опосредованный: не через принуждение Лукашенко к уступкам, а через выведение его из равновесия. Жесткие санкции провоцируют его на повышение ставок и новые эмоциональные, часто – саморазрушительные ответные шаги.

Например, если слишком активно забрасывать Литву мигрантами, распространить эту практику на Польшу или начать пропускать в Евросоюз наркотики, там могут решить прекратить действие тех же калийных контрактов раньше, чем Минск успеет к этому подготовиться.

Или, наоборот, испугавшись экономического урона и не получив от Москвы достаточной поддержки, Лукашенко может начать метания в другую сторону и на каком-то этапе амнистировать политзаключенных, ослабить репрессии и дать тем самым новый импульс протестам.

Другой косвенный путь от западных санкций к транзиту власти в Минске – это повышение издержек от поддержки Лукашенко для Москвы. Западные дипломаты, например замгоссекретаря Виктория Нуланд, открыто указывали на этот аргумент после введения европейских санкций: «Наши друзья в Москве все больше теряют деньги, поддерживая этих ребят».

Эта логика базируется на двух небесспорных допущениях. Первое состоит в том, что воля Лукашенко к власти настолько сильна, что, даже оказавшись у экономической пропасти, он все равно не выполнит все пожелания Москвы и будет торговаться до последнего, не сдавая суверенитет.

Второе допущение касается прагматичности российской власти: мол, есть предел, после которого даже увлеченный геополитикой Путин перестанет кормить Лукашенко, и так надоевшего всем в Москве. Скептики возразят, что Россия готова на любые финансовые и имиджевые издержки, если есть риск получить в Минске менее антизападного лидера, чем сейчас.

Обе эти гипотезы сможет подтвердить или опровергнуть только практика. И если в первой имеет значение слабопредсказуемая граница упрямства Лукашенко, то во втором случае многое зависит и от международного фона.

Чем конфликтнее атмосфера между Россией и Западом, тем больше у Кремля стимулов назло врагам стоять до конца в поддержке своих даже строптивых сателлитов. Если же Москве и Западу удастся запустить новую разрядку, основная сегодняшняя валюта Лукашенко – его демонстративная антизападность – будет девальвироваться в глазах Кремля.

Так или иначе, именно Лукашенко с его осмысленными или эмоциональными шагами остается главным драйвером белорусского кризиса и его будущего разрешения. Из-за того что белорусский режим чрезвычайно персонифицирован и герметичен, все внешние силы – как Россия, так и Евросоюз с США – вынуждены в первую очередь создавать стимулы для того, чтобы направить действия лично Лукашенко в нужную им сторону.

Это тонкая и рискованная игра – рискованная в первую очередь для белорусского общества и государственности. Шансов на успех в ней будет больше у того, кто будет готов уделить белорусскому кризису больше внимания и формулировать свои интересы так, чтобы они выглядели наименьшим из возможных зол для остальных. 

Статья опубликована в рамках проекта «Диалог Россия – США: смена поколений». Взгляды, изложенные в статье, отражают личное мнение автора