南中国海上风起云涌

进入2009年以来，南中国海上争议事件频频发生。今年2月，菲律宾国会通过“领海基线法案”，将黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。3月，马来西亚总理巴达维登上南沙群岛的弹丸礁，以示马来西亚拥有其主权。4月，越南举行仪式任命西沙群岛地区“主席”。这一系列事件都遭到中国政府和一些邻国的不同程度的抗议。中国与美国之间也在3月发生了中国军舰在南海驱逐美国无暇号海洋监测船一事。如何看待这些事件？它们反映了怎样的政治现实？南中国海在未来的安全趋势将如何？怎样避免这些事件的升级？《卡内基中国透视》就这些问题采访了国际知名的海洋政策学者马克•瓦伦西亚(Mark Valencia)和卡内基国际和平基金会高级研究员、中国安全问题专家史文(Michael Swaine)。

两种拉锯战

至于南中国海上的争议事件集中发生在近来一段时间的原因，两位学者都排除了金融危机的因素，“至少没有直接的影响。”（瓦伦西亚）

史文指出了与这些事件相关的三个因素：1.在《联合国海洋法公约》的规定下，缔约国向联合国大陆架界限委员会提交大陆架划界方案的最后期限（5月13日）的临近，以及在此预期下引发的各国之间明地、暗地里的拉锯战(jockeying for position)。2. 中国海军实力的日益壮大，包括在争议海域的巡航能力与在争议岛屿上的部署能力的增强，“虽然不一定就暗示着中国要以武力夺取，但毕竟会起到‘威慑’的作用。”3. 美国在中国近海侦查活动频率的增加。

瓦伦西亚指出，应该澄清的是，中国和东南亚国家在南海的领土争议与中美之间发生的类似无暇号事件和2001年的南海撞机事件这样的争端，二者有着不同的性质。从史文指出的三个因素来看，前者涉及因素一与因素二，后者涉及因素二与因素三。

对无暇号事件的分析已经有很多。史文简单概括道，美国想对中国日益增长的海军实力，尤其是中国在海南岛附近新建的潜艇基地进行侦查。无暇号海洋监测船的操作便是此类侦查活动之一。中国强烈反对美国在中国周边进行侦查活动。“其实2001年的撞机事件也是如出一辙。”中国与美国在事后各执一词，一方面是在对国际法的解释上存在着技术上的差异。中国坚持，《联合国海洋法公约》禁止一国在他国专属经济区进行“不友好的”或“具有威胁性质的”军事活动，包括美国无暇号在中国的专属经济区内所进行的监视活动。美国则认为，国际法规定外国船只可以在他国专属经济区进行任何“和平的”活动，不需通过该国准许。——争论焦点在美国监测船在中国专属经济区内的监视活动是否被认为是“和平的”活动。另一方面，史文也指出，即使不存在对法律解释上的分歧，中国也不会愿意美国在中国的海岸线附近肆无忌惮地搜罗中国的机密军事情报。“中国对美国也有着各种各样的侦查活动，但尚没有美国监测船这样的尖端技术，也没有他们这样的‘明目张胆’。”

南海领土争议

菲律宾虽然在国内通过立法把南沙群岛和黄岩岛划为菲属，但目前只向联合国递交了“部分申请”，仅对无争议的菲律宾外海岛屿“宾汉隆起(Benham Rise)”作了主权要求。这样意在突破联合国5月13日的时限，以拖延时间来递交其另外一部分的申请——很可能是对南沙群岛和黄岩岛的主权申请。菲律宾方面称，“部分申请”是为了避免与邻国造成紧张，并想借此来缓和时间与争议国进行谈判。但一些批评说，领土争端本应以谈判解决，菲律宾单边把有争议的领土通过国内立法的形式划分为自己的领地，然后又希望通过递交联合国来确认主权，难免不引起其他国家的不满。

目前涉及南中国海领土争议的国家（地区）有中国大陆、台湾、越南、菲律宾、马来西亚和文莱。整个南海诸岛，中国军队进驻了9个，台湾1个，越南29个，菲律宾9个，马拉西亚5个，文莱1个。越南提出主权要求的岛屿多处于西沙和南沙，菲律宾主要是南沙和中沙，马来西亚和文莱则对南沙的部分海域提出了主权要求。

瓦伦西亚指出，菲律宾把南沙群岛部分岛屿和黄岩岛宣布为自己的领土本身并无新意——其他几国（地区）也都做过同样的事情，所不同的是菲律宾此次把这一主权要求上升到了法律的高度。

他把南海领土争议的现状称作“泄漏中的现状(leaking status-quo)”——在这种“现状”将基本保持下去的同时，各争议国也正在逐渐增加它们在争议领土上的活动。

史文认为，菲律宾国内通过立法也好，递交联合国也好，都“无助于一个长远的稳定局面的达成。”“联合国不会出面解决这一争议。”“但从某种角度来说，菲律宾的行为可以为其在未来的谈判中占据一个好的起点。”

瓦伦西亚还指出，即使菲律宾下一步要向联合国提交对南沙群岛和黄岩岛的主权申请，也需要对该海域大陆架进行严密的测量与论证。这其中存在着极其复杂的技术问题，这一过程也需要至少几年的时间；而菲律宾还尚未开始这一过程。“因此，未来几年的情形应该不会与现在有太大不同。”

东盟、中国与美国之间的力量制衡

有人说美国希望看到东盟国家与中国之间的关系出现紧张。一些小的东盟国家在与中国的争议增加的情况下会更加依赖美国，这有利于美国保持它在东南亚地区的影响力。也有人说东盟国家实际上是在利用美国在亚洲的存在对一个崛起中的中国进行制衡。

对于这些观点，史文评价说，阴谋论在中美两国国内都有着很大的市场。但在很多情况下，这一理论并不站得住脚。史文不认为美国有特意通过鼓动这些东南亚国家在领土争议上与中国分庭抗礼，以加强这些国家对美国的依赖或以此来牵制中国。“在看待台湾问题上也存在着类似的论点，例如认为美国不希望看到两岸关系的改善，并以台北来牵制北京，或以北京来牵制台北。”而实际上，奥巴马总统上台以来的台湾政策即否定了这一论点。“据我观察，通过台北或领土争议来牵制中国并不是美国政策制定者在制定政策时的主要考虑。他们要的是稳定。他们不希望问题永远继续下去，也不希望任何一方以武力来解决问题。”

从另一个角度来看，瓦伦西亚指出，即使菲律宾意图依靠美国，美国也不见得愿意为菲律宾卷入到与中国的争端中来。《马尼拉条约》中规定，菲律宾遭到武装攻击时，美国将采取行动。“但美国已经表示：《马尼拉条约》签订时菲律宾并没有对南沙群岛提出主权要求，且条约中规定的是对菲律宾‘本土’的武装攻击——这实际上是在表明美国并不会在南海领土争端上出兵保卫菲律宾。”“同样，在越南加入东盟之初，东盟国家就已经默认不会愿意卷入越南与中国的任何争端。”

史文认为，东南亚国家确实希望美国保持它在亚洲的军事存在，以平衡一个崛起的中国在亚洲事务中的地位。但东南亚国家也不希望看到美国与中国在亚洲的对峙，从而迫使他们选择立场。“他们力图在美国方面获取安全保障上的最大的战略优势，也同时想要在美国和中国两方面获得最大的经济利益。”对于中国的崛起尤其是中国军事力量的增长，东南亚国家之间存在着不同的看法。

搁置争议，共同开发

中国处理南海地区领土争端的方针是“主权在我，搁置争议，共同开发”。史文认为，“这一原则总体上来讲是有效的。它不仅成为2002年中国与东盟各国签署的《南海各方行为宣言》的基础，而且也为中国与东盟国家改善关系创造了前提条件。”他谈到，“中国曾经为东盟国家团结起来，一致在领土纠纷问题上向中国施压感到忧虑。中国意识到必须改变自己的立场，以更为接纳的姿态不仅从双边也从多边上与东盟国家相处。于是，‘搁置争议，共同开发’就成为了开启改善与东盟关系大门的钥匙。”

前景与建议

两位学者都认为，中国与东南亚国家在南海的领土争议不会在可预见的未来得到解决。正如前文提到的瓦伦西亚的说法，南海的领土争端问题将保持“现状”，但又在慢慢地泄漏中。

两位学者也都认为，中美两国在海上的“相遇”会变得越来越频繁。中国海军将继续扩张；美国也将继续密切地监视中国在这方面的发展。史文指出，中国海军实力的壮大也将使中国在捍卫她的利益的时候更加自信，有时候甚至是武断。“但考虑到两国之间更大的共同利益，很难想象这一问题会成为使中美关系‘翻船’的问题。不是完全没有可能，但可能性不大。”

史文建议，“克制”应该成为各国在南海问题上的座佑铭。“任何强硬的做法都将会给整个地区带来政治与经济上的负面后果。”

瓦伦西亚提出了三点具体的建议。首先，他建议使2002年中国与东盟各国签署的《南海各方行为宣言》成为具有约束效力的法律。“《南海各方行为宣言》的问题就在于它没有法律约束力，这也是‘现状’不断泄漏的原因所在。”“应该使它成为象在气候变暖问题方面的‘巴厘岛协议’那样的具有法律效力的文件。”

第二，中美之间，或者和越南和日本一道，签署一个有关海上事件的协议，作为指导各国海上接触的行为规范，并防止小的事件的升级。

第三，国际上已存在一个《圣雷莫国际海上武装冲突法手册》( “San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea”)，对海上的“敌意行为”进行了界定。瓦伦西亚本人和其他几位海洋政策专家一道，在这一《手册》的基础上，加入现代军事技术的更新，力图研究制定出一套更全面的指导一国在他国专属经济区的行为规范，以明确哪些海上的行为是“和平的”，哪些是具有“挑衅性的”。