普拉纳•瓦迪（Pranay Vaddi）已于2021年5月离开卡内基国际和平研究院。我们尽一切努力确保截至2021年10月 21日该报告准确无误。
摘要
中国、俄罗斯和美国的政府均表示支持军备控制。但是，他们对军备控制的目标和先决条件存在极大分歧。为努力找到三个国家的共同点，本报告详述了既可以单独实施又可以打包实施的九个切实可行的措施。这些措施将有助于解决每个国家的具体安全问题，以及三个国家共同面临的军备竞赛和意外升级危险。
日益严峻的核危险
美俄正在进行新一轮的核军备竞赛，该竞赛目前还主要是武器类型之争，但可能很快会发展为武器数量之争。为弥补自身在传统核武器上的明显劣势，俄罗斯部署了远超美国的非战略核武器力量，同时紧锣密鼓部署新系统，并可能增加非战略性核弹头的总体数量。作为回应，美国也在开发和部署自己的新型非战略核武器。（俄罗斯和美国通常用“战略”一词来描述射程足以支持从发射方本土部署地点抵达对方本土的核武器；描述海基弹道导弹时，通常指射程足以支持从与对方海岸相距甚远的地点进行发射。）
在战略层面，俄罗斯认为美国正在寻求提升自身的核力量，包括高精度常规武器和弹道导弹防御系统，以削弱俄罗斯的核威慑。莫斯科的反击措施包括开发和部署各种新型战略武器。2010年签署的《新削减战略武器条约》通过限制美、俄目前部署的所有战略武器，帮助管控这种竞争，但这一条约将于2026年到期。
与俄罗斯一样，中国也认为美国试图削弱其核威慑力量。因此，北京正着手完善和扩充其远程核力量，并且未表示预期何时结束。此外，北京也在扩大包括双用途武器在内的地区导弹力量并推动其现代化，此举可能是为了在核能使用受限的前提下获得更多可靠的方案。（双用途武器既可以搭载核弹头也可以搭载非核弹头。）
一旦美国与中国或俄罗斯之间出现严重的危机或常规性的冲突，中国和俄罗斯对军事力量脆弱性的担忧可能会无意中引发冲突升级。由于核领域和非核领域之间纠缠程度的日益加深，这种风险正在加大。这种纠缠体现在核力量及其指挥、控制、通信和情报系统面临的非核威胁，以及对双用途指挥、控制、通信和情报力量的依赖（即通过指挥、控制、通信和情报系统支持核行动和非核行动）。事实上，核指挥、控制、通信和情报系统的脆弱性也可能导致中国或俄罗斯对美国的行动意外升级。
对这些危险的单边反应，通常涉及不同冲突升级风险之间的权衡取舍。例如，中国开发的一个战略预警系统，能够抢在核力量被对方打击并摧毁之前发射，从而提高核武器的生存能力，但也制造了可能将美国导弹试验误认为是导弹攻击的潜在危险。
军备控制的目标及其背后的政治
这里所使用的“军备控制”是这一术语广义上的原始含义，意指为旨在提高共同安全的“潜在对手之间所有形式的军事合作”。军备控制为管理核风险提供了一种行之有效且潜在有力的方式。军备控制的第一步是俄罗斯和美国就《新削减战略武器条约》后续行动启动谈判。为避免谈判任务过重及潜在的失败风险，《新削减战略武器条约》后续行动的范围应限于进攻性战略武器。这是因为谈判本身无法面面俱到，无法对所有关键风险进行管理。重点关注战略武器，将避免俄罗斯和美国将时间花费在讨论非战略核武器上。《新削减战略武器条约》作为美俄之间的一项双边协议，无法对中国的任何武器装备能力进行监管，因此不适合讨论如何避免将导弹试验误认为攻击的危险。由于谈判范围仅限于进攻性武器，因此无法解决中国和俄罗斯对弹道导弹防御系统的担忧，也不足以管理核指挥、控制、通信和情报系统面临的威胁。
本报告提出了九项有助于解决上述不足的建议，其中六项属于具有政治约束力的近期措施，旨在提升透明度、建立互信；另外三项属于条约范畴，旨在解决更为宏大的远期目标。这九项建议也将有助于中国、俄罗斯、美国（特别是俄罗斯和美国）展示致力于裁军义务的诚意，并因此巩固防扩散制度。
虽然每项建议的实施都面临一些独有的困难，但是有一些挑战是共通的。俄罗斯和美国之间已经建立了交换军控信息的专门渠道，中国和美国之间也必须建立一个类似的渠道（可能中国和俄罗斯之间也是如此）。这样做将意味着北京默认提高透明度的潜在价值，而这正是北京尚未采取的步骤。另外，其中一些建议涉及在美国盟友的领土上进行检查。虽然此类检查可能具有政治敏感性，但是1987 年的《中程核力量条约》已经提供了明确的先例。
有的建议将会为所有参与者都带来具体的利益，而有的则侧重于解决某一个国家的特殊关切，因此需要通过谈判使其成为一个互利互惠的方案。
在三个国家中，中国对军备控制持最为怀疑的态度，最近更是强调对核限制谈判缺乏兴趣。然而，中国并未表示是否相信通过其他形式的军备控制可增强自身安全。中国现在应该考虑的是，要求华盛顿做出哪些让步来换取其解决华盛顿的关切。
美国担心俄罗斯习惯性地违反军控协议，而俄罗斯则担心美国习惯性地废除这些协议。然而，在形式问题上，这两个国家的态度倒是越来越接近。美国总体上支持具有政治约束力、旨在提升透明度和建立互信的措施。俄罗斯传统上对这些措施持怀疑态度，最近却表现出更多的兴趣。这里提倡的混合方法（即同步实施一个限制战略进攻性武器条约，加上独立的提升透明度和建立互信措施）提供了最务实可行的前进路径。此外，具有政治约束力的协议也可以推动制定具有法律约束力的协议。
六项具有政治约束力的短期措施
以下六项建议旨在通过达成具有政治约束力的协议，迅速降低军备竞赛及意外升级的风险：
• 美俄就海基巡航导弹（SLCM）和非核海基助推滑翔导弹（SLBGM）开展数据交换
• 美俄就实际或疑似空置弹头储存设施建立提升透明度制度
• 美俄就欧洲部署陆上宙斯盾弹道导弹防御系统建立互信制度
• 美中就裂变材料建立禁产和提升透明度制度
• 三国就弹道导弹、导弹防御试验和太空发射达成三边发射通报协议
• 三国就建立高空卫星周围禁入区达成三边协议
前三项建议涉及俄罗斯和美国，旨在解决美俄下一个双边条约无法实际解决的核力量管理问题。后三项建议纳入中国，以阻止中美之间的军备竞赛，减少因核试验或太空发射而导致的升级危险，并保护关键核指挥、控制、通信和情报资产的生存能力。
第一项建议：俄罗斯和美国应每年两次就已部署的核武装海基巡航导弹、非核海基巡航导弹和非核海基助推滑翔导弹（两个射程类别）的数量交换机密申报信息。海基巡航导弹和未来的海基助推滑翔导弹因其潜在的远射程和高精度，可能引发军备竞赛和危机不稳定。如果俄罗斯或美国高估对方当前或未来的部署情况，这些危险可能会进一步加剧。由于仅通过《新削减战略武器条约》后续行动来解决海基巡航导弹和海基助推滑翔导弹问题，将面临无法克服的难题（唯一的例外是可以掌握核武装海基助推滑翔导弹的数量），因此，提升透明度是一种更加务实的推进方式。与这种信息交换相关的安全风险应当是微不足道的，因为美俄都不会向对方披露其此前对方并不掌握的核能力或者所部署的各类武器的精确组合，更不要说任何特定船只上的武器信息。
第二项建议：俄罗斯和美国应达成具有政治约束力的协议，同意相互检查两至五对实际或疑似空置的弹头储存设施，以证明这些设施不包含核弹头（此处“空”指不包含任何类型的核弹头）。非战略核武器位置信息不明确会带来严重的风险。例如，在俄罗斯飞地加里宁格勒可能存在核弹头的情况，加剧了紧张局势。如果实际上该地区并没有核弹头，那么这种紧张就可能是不必要的。此外，在常规冲突中，信息不明确可能导致一方为阻止对方使用核武器，而对其储存设施进行不必要的攻击，最终导致冲突升级。相互检查空置设施有助于降低这些风险。
双方将在共同同意的基础上选定拟检查的设施，包括美国部署在本土之外北大西洋公约组织 (NATO) 国家领土上的设施。在选定设施之后，俄罗斯和美国将交换包括现场图在内的基准信息，并商定检查边界。
检查应在选定地点后60天内进行。按照初步检查程序，设施检查的持续时间应控制在12小时以内。在此期间，应允许检查组使用任何指定用于检查的车辆，并允许其按选择的任何顺序进入任何其选择的武器储存容器和空间。东道国应有权在检查之前对弹头储存容器以外其认为敏感的任何物品进行遮盖。检查组应有权要求打开任何弹头储存容器，以核实其中不含核弹头。检查组还应有权使用辐射探测设备来确认任何被遮盖的物体、非核弹药的储存容器和其他物体不含核材料。
与本条建议相关的技术挑战似乎是可控的。从政治角度来看，本条建议将不会就限制发展非战略核武器进行谈判，因而尊重了俄罗斯划定的红线，并将在检查弹头储存设施方面积累经验和建立互信，从而推进美国缔结更全面条约的目标。由于设施的选择需双方同意，东道国在面临无法克服的困难时，始终可以行使否决权，拒绝对方的检查请求。这种否决权代表着一项重要的保障措施，尽管如果使用太过频繁，此条建议的协议可能会在美俄相互指责“动机不纯”中走向破裂。
第三项建议：俄罗斯和美国应就欧洲部署陆上宙斯盾弹道导弹防御系统的一揽子协议达成一致：
• 俄罗斯应当应美国邀请分别观摩一次标准导弹”-3 Block IB拦截弹和“标准导弹”-3 Block IIA拦截弹飞行试验，并使用本国的设备测量每个拦截弹的燃尽速度（即在火箭发动机停止运转或焚烧殆尽后即刻达到的最大速度）。
• 美国应承诺：(1) 在欧洲首次部署此前并未在该地区部署的任何类型的燃尽速度大于每秒3公里（每秒1.9英里）的导弹防御拦截器之前通知俄罗斯；（2）首次在欧洲部署拦截器前，至少提前60天邀请俄罗斯观摩一次飞行测试，以测量拦截器的燃尽速度。
• 美国应向俄罗斯重申，部署欧洲陆上宙斯盾弹道导弹防御系统的唯一目的是为了防御，并承诺：（1）避免将进攻性导弹装入欧洲陆上宙斯盾发射器；（2）避免改装此类发射器，以使其能够发射进攻性导弹。
俄罗斯担心，美国为防御伊朗弹道导弹而在欧洲部署“标准导弹”-3拦截弹，可能会威胁俄罗斯针对美国使用洲际弹道导弹（ICBM）的能力。此外，这些拦截弹的发射器系由美国海军的MK-41垂直发射系统改装而来，该系统用于配备宙斯盾防空和导弹防御系统的舰艇，目的是发射海基巡航导弹和其他导弹以及“标准导弹”-3。所谓的陆上宙斯盾发射器也可被用来发射进攻性导弹，尤其是巡航导弹（尽管美国发表了相反的声明），这种可能性是莫斯科的第二大担忧。
这些担忧可能会促使莫斯科在危机或冲突中先发制人地攻击陆上宙斯盾装置，也导致军备控制协议的谈判缔结进一步复杂化，其中包括管理俄罗斯正在开发的、旨在穿透美国导弹防御系统的新型战略武器的各种措施。通过增加俄罗斯对陆上宙斯盾发射器能力的信心，可以降低这些风险。
俄罗斯可以在美国夏威夷试飞点附近的公海上部署本国导弹射程仪表船，监控美国拦截器飞行试验。如何确认陆上宙斯盾装置纯属防御性质，取决于俄罗斯和美国是否能够共同确定区别此类装置与两国海基装置的外部可观察特征，从而排除前者发射进攻性导弹的可能性。如果答案是肯定的，则可以通过国家技术核查手段 (NTM) 或检查外部特征进行确认。如果答案是否定的，美国还可以允许俄罗斯检查人员选择商定数量的陆上宙斯盾发射器并对其内部进行查看，以查明其是否装有导弹防御拦截器。任何形式的实地接触都需要经过东道国的同意。
美国的批评者可能会争辩说，向俄罗斯披露燃尽速度可能会危及国家安全。然而，这些信息不会为俄罗斯（或俄罗斯向其披露此信息的任何第三方）击败美国的防御系统提供任何实质性的帮助。
近期，俄罗斯表示愿意考虑具有政治约束力的各种建立信任措施，为这项建议的实施提供了机会。为了提高取得进展的几率，美国总统拜登带领的本届政府应将本条建议作为长期进程的第一步，并由此推动解决更广泛的问题，这些问题可能包括签订具有法律约束力的文书。
第四项建议：中国和美国应共同就停止生产核武器用裂变材料作出具有政治约束力的声明。中国如因仍在生产或计划生产民用裂变材料而不同意完全停止生产裂变材料，则应同意停止生产军用裂变材料，并确保所有新生产的高浓缩铀和分离钚符合国际原子能机构（IAEA）的核保障要求。中美两国还应承诺就建立互信进行谈判，并彼此交换关于武器用裂变材料库存的机密申报信息。
关于让中国参与军备控制的重要性（不仅是防止中国在弹头数量上挑战美国），美国国家安全领域已达成广泛共识。然而，华盛顿无法强迫北京进行谈判。相反，如果美国想要有任何推动中国参与的机会，就必须提出确实能缓解中国对透明度担忧的解决方案，同时明确美方可以作出哪些有价值的适当让步，以此作为中美互利交换的一部分。实施此项建议措施，只要求公布中国核武库的大致规模，完全不涉及武器具体位置，可能有助于解决中国对透明度的担忧。
差不多三十年前，美国单方面停止生产用于任何目的（无论民用还是军用）的裂变材料，并且没有重新启动的计划。据广泛但未经证实的报道称，中国已停止生产用于军事目的的裂变材料，但仍雄心勃勃地计划发展民用再加工项目。美国国防情报局评估称，中国现存的裂变材料库存不足以让中国在弹头数量上挑战美国。因此，只要中国确保所有新生产的民用裂变材料符合国际原子能机构（IAEA）的核保障要求，并真正停止生产军用裂变材料，就足以解决美国的担忧。
在宣布停产后，中国和美国应就各自武器用裂变材料库存情况交换机密申报信息，并从制定有针对性的核查措施角度出发，讨论在信守承诺方面可能存在的任何问题。
停产核查面临的主要挑战是确认浓缩设备并不生产高浓缩铀，这可能需要实地访问。从政治上更容易接受的角度考虑，需要遵循互惠原则。相比之下，全面核查库存申报单在操作上是不可行的；最终，中国和美国将不得不决定是否需要接受额外信息，即便这些信息无法核实。
本条建议对美国更为有利，因为美国拥有过剩的裂变材料，而中国则可能希望保留生产更多裂变材料的选择权。尽管如此，北京仍有三个潜在动机来考虑本条建议。首先，本条建议可以作为互利方案的一部分被采纳。中美就不再测试和部署天基导弹防御系统达成具有政治约束力的协议，可能成为合适的交换条件。其次，本条建议将有助于中国更深入地了解美国的裂变材料库存情况。第三，与美国首选的核力量约束性限制方案相比，本条建议可能更容易被中国接受。
第五项建议：中国、俄罗斯和美国应同意相互通报：（1）所有太空发射；（2）所有弹道导弹或助推滑翔导弹试射；（3）所有导弹防御拦截器和目标导弹试射（在每种情况下，受各自的既定条件限制）。无论是弹道导弹试射、导弹防御系统试验，还是太空发射，一旦被误认为是攻击行动，都可能引发事态升级。同样，如果试射准备工作被误认为攻击准备工作，也都可能导致对方先发制人。这些风险虽然在和平时期发生的可能性较低，但在局势紧张时风险可能会显著增加。此外，随着技术的发展，这些风险将很快在美中以及美俄危机中出现。
在试射和太空发射前相互通报，有助于降低这些风险；事实上，美俄、中俄之间已经分别达成了通报协议。不过，现有的制度存在明显漏洞。中国和美国尚未就任何发射通报信息交换达成一致。触发通报要求的阈值范围太大。此外，尚未有任何一个国家承诺就助推滑翔导弹试射、导弹防御系统试验和亚轨道太空发射进行通报。
与三边军备控制的其他建议相比，本条建议面临的政治障碍较小，但还是必须克服三个绝对意义上的重大挑战。首先，中国和美国都更担心对方蓄意侵略而非事态意外升级，尽管双方都认识到确实存在因意外导致升级的可能性。其次，这三个国家可能对本条建议的后续步骤（如果有的话）存在分歧。但是，如果三国都认为本条建议有助于增强其自身的安全性，那么这种分歧不应影响其同意本条建议。最后，所有三个国家都可能担心，预先通报发射情况会引发更多监控发射的谍报行动。然而，这种预警并不会显著提高每个国家已经拥有或正在发展的有效情报收集能力。
第六项建议：中国、俄罗斯和美国应共同作出政治承诺，在本国高空卫星周围建立禁入区，即各自承诺在本国卫星与他国高空轨道卫星之间保持最小间隔距离。在高空轨道上运行的军事通信卫星和预警卫星，对核指挥、控制、通信和情报系统发挥着关键作用。如果一个国家将本国的一颗卫星重新定位，使其接近其他国家参与核行动的一颗卫星，则可能会被误解为准备对后者发起攻击。此外，许多参与核行动的卫星为双重用途卫星。因此，在常规冲突中，这些卫星可能因对方国家试图干扰其所属国正在进行的非核行动而受到攻击。这种对天基核指挥、控制、通信和情报设施的意外威胁和攻击，有可能被解释为准备发动核战争，因此具有引发灾难性冲突升级的潜在风险。
即便我们承认设立此类禁入区无法以物理方式阻止冲突中的攻击行为，但仍可以通过两种关键方式减少共轨反卫星武器对高空卫星的威胁。首先，在一方出于非敌对目的对卫星进行重新定位时，禁入区将减少这种操作对其他卫星造成意外威胁的危险；其次，即便一方决定攻击另一方的卫星，禁入区也可以为被攻击方赢得时间。
为了便于实施，在对一颗卫星重新定位时，应当允许其进入另一颗卫星的禁入区，前提是满足各种规则的要求，例如操作方提前发出通知。此外，只有各方经过申报的卫星才能获得禁入区保护。
每个国家将凭借本国空间态势感知能力，核查其他国家对这一建议措施的遵守情况。美国很可能已经具备进行有效核查的能力。目前还不清楚俄罗斯和中国是否也如此。不过，即便这两个国家目前暂不具备相关能力，也很可能已经走在获得必要能力的道路上。
一项关键的政治挑战是，中国和俄罗斯似乎希望美国高空轨道卫星始终处于危险状态。然而，鉴于中国和俄罗斯也正在大力投资本国的高空军事卫星，包括核指挥、控制、通信和情报设施，这两个国家可能会对这个建议感兴趣。
三项具有法律约束力的长期措施
长远来看，可以通过谈判达成双边条约和三边条约，构建一个更持久、更强大的降低风险架构。此处建议的三项条约，在目标设定上有一定的区别：
• 禁止开发和部署天基导弹防御系统的三边条约
• 限制陆基导弹发射器、海基弹道导弹发射器和轰炸机的三边条约
• 美俄限制核弹头总数的双边条约
第一，中国、俄罗斯和美国应缔结禁止测试和部署天基导弹防御武器的条约。天基导弹防御系统至少在理论上能够解决地基导弹防御系统的一些关键不足。俄罗斯和中国对天基防御系统的担忧，助长了军备竞赛之风并加剧了事态升级的风险，同时使通过缔结条约管理这些危险变得复杂化。然而，开发天基导弹防御系统也伴随着巨大的技术挑战，并可能带来过高的成本；因此，美国不太可能在这方面进行实际部署。
通过三边协议，禁止对任何旨在打击弹道导弹或助推滑翔导弹的天基武器进行测试和部署，将涵盖动能和非动能武器，但不会影响为探测导弹发射或跟踪导弹航线的天基传感器部署。禁令遵守情况将通过国家技术检验手段进行核查，重点关注评估测试禁令的遵守情况。在真正具备作战能力之前，需要进行长时间的测试活动。即便测试国偶尔能成功隐瞒个别测试活动，但此等测试也很难对抗对手的多重情报收集技术。
俄罗斯和中国可能会支持这一建议。缔结这一条约的主要政治障碍将来自美国国内的抵制，其根源是美国对发展弹道导弹全面防御系统的强烈愿望，这种愿望可以理解但无法实现。正因为如此，对美国来说，限制开发成本令人望而却步的天基拦截器，可能比限制地基导弹防御系统更容易接受。此外，如果中国和俄罗斯希望禁止天基导弹防御系统，将不得不以向美国做出重大具体让步作为交换。
第二，中国、俄罗斯和美国应缔结条约，限制各方拥有总数相等的陆基巡航导弹、陆基弹道导弹和射程超过475千米（300英里）的陆基助推滑翔导弹发射器；总数相等的潜射弹道导弹发射器；以及总数相等的射程超过 2000千米（1200英里）的轰炸机。上述限制将减少各国国家和军事领导人、核力量及其配套能力面临的威胁，从而防止军备竞赛并降低升级风险。
这一条约将限制发射器的数量，而非体积较小的弹头或导弹等的数量，从而显著降低核查难度。条约将只规范发射射程超过475千米导弹的陆基发射器，而非《中程导弹条约》规定的500千米（310 英里），以规避围绕SSC-8射程的争议。SSC-8是俄罗斯的一种陆基巡航导弹，美国声称俄罗斯开发这一导弹违反了《中程导弹条约》的规定，几乎可以肯定美国的说法是准确的。作为对中国和俄罗斯的重大让步，美国将会同意为执行条约的目的，认定其陆上宙斯盾发射器符合陆基巡航导弹发射器的定义，并因而将其纳入条约规范范围。北京和莫斯科也将对华盛顿作出重大互惠让步，同意海基巡航导弹和非核海基助推滑翔导弹发射器不属于该条约规范范围。
目前看来，中国、俄罗斯和美国拥有的纳入统计范围的发射器和轰炸机数量大致相等（尽管对中国尤其是对俄罗斯的估计存在很大的不确定性），而且这种数量大致相等的状态似乎可能持续下去。为了使该协议在政治上更容易接受，中心极限数值应选择略高于条约生效时任一国家纳入统计范围的发射器和轰炸机库存数量。
为便于核查，中国、俄罗斯和美国应交换基准信息，每半年更新一次的综合数据，并定期通报纳入统计范围的发射器数量和轰炸机数量。 三方应允许使用包括卫星图像在内的国家技术检验手段来核查纳入统计范围的轰炸机数量、固定地基发射器（筒仓）数量和潜射弹道导弹发射器数量。为便于核查，三方应同意不干扰彼此的国家技术检验手段。
为核查纳入统计范围的可移动地基发射器，可能需要开展现场检查。此类检查将以《新削减战略武器条约》规定的洲际弹道导弹移动发射器检查为蓝本。同时，此类检查由于不需要展示导弹的前部，不会透露附加的再入飞行器和其他敏感物体信息，因此侵入性更小。
俄罗斯和美国根据过去军备控制协议在对重型轰炸机和各种类型的导弹发射器实施限制方面积累了丰富经验，为所建议缔结的条约打下了基础。过去的经验表明，核查是可行的；如果一方保留军事意义上数量众多、未申报但纳入统计范围的发射器（特别是移动式地基发射器）所产生的风险应该也是可控的。
三方达成一致将面临许多政治障碍，包括中国对大幅提高透明度的担忧。最大的政治障碍是，许多美国官员和分析人士可能会认为，在通过军备控制寻求限制之前，美国应当增强自身的区域导弹力量。这种做法存在一个问题，即在盟国领土上部署移动式地基导弹，即使在军事上有用，在政治上也可能造成不愉快。此外，虽然适当增强力量可能不可避免，但也存在刺激军备竞赛的风险。华盛顿的决策者（以及北京和莫斯科的决策者）必须问自己一个问题：试图摆脱当今大致平衡状态的风险与同这种风险共存的风险，两者相比，孰重孰轻？
第三，俄罗斯和美国应该努力缔结条约，限制各自的核弹头总数，且不区分类型、位置或部署状态，也不区分是否正在等待拆除。《新削减战略武器条约》将洲际弹道导弹和潜射弹道导弹上部署的核弹头总数限制在2,700枚左右，不到俄罗斯和美国核弹头库存总数的25%。在总数之外，不再区分其他弹头，无论是储备弹头、运输中的弹头，还是退役待拆除的弹头，即便是以间接方式也不再进行统计。鉴于美国及其盟国对俄罗斯拥有的庞大非战略核弹头力量感到担忧，美国各政治派别对限制弹头数量表现出相当大的兴趣。相比之下，俄罗斯对这样的协议兴趣乏乏。为了不放过任何令俄罗斯同意的机会，美国将不得不做出非常大的让步来进行交换，例如限制导弹防御系统数量。
核查弹头数量限制面临很大的技术挑战，可能会导致当前无法达成协议。核查工作将涉及数据交换通报（相对简单）和现场检查（难度大增），并辅以每个国家的国家技术检验能力。
此处提议的协议不需要列明对洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和重型轰炸机上部署的核弹头进行核查的具体条款，因为《新削减战略武器条约》已经做了规定，相信后续条约也会继续做出规定。但是，协议应当要求对核弹头储存设施进行检查，而所有运输中的弹头则免于检查。
检查工作将面临一个根本性的困难：围绕核弹头的一系列分类规则将阻止检查人员直接对其进行检查或进行任何可能泄露敏感设计信息的测量。因此，核查工作将主要集中在弹头储存容器上，并假设俄罗斯和美国为防止核事故，始终将未搭载到战略运载工具上的弹头保存在此类容器中。
在许多情况下，分类规则并不会妨碍核查的有效开展，因为东道国通常不会假称一个空置的仓库里储存了弹头，这对其没有任何好处。不过，在拆除核弹头之前，这种假称可以帮助东道国作弊（东道国随后通过“拆除”那些不存在的核弹头，可以保留比自己公布的数量更多的弹头）。 因此，对于那些被宣布为待拆除弹头的物体，有必要进行核查，以确保其是真实的核弹头。 由于两个原因，这一过程将充满挑战性：首先，必须通过可测量标准定义弹头是什么；其次，要防止在测量过程中未经授权泄露机密信息。
针对这些问题已经提出并制定了技术解决方案。通过明确某些属性或与模板的相似性，可以对弹头进行定义；通过在检测设备和检查人员之间设立所谓的信息屏障，可以确保输出的信息是经过批准的。然而，这些解决方案还远未成熟到可以用于条约核查。此外，鉴于组装/拆卸设施的异常敏感性，各国并不愿意公开这些设施的信息，因此设计一套可靠的核查系统并投入使用可能面临挑战。
克服这些挑战，需要俄罗斯和美国分别以及联合开展更多研究。分别做的努力应包括重启关于弹头级军备控制的国家研究计划。俄罗斯和美国还应开展以下合作，当然从务实的角度考虑，这需要建立在两国政治关系改善的基础上：
• 重启弹头核查联合研究
• 着手围绕弹头储存设施检查开展联合研究，并承诺在未来扩大此类研究以涵盖对组装/拆卸设施的检查
• 协商对等检查，核查在实际或疑似空置弹头储存设施里不存在核弹头
• 协商弹头信息交换问题，以便在具有政治约束力的基础上进行实施
• 考虑在《新削减战略武器条约》的后续替代条约中对洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和重型轰炸机上部署的核弹头总数进行限制，不区分部署弹头和储备弹头
前景
尽管这些建议设定的目标有大有小、层次不一，但除了限制弹头条约需要进行大量额外的准备工作之外，每一条建议的实施都不存当前无法克服的技术障碍。此外，实施其中任何一项建议都将有助于降低核危险。因此，我们敦促北京、莫斯科和华盛顿采纳这些建议。
不过，在呼吁取得进展的同时，我们也认识到政治因素会成为真正的障碍，尤其是那些更加着眼于长远的建议更是如此。军备控制的推进步伐，将受到紧张的国际关系和分裂的内部政治制约，这些政治因素会导致领导人不愿与竞争对手展开合作。事实上，将这九项建议转变为现实，需要各国展现政治意愿，而这将充满挑战。或许没有简单的解决办法，但历史表明，政治障碍并非一成不变。即便暂时无法预测何时会出现军控机会，中国、俄罗斯、美国和北约仍应从现在开始考虑并完善我们提出的这些建议，以便在政治条件有利时快速推进。
每个国家都应该问问自己，将自身安全目标放在一个更广阔的视野下进行定义，即涵盖防止军备竞赛、减少冲突意外升级风险以及培养有效的威慑能力，是否更有助于服务自身利益。追求这些目标面临很多权衡取舍，而军备控制可以提供有力的工具，帮助各国避免灾难性破坏威胁，有效管理固有风险，不断提升安全水平。
注释
本文是詹姆斯•M•阿克顿（James M. Acton）、托马斯•D•麦克唐纳（Thomas D. MacDonald）和普拉纳•瓦迪（Pranay Vaddi）所著“采取综合之策，重新构想核军备控制”（Reimagining Nuclear Arms Control: A Comprehensive Approach）一文执行摘要的译文，卡内基国际和平研究院，2021年12月，https://carnegieendowment.org/files/Acton_McDonald_Vaddi_Arms_Control.pdf。