中国天然气产业改革去往何处？

5月25日下午，清华－卡内基全球政策中心举办了关于天然气改革进程的讨论。第一财经研究院助理院长、清华－卡内基非驻会研究员王韬博士邀请来自国内外石油天然气企业、石油天然气贸易公司、城市燃气公司、政府研究机构、大学和民间能源企业的代表，就中国天然气行业改革的一系列问题进行了讨论。本次会议主要关注当前天然气行业改革的进展和未来的改革路线图，力图为正在进行的天然气行业改革政策提供建议。基于“管住中间、放开两端”的改革思路以及之前关于推进“运销分离”、落实“网运分开”的讨论，这次会议着重讨论了“运销分离”与价格改革能否成为天然气改革突破口。

讨论重点

• 中国天然气改革的主要目标: 
  中国天然气改革的终极目标是发展、安全、效率。从宏观上来讲，改革要推动天然气在能源结构中的占比持续上升，解决中国当前面临的经济可持续性的问题。从行业本身来讲，要破除垄断，打造统一开放、竞争有序的市场环境，降低终端用户用气成本，提升天然气的竞争力。从更加具体的目标来看，受到广泛关注的管输环节改革有两个主要任务：一是减少中间环节，减少终端成本；二是保障供给安全。改革要通过建立天然气的现代市场体系，推动市场在资源配置中发挥决定性作用，从而使天然气利用效率达到最优。同时，上述的天然气改革应该以公平为原则，使各相关主体能够在行业内公平竞争。
   
• 中国天然气目前发展的最大障碍: 
  专家们认为，天然气产业过去近十年的快速发展需要肯定。目前的市场遇到的困难不是中国特有的，且是暂时的，油价下跌导致作为替代能源的天然气相对油价没有价格竞争力。当前中国天然气发展目前面临的最大障碍在于中游，一是基础设施建设的不足，二是已建成的基础设施相互开放不足，没有形成有效网络。管网设施已经成为了行业发展的一大瓶颈，主要因为中国的管网基础设施本身非常不完善，已建成管网里程严重不足。​
  另外由于缺乏相关服务的定价机制，储气库、调峰设备也非常匮乏。目前建成储气库22座，设计工作气量150亿方，有效气量55亿方，调峰能力28亿方，且除了华北，主要分布在四川和新疆远离市场，无法有效解决季节性峰谷差问题。更重要的是管网没有公平开放，第三方准入尚未实现，使得上下游资源无法得到有效连接，限制了上下游竞争性市场的发展。未来需要形成区域性及之后的全国性管网。管网基础设施要变成公共设施。从价格角度看，尚未形成市场化的价格体系，容易出现上下游与中游脱节的情况，有的上游企业高价买入低价卖出，价格倒挂现象严重（此处专家讨论有争议，高价买入可能受当时国际油价高企、保供、天然气发展目标等多重压力影响）。此外，下游企业也受制于有限的价格自主权，只能向垄断企业购气，现有管网由中石油、省级管网、燃气管道等多级体系组合而成，层层加价，上游价格下降难以传导至终端用户，终端用户无法享受到天然气价格相对竞争能源的经济性优势。天然气的价格高其实主要是体现在中间环节的成本高。

• 天然气发展最有潜力的领域:
  与会专家普遍认为，发电可能是天然气发展最有潜力的领域。天然气发电在发达国家的比例普遍较高，而中国目前仍以煤电为主。随着应对环境和气候变化的压力增大，煤电在未来会逐渐被天然气发电和可再生能源发电所取代。无论是天然气发电本身还是可再生能源发电辅以天然气进行调峰，都会对天然气的发展提出很大的需求。目前中国“弃风”、“弃光”的形式依然严峻，基于风电和光电的不稳定性，要充分利用这两种能源，西方发电国家的经验是用天然气发电做基荷并在此之上进行辅助服务，因此，天然气发电在未来有极大的应用潜力。有专家进一步指出，结合我国天然气价格水平，天然气发电电价水平比光伏风电价格都高，不可能像欧美日等天然气主要用来发电。我们也不需要走他们的老路。结合目前电力市场情况，天然气分布式发电具有更大的潜力，与可再生能源发电也可以相互补充促进。天然气发电的关键还是经济性，但同时要警惕避免劣币淘汰良币，对于煤炭的使用必须严格遵守环境标准进行约束。
   
• 实施“运销分离”、“网运分开”改革的可能方式: 
  有专家认为，实现“运销分离”的两大重要前提，一是要合理解决高价气的历史遗留问题，二是要解除目前石油公司天然气保供的无限责任。目前中石油的管道业务是一套人马、三块牌子：LNG接收、天然气销售、管道运输三重业务尚未剥离。一个人可能同时是LNG接收站经理、天然气销售经理以及管道公司经理。虽然放开了直供用户单独议价，但是现在只有在物理直连的情况下才行，管网准入仍然是提高市场效率的障碍。要想实现第三方公平准入，就需要将管道运输业务从垄断企业的销售部门剥离开，成立独立公司运营管网业务，按照法律核定的标准收取合适的管输费用，既充分提高管道使用效率，使上下游企业有自主选择权，同时保障管道建设的继续稳步推进。有专家提出，在“管住中间、放开两端”的改革思路已经明确的情况下，管网是否独立已经不再是需要讨论的改革问题。问题的关键是实施管网独立的步骤和独立的程度。同时，只分离长输管线打破省网的垄断也是不彻底的改革。
  按照管网公司从原有垄断企业独立出来的程度，可以分为：1.各公司管道资产不完全独立，不改变所有权，仅业务独立，成立单独调度公司；2.长输管线，城市以上省管网实行法律层面独立，法人分开、人员分开，但不涉及城市燃气公司，仅分离输气与销售，输气环节实现第三方准入，城市内低压配气环节暂不考虑配受分离；3.“三桶油”、省级、城市燃气公司的管网资产完全独立，组建多元化结构的股份制有限公司，输气、配气与销售完全分离。目前很有可能会按照第三种方式进行管网独立。
  然而，针对目前改革讨论最热烈的问题之一，即现在是否应该进行管道独立，以及管道独立是否是目前改革最迫切的问题，各位专家的意见并不是很统一。有专家指出发达国家都是在天然气管网发展到了相当程度后才开始进行拆分和建立自由竞争市场，而我国现在中游管网仍不完善，贸然进行管网独立改革有很大风险，容易挫伤管网建设的积极性，可能解决的问题还没有新创造的问题多。目前最重要的问题是要扩大天然气消费，降低成本。但在目前的状况下，天然气与煤炭竞争没有经济性，必须通过环保标准的严格执行和约束提高煤炭的使用成本。当前天然气在工业燃料中仅占10%，发电仅占2.9%，管网独立并不能改变天然气竞争力不足的问题。
  另外也有专家指出，天然气管道的专用性和专营性需要得到尊重。目前的管网建设都是对应下游需求的专营管道，并没有设计很大的冗余量，也制约了对第三方开放。因此改革管网建设的核准机制，必须引入多元化主体，不能让管网的建设仅仅是为了落实下游供应而建。LNG接收站的情况有所不同，目前已建成接受容量超过3800万吨，而目前进口量1933万吨。尽管要求签70%容量以上的购销协议才能上马，但目前由于高气价下游用户不愿接受，LNG终端的冗余非常明显，随着民营LNG接收站的建设和LNG进口主体的多元化，未来LNG设施的第三方准入可能会率先成为突破口。