Источник: European Council on Foreign Relations
Основные тезисы
По сравнению с 2009 годом, когда Европейский совет по международным отношениям опубликовал первый аудит отношений Китая и ЕС, присутствие и влияние КНР в Европе заметно расширились. Речь идет уже не только об огромном торговом дефиците, но теперь в распоряжении китайской публичной дипломатии появились такие инструменты, как инвестиции, кредитование и финансовые рычаги. Асимметрия между Пекином и Брюсселем сохраняется, хотя Китай и выдвинулся в локомотивы глобальной экономики. Это объясняет растущее желание взаимности со стороны европейцев.
Китай весьма разборчив в отношениях с Евросоюзом: он сосредоточен на своих непосредственных интересах и часто игнорирует в своих предложениях нормы ЕС. Пекин крайне активно строит двусторонние отношения с членами ЕС, особенно на европейской периферии. Китайская сторона организовала отдельный саммит со странами Центральной и Восточной Европы (формат «16 + 1») и воспользовалась кризисом еврозоны для масштабных приобретений в Южной Европе. Поразительно, что условия, которые Китай выдвигает в этих сделках, не сильно отличаются от его подходов в африканских и других развивающихся странах: море проектов, побуждающих их возможных получателей к конкуренции, кредиты по коммерческим ставкам и твердая установка на идентичные заявления и договоренности. Некоторые европейцы поддались этой золотой лихорадке, а многие компании, СМИ и университеты стремятся защитить свой доступ на китайский рынок.
ЕС извлекает уроки из опыта этих трудных отношений. Союзу остро не хватает конкретных соглашений, особенно по торговым и экономическим вопросам, входящим в сферу ключевых интересов Европы. Программа политической и военной кооперации с Китаем до 2020 года выполняется на минимально возможном уровне, а особенно удручающе обстоит дело с правами человека и гуманитарной помощью. Эти пробелы также объясняются оппортунистическим поведением отдельных членов ЕС. В области климата и экологии ситуация выглядит более обнадеживающе, хотя на саммите с ЕС в 2017 году Пекин поставил совместное заявление по климату в зависимость от решения вопроса о статусе Китая как рыночной экономики. Европа стремится взаимодействовать с Китаем в области миротворческих операций и поддержки нестабильных государств, но эти действия происходят в лучшем случае параллельно, совместных усилий крайне мало.
Европа переходит к более реалистичному подходу во взаимодействии с Китаем и пытается развеять мираж о «водопаде» китайских денег. Пекин укрепляет командно-административную экономику, где государство стоит в центре промышленной и технологической политики, в том числе занимается адаптацией новых технологий под нужды военной сферы. Китай активно приобретает в Европе ключевые разработки, строит научное сотрудничество, исходя из своих стратегических целей на срок до 2025 года, и стремится к тому, чтобы возглавить четвертую промышленную революцию.
вропейские политики теперь говорят, что Китай должен ответить Европе взаимной открытостью. Еврокомиссия выдвинула новые инструменты торговой защиты и развивает инициативу трех ключевых членов ЕС по контролю иностранных инвестиций. Это не поворот в сторону протекционизма: Европа нацелена на сотрудничество, но ей нужно действовать энергичнее в отношении Китая, который пока что не слишком реагирует на ее запросы.
Наш аудит отношений ЕС и Китая подсказывает, что этого помогут добиться следующие приоритеты:
- Завершить формирование общеевропейской системы контроля за инвестициями.
- Заменить рассредоточенные усилия общими стратегиями.
- Не дать новым инвестиционным правилам повлиять на другие аспекты отношений с Китаем.
- Активнее задействовать партнеров в Азии.
Китай в Европе: время реализма
Китай прочно закрепился в Европе, и не только посредством товаров и туристических потоков. Его присутствие ощущается на уровне инвестиций, кредитов, региональных организаций, публичной дипломатии, расширяющихся военных и оборонных контактов. Европа всегда открыта, тогда как Китай все больше закрывается в политическом смысле и проводит все более меркантилистскую политику, подрывающую его собственные лозунги о поддержке глобализации. Поэтому требование «взаимности» стало ключевым элементом заявлений европейских политиков о Китае. Но этого мало: ЕС нужна новая политика, учитывающая, что Пекин эту взаимность отвергает. Хотя глобальные торговые и финансовые нормы позволили Китаю стать второй экономикой мира, он отказывается признать последствия этих изменений: по словам Си Цзиньпина, «международный статус Китая как крупнейшей развивающейся страны мира не изменился».
В 2009 году Европейский совет по международным отношениям доказывал, что отношения между ЕС и Китаем должны строиться на взаимности и что стороны должны в равной мере получить выгоду от развития этих отношений. Но уже тогда период оптимизма подходил к концу. Популярный в 2000-е миф, что благодаря укреплению отношений с остальным миром Китай постепенно перейдет к рыночной экономике и системе правового государства, уже тогда вызывал все более острую критику. Сегодня Китай еще глубже окопался на многих экономических фронтах в Европе, тогда как в самом Китае ворота для Европы в значительной степени закрылись.
Но прежний миф сменился новым — о роге изобилия китайских инвестиций, о «предложении, от которого невозможно отказаться». Европейцы все еще верят в этот миф: страны Центральной и Восточной Европы увлечены китайскими обещаниями в формате «16 + 1», а Брюссель в 2013 году утвердил амбициозный план сотрудничества с Пекином. Теперь наступает прозрение, и Европа задумалась о защите своих ценностей и интересов.
Китай, в свою очередь, рискует недооценить Евросоюз. Даже в трудные для ЕС годы Китаю было непросто обходить сложную систему правил и норм, объединяющих страны Европы. И тем не менее Пекин по-прежнему рассматривает Европу лишь как множество суверенных государств, которые просто входят в региональную организацию — ЕС. Возможно, поэтому Китай переоценивает и свое влияние в Европе.
Если Россия плотно утвердилась в умах ряда европейцев, то Китай окопался в их кошельках. ЕС и его членам пора посмотреть правде в глаза и понять, что это означает для них и для народов, которые они представляют.
Политический откат назад
Сегодня Китай — ведущая промышленная и торговая держава мира, ведущий экспортер в Европу и один из крупнейших источников иностранных инвестиций. Но его экономика остается огосударствленной, а его политический режим по-прежнему однопартийная система без реальных противовесов. Китай также вновь закрывается к иностранному влиянию и внешним идеям. Если после с 1978 года приоритетом для Пекина была медленная интеграция Китая в международный порядок, то сегодня дело идет к системному конфликту. После 19-го съезда Компартии КНР, на котором Си Цзиньпин консолидировал свою власть, эпоха сдержанности Дэн Сяопина однозначно закончилась. Си обещает сделать Китай «глобальным лидером в плане национального могущества и международного влияния». Китайские инвестиции в «Новый шелковый путь», в Европе, Африке и Латинской Америке якобы грозят маргинализировать ЕС и Запад в целом. (Хотя на деле Европа остается открытой, а китайские инвестиции в основном идут в ЕС и США.)
Китай не принял на себя почти никакой дополнительной международной ответственности. Его действия, в том числе в сфере соглашений по климату, строго соответствуют его экономическим интересам. Вклад Китая в миротворческие операции — менее 0,5 % его военного бюджета. Его обязательства в области гуманитарной помощи минимальны. А пренебрежение вердиктом Гаагского суда по конфликту в Южно-Китайском море показывает, что Пекин готов при необходимости игнорировать международное право.
Реалистический поворот
Европа начала реагировать на эти перемены. Принятые в 2016 году «Элементы новой стратегии ЕС в отношении Китая» призывают Пекин принять меры по ряду ключевых вопросов: реформы, взаимность, инвестиционное соглашение, открытость, глобальные блага и безопасность, права человека и устойчивое развитие. В свете большого торгового дефицита и волны китайских инвестиций в Западной Европе ЕС поставил взаимность — открытие китайских фондовых и инвестиционных рынков – условием дальнейших переговоров. Новые инструменты торговой защиты и контроля за инвестициями требуют единства в ЕС и компромиссов от стран, входящих в Евросоюз.
Отношения ЕС с Китаем разделились на три сферы. Есть темы, по которым переговоры невозможны: права человека и в некоторых случаях международное право. Есть темы трудные: сотрудничество в сфере безопасности в рамках ООН, а также глобальные вопросы вроде изменения климата. И есть темы, по которым можно договариваться: это в основном торговля и инвестиции.
Длинные руки Китая в Европе
Программа «Один пояс и один путь» и связанные с ней идеи первоначально казались привлекательными для Европы, но сегодня вызывают скорее разочарование, а также тревогу, что Китай использует свое торговое преимущество для давления в сфере логистики, финансов и технологий. В рамках этого проекта китайская сторона делает ставку на кредиты, тогда как европейцы предпочитают полноценные инвестиции в новые проекты. Правила публичных тендеров ЕС не устраивают китайские компании, привыкшие работать в развивающихся экономиках. При этом Китай стремится перехватить управление в европейских портах, проявляет интерес к аэрокосмической отрасли, сетям электропередачи и хранению данных, что подталкивает европейцев к усилению инвестиционного контроля.
Разрыв между Европой и Китаем в плане экономических норм нарастает по мере того, как Китай стремится утвердить свои стандарты и взгляды, которые резко расходятся с ценностями рыночных экономик, — в самых разных сферах, от арбитража до регулирования телекоммуникаций и частно-государственных партнерств. Европейские инвестиции в Китае в 2016 году резко сократились из-за введения новых норм экспортного контроля. Не менее глубокий разрыв формируется в области политики и безопасности. Китай все чаще ставит свое право и нормы выше норм и ценностей международного права, которые остаются центральными для ЕС.
Отношения ЕС и Китая все больше вращаются вокруг экономической конкуренции, и Пекин воспринимает нормы и правила ЕС как временную помеху, ориентируясь на страны европейской периферии и рассчитывая на дальнейшую фрагментацию ЕС. Но в Пекине недооценивают значение демократии в Европе и растущее недовольство европейцев китайской торговой и инвестиционной политикой. В развивающихся экономиках все большую тревогу вызывают китайские субсидии, а в индустриальных странах — китайские методы приобретения технологий.
Нужна единая стратегия
Дальнейшая фрагментация или просто бездействие Европы лишь усилят влияние Китая. Рост экономической роли Китая в ЕС уже изменил позиции многих европейских стран. Поэтому динамичное ядро Европы должно найти компромисс с периферией, иначе Китай может воспользоваться расколом между ними. Но периферий много. Северная Европа хочет доступа на китайский рынок. Восточная Европа надеется заменить китайскими деньгами сокращающиеся субсидии Брюсселя. Южная Европа уже получила значительные китайские инвестиции. Некоторые страны, такие как Венгрия и Греция, в этих условиях готовы на компромиссы по вторичным для них вопросам вроде прав человека и Южно-Китайского моря.
С другой стороны, готовность к экономическому сотрудничеству не обязательно означает политическую поддержку. Португалия опасается новых правил инвестиционного контроля, но до недавнего времени не шла на политические уступки Китаю. Германия, для которой Китай — крупнейший внешний рынок, теперь добивается антидемпинговых правил и контроля за инвестициями, а также резко критикует внутреннюю политику Пекина.
Китай не проявляет особого интереса к инвестиционному соглашению с ЕС. Его задача — защититься от антидемпинговых мер путем соглашений о свободе торговли, в том числе двусторонних (с Исландией и Швейцарией, а вскоре и с Норвегией и Израилем). ЕС выступает по этим вопросам довольно жестко и единым фронтом, но достаточно ли этого? Инвестиционное соглашение явно потребует большей открытости и уступок от Пекина, но он на такие уступки никогда еще не шел. Кроме того, решения в Европе принимаются небыстро, и это открывает Китаю простор для тактических действий.
Тем не менее Европе нужно и дальше настаивать на требовании взаимности. Китай уже несколько раз за последние 70 лет кардинально менял свой курс, и не стоит отказываться от надежды, что это произойдет снова.
Расходящиеся траектории
Первый аудит европейско-китайских отношений, который мы провели десять лет назад, показал, что Европа в целом не слишком значима для Китая. При этом двусторонние контакты с отдельными странами Европы стремительно расширяются: Пекин предпочитает именно такой формат, а члены ЕС — Британия, Германия, Франция, Польша и другие — активно соревнуются за его внимание.
В 2013 году ЕС и Китай подписали план стратегического сотрудничества до 2020 года, в котором описывались 94 «ключевые инициативы» по вопросам мира и безопасности, развития и культурного обмена. Но лишь немногие из них завершились формальными соглашениями, а некоторые вовсе не были реализованы. Сколько-нибудь значимые соглашения достигнуты по таким вопросам, как научное и технологическое сотрудничество, кооперация в области термоядерной энергии, борьба с терроризмом и контрафактом, кибербезопасность (хотя хакеры из Китая продолжают атаковать европейские институты), борьба с эпидемиями и продовольственная безопасность.
При этом нет ни специальных встреч, ни соглашений по режиму нераспространения и ядерной безопасности. Соглашение о свободной торговле тоже не слишком обсуждается, возможно, потому, что ЕС стремится скорее заключить инвестиционное соглашение, но и здесь пока результатов нет. Не видно кооперации в таких сферах, как рыболовство, гражданская авиация, новая энергетика: здесь Китай активно конкурирует с другими странами. Даже по климату достижений мало, если не считать финансирование новой системы торговли квотами на выбросы.
По сути, новых соглашений всего два: о борьбе с преступностью и о краткосрочной отмене дипломатических виз. Остальное — это договоренности, подписанные еще до 2010 года. Кооперация происходит лишь в сферах, где у Китая есть конкретные интересы, такие как технологические инновации и борьба с терроризмом. По правам человека дискуссии ведутся весьма вяло, и многие европейские страны полностью делегировали этот вопрос Брюсселю, который пока ограничивается в основном декларациями.
В последнее время ЕС проявлял интерес к сотрудничеству с Китаем по глобальным проблемам и правилам игры, поскольку администрация Трампа в США дистанцируется от международных институтов и обязательств, а Си Цзиньпин, наоборот, провозгласил усиление вклада Пекина в международные дела. Однако сегодня европейцы настроены скептично. Один чиновник ЕС считает, что Пекин целенаправленно сводит эти отношения к торговле и инвестициям, а другой сомневается, что повестка ЕС вообще актуальна, учитывая все более жесткую внешнеполитическую позицию Китая.
Изменения климата
Тот факт, что Китай присоединился к Парижскому соглашению по климату, стал знаковым, поскольку прежде Пекин препятствовал прогрессу в этой сфере. Китайская программа альтернативной энергетики говорит о стремлении добиться конкретных результатов. Однако на последнем саммите Китай не стал подписывать новое совместное заявление по климату, сославшись на то, что ЕС пока не признает его рыночной экономикой. Возможно также, что китайское руководство отдает приоритет отношениям с администрацией Трампа и не хочет без нужды раздражать американского президента.
Безопасность: несовпадение интересов
Китай наращивает военную мощь и начинает действовать более решительно в Азии и других регионах. У Европы тоже есть интересы в ряде этих регионов, включая Ближний Восток и Сирию, некоторые страны Африки, Афганистан и Юго-Восточную Азию. Китай участвует в борьбе с пиратством в Аденском заливе и в программе продовольственной помощи Сомали и Эфиопии. С другой стороны, Пекин выступил против расширения мандата европейских военных моряков по борьбе с ливийскими контрабандистами, не стремится к дальнейшей кооперации с ЕС по Афганистану и вообще не готов принять Брюссель как партнера в Средней Азии, хотя простор для совместной работы есть.
Сближению позиций ЕС и Китая по Сирии мешает ряд факторов: Пекин против смены режима, его тревожат уйгуры, воюющие там, и у него тесные отношения с Ираном. Китай против военной интервенции в Сирии, он вместе с Россией наложил вето на ряд резолюций ООН по Сирии и на проект санкций против сирийского режима.
Что касается КНДР и Ирана, то Пекину международные санкции выгодны: в 2017 году на Китай приходилось 83 % внешней торговли КНДР и он стал вторым по значимости торговым партнером Ирана после ОАЭ. Китай не стал критиковать Иран за ракетные испытания 2017 года и регулярно оказывает ему неявную поддержку. Позиция Пекина по Северной Корее даже после недавних ракетно-ядерных испытаний остается двусмысленной: китайские власти заявили, с одной стороны, что выполнят июльские санкции 2017 года, а с другой — что вопроса они не решают.
Морские маневры
Помимо активности в Южно-Китайском море, Китай активизирует военно-морские операции и в других регионах. Китай и Россия участвовали в операции по удалению из Сирии химического оружия, а затем провели несколько совместных морских учений в Южно-Китайском, Средиземном и Балтийском морях. Китайские военные корабли также провели совместные учения с итальянским флотом и побывали в других европейских портах, Пекин получил статус наблюдателя в Арктическом совете. Поскольку Китай заинтересован в Северном морском пути, для него важны расположение России и логистические договоренности с Финляндией и Норвегией.
Внутренняя безопасность
Китайская полиция сотрудничает с Европолом и рядом европейских стран. Но в то же время Пекин организовал международную охоту на подозреваемых в коррупции (за которую в Китае полагается смертная казнь). Посредством угроз китайские полицейские вынудили некоторых обвиняемых в коррупции вернуться домой из Греции и Франции. В Гонконге похищены диссидент-книготорговец и миллиардер, аналогичные события происходят в Таиланде, Лаосе и Камбодже. Вьетнамские и северокорейские власти также берут на вооружение эту тактику. Сотрудничество ЕС и Китая в сфере экстрадиции должно учитывать этот контекст, и здесь нужно четко провести границы дозволенного.
Новые партнерства
Отстранение Вашингтона от процессов глобализации, несомненно, приведет к более активной военной кооперации между региональными игроками, в частности в АТР. Япония начинает закупать военную технику у Франции, Германии, Италии и Британии, а Франция поставляет подлодки в Австралию. Партнерство со странами региона необходимо, чтобы убедить Пекин, что Европа не так уж зависит от торговли с Китаем. Уже заключены или вот-вот будут заключены соглашения о свободной торговле между ЕС и Южной Кореей, Японией и Сингапуром. Внимания требуют также страны АСЕАН и Индия: Европа и Индия должны показать пример в области морского сотрудничества, включая спасательные операции, борьбу с природными бедствиями и рыболовство в исключительных экономических зонах.
Китай планирует огромные инфраструктурные инвестиции в Лаосе, Малайзии, Мьянме и Пакистане. А вот европейское влияние в АТР ограничивается влиянием конкретных европейских стран. Необходимо расширять партнерство с ключевыми азиатскими государствами, отталкиваясь от программы ТРАСЕКА 1993 года. Все это требует большей координации и более серьезных усилий от конкретных членов ЕС.
Сотрудничество или конфронтация?
В отношениях с Европой Китай стремится избегать прямой конфронтации, обходя молчанием критику и сосредоточиваясь на узких ключевых интересах. Поэтому задача для европейцев — найти области, где ЕС может реализовать свои приоритеты, и отказаться от тех областей, где диалог непродуктивен. Китай по-прежнему готов перенимать подходы и опыт в таких областях, как устойчивое развитие, зеленые города или транспорт будущего: это ему выгодно, а по некоторым из этих направлений он может претендовать на мировое лидерство.
В отличие от России, чье лоббирование опирается на личные контакты, историческое и идеологическое влияние и манипуляцию, Китай берет скорее количеством и опирается на свою привлекательность как партнера. Поэтому он не тратит время на отпор критике и делает упор на взаимные выгоды от кооперации.
Европе нужно продемонстрировать последовательность своей политики и ее привязку к другим партнерствам, а также способность вырабатывать компромиссы между странами ЕС. Китаю же важно понять, что кооперация, интеграция и вклад в международный порядок — в его собственных интересах.
Китайские инвестиции в Европе: возможности и угрозы
Еще недавно на первом плане в экономических отношениях с Китаем были торговля, демпинг и статус рыночной экономики. Но сейчас в центре внимания все больше финансовые потоки и инвестиции. В 2016 году Китай инвестировал в Европу 35 млрд евро, по другим данным — от Ernst & Young, вложения достигли 85 млрд долларов (эта цифра включает также Россию). Прежде всего инвестиции идут в Германию, Британию и Финляндию, но и в другие страны тоже, в том числе в Испанию, Бельгию и Норвегию.
Правда, имеющаяся статистика не включает другие операции вроде покупки гособлигаций, недвижимости и кредитов, и надежных подсчетов общей суммы китайских инвестиций не существует. Антимонопольное законодательство ЕС подразумевает некоторый предварительный контроль инвестиций, но на китайские вложения он пока не распространяется.
Паттерны китайских инвестиций
Теперь, однако, Европарламент одобрил новые правила предварительной проверки инвестиций, которые предстоит рассмотреть Европейскому совету. Формально новые нормы распространяются не только на Китай, однако на деле именно КНР — главный предмет этих дискуссий.
При вполне свободном доступе китайских инвестиций в ЕС Пекин запрещает иностранные инвестиции в 11 отраслях и жестко ограничивает их в других областях. В стране практически не работает международный арбитраж, инвестиции трудно вывести, и есть проблемы с защитой интеллектуальной собственности. Более того, Китай все активнее требует от иностранных компаний трансфера технологий.
Что касается китайских инвестиций в Европе, то это уже не только порты и железные дороги, но и высокотехнологичные отрасли, безопасность и оборонный комплекс. Часто это сравнительно небольшие сделки с непрозрачными покупателями, в том числе из офшоров. Параллельно множатся соглашения о научном и техническом сотрудничестве с Министерством науки и технологий Китая и с инвестиционными фондами, которые контролируются китайским государством и армией.
Китайские инвесторы ориентируются на покупку проблемных европейских компаний, семейных фирм, а также важных поставщиков. Нередко они получают контроль над местной компанией и уже через нее начинают покупать конкурентов и другие фирмы. Китайская компания Yantai Taihai, принадлежащая городу Яньтай, купила французского производителя компонентов для ядерных электростанций и нефтехимии. Теперь, после ряда дополнительных приобретений, она вот-вот станет монополистом по поставке ключевых компонентов для заводов по переработке ядерных отходов. Китайская фирма HNA за счет сделок на Западе стала третьей в мире лизинговой компанией в области авиации. Это дает Китаю рычаги давления на Airbus и Boeing. Опираясь на госкорпорации, Китай также получил доступ к итальянским и французским верфям, где строятся круизные корабли и происходит модернизация военного флота (правда, Франция временно заблокировала операцию, чтобы вынудить китайских инвесторов к соглашению о сотрудничестве). В Китае аналогичные возможности для иностранных компаний закрыты.
Инвестиции в оборонке и смежных секторах: в чем план?
За этими паттернами стоит стратегия, нацеленная одновременно на приобретение технологий, расширение доли рынка и развитие военных возможностей. Эти три цели заложены во многих стратегических планах Китая. Как минимум 30, а скорее всего, значительно больше китайских инвестиционных фондов работают в оборонном секторе. Что касается развития технологического потенциала, то Китай уделяет особое внимание инвестициям в ряд секторов, от интегральных микросхем до искусственного интеллекта и авиадвигателей. Отчасти эти подходы позаимствованы из американского опыта кооперации между гражданской и военной промышленностью.
Сочетание трех факторов — асимметрия между закрытостью Китая и открытостью Европы, трудности для иностранных инвестиций в Китае и масштабный план приобретения гражданских и военных технологий за рубежом — ставит новые вопросы для Европы, а также США и Японии. Китайские структуры целенаправленно покупают компании на Западе, и счет идет уже на сотни сделок, в особенности по перспективным направлениям в авиации, автомобилестроении и энергетике (компоненты, композитные материалы, беспилотники и другие технологии). Как отмечает один осведомленный французский эксперт, китайцы научились весьма точно выявлять интересные для них компании. Китайские фирмы также скупают землю поблизости от инновационных стартапов и промышленных центров.
Корпорация HNA инвестирует в аэропорты и авиалинии, Cosco — в порты, а AVIC — в авиастроение. Но особенно бурную деятельность развернула телекоммуникационная компания Huawei, которая присутствует буквально во всех странах ЕС. Huawei — самая активная в лоббистском плане китайская корпорация. Она претендует на лидерство в области сетевой инфраструктуры, у нее практически нет альтернатив при развертывании мобильных сетей пятого поколения, и она добивается участия в формировании стандартов 5G. Это затрагивает важные вопросы конфиденциальности и безопасности, в том числе в связи с интернетом вещей. Китайские компании также покупают центры обработки данных на Западе, что может усугубить эти риски.
Технопарки и научная кооперация
Китай также получает доступ к европейским технологиям путем научной кооперации и за счет участия в научных и технопарках. Этому способствуют два фактора: государственный контроль над любыми соглашениями, в которых участвуют китайские университеты, и готовность иностранных ученых и научных институтов сотрудничать с Китаем. ЕС пригласил Китай к участию в программе развития инноваций на 70 млрд евро, дающей доступ к широкому кругу научных данных и ведущим научным группам в энергетике, ИТ и аэронавтике, не говоря уже о технологиях производства продуктов и очистки воды. Как следствие, Китай уже добился стопроцентной локализации в области низкотемпературных сверхпроводников. Для западных институтов между тем доступ к китайским разработкам резко ограничен.
Потребительские товары и инфраструктура
Китайские частные фирмы инвестируют в европейские потребительские, медийные, туристические компании, авиалинии и недвижимость, а также футбольные клубы. «Частные» — понятие неоднозначное. Эти компании активно используют политические связи, а с января 2017 года многие из них оказались под жестким контролем государства. Один предприниматель в ответ на вопрос о связях с Компартией пошутил: «Мы спим вместе, но не женаты». Между тем «частные» китайские интернет-компании скоро достигнут почти каждого потребителя в мире и смогут собирать персональные данные по всей планете.
Китайские компании также претендуют на порты по всей Европе, от Средиземного моря и Португалии до Арктики. И хотя правительства и профсоюзы блокируют некоторые сделки, само количество поступающих предложений поражает. Если все эти предложения будут удовлетворены, то несколько китайских госкорпораций получат монопольный контроль над ключевыми логистическими терминалами Европы. Китайская сторона может также попытаться использовать порты в военных целях и для непрямого влияния. После покупки китайской компанией Cosco 67 % афинского порта Пирей Греция не стала присоединяться к резолюции Европейского совета по Южно-Китайскому морю, а у японских кораблей возникли трудности с заходом в порт.
Поскольку китайские власти обеспокоены темой оттока средств, в ближайшее время активность китайских компаний за рубежом может замедлиться. Но вопросы, касающиеся ключевых технологий, безопасности и прозрачности, останутся.
Стандарты и сельское хозяйство
В прошлом китайские регуляторы принимали европейские нормы, — например, по стандарту GSM и по автомобильным выбросам. Но по мере роста технологического потенциала промышленность Китая все больше заинтересована в закреплении выгодных ей норм, например в уже упомянутых стандартах 5G. В Германии, Нидерландах и Франции китайские компании пытались добиться снижения требований к сельскохозяйственной продукции.
Что касается сельскохозяйственной кооперации, то доступ к китайскому рынку используется и как кнут, и как пряник. Например, Пекин временно запретил ввоз ирландской говядины в ответ на критику ситуации с правами человека в Китае.
Инвестиции как повод для тревоги
Европейцев все больше тревожат и растущее китайское влияние, и вялая реакция Пекина на запросы Брюсселя, и тот факт, что китайские инвестиции почти не создают новых рабочих мест, и вывод в Китай коммерческих технологий при отсутствии взаимного потока разработок. Однако пока основные возражения в отношении китайского влияния приходят из Вашингтона и Токио, по просьбам которых европейские власти ограничили продажу ряда технологических активов и ввели дополнительные ограничения в связи с продукцией двойного назначения. Австралия, США и Япония также стали более активно применять законодательство о контроле за инвестициями и научной кооперацией и задумались о его ужесточении. Европе стоит последовать их примеру.
Политические последствия
Инвестиционный контроль
Новый законопроект, подготовленный Еврокомиссией в 2017 году, предусматривает предварительную проверку всех инвестиций, которые могут повлиять на общественный порядок или безопасность, а также связаны с разработкой технологий будущего и их военных приложений. Еврокомиссия сможет проводить проверку во всех случаях, когда иностранные инвестиции затрагивают интересы ЕС (а это могут быть почти все ситуации, когда проект касается более чем одной страны), критически важную инфраструктуру, технологии и производства.
Однако учитывая нехватку кадров, зависимость от внешних источников информации и трудности с выявлением критически значимых технологий, Европа пока еще не в состоянии четко сформулировать процесс инвестиционного контроля, не говоря уже о том, чтобы его реализовать. Проект новых правил не касается национальной безопасности — эта сфера остается прерогативой конкретных стран ЕС. Кроме того, законопроект требует от всех членов ЕС предоставлять информацию об иностранных инвестициях, но дальнейшие решения Еврокомиссии не будут обязывающими для стран Евросоюза. Это компромиссный вариант, и его авторы, вероятно, рассчитывают на давление других членов ЕС и на общественное мнение.
Процесс проверки потребует от Еврокомиссии и стран ЕС совместных усилий по сбору информации и обмена сведениями с третьими сторонами, прежде всего с США, Японией, Австралией и Канадой. Правда, маловероятно, что партнеры ЕС будут готовы делиться конфиденциальными данными со всеми 28 странами ЕС, и передача данных от ЕС третьим сторонам тоже вопрос сложный. Иными словами, нужны квалифицированные кадры на уровне ЕС, которые могут этим заняться, идентифицировать ключевые технологии и раскрывать офшорные схемы.
Тем не менее ключевые страны ЕС с идеей согласны. В 2017 году Франция, Германия и Италия призвали Еврокомиссию разработать закон о контроле инвестиций, хотя их позиции по процессу не вполне совпадают: Италия хочет передать регулирование и контроль в руки Еврокомиссии, Германия выступает за федерализацию процесса, а Франция хочет оставить реализацию контроля на национальном уровне. В целом подход, вероятно, поддержат и Голландия, Испания и Британия. А вот другие страны убедить будет труднее, поскольку они сильно полагаются на иностранные инвестиции, а некоторые и на доступ к китайскому рынку. Основными оппонентами выступили пока что южные страны — Португалия и Греция, но страны Восточной Европы тоже могут придирчиво отнестись к введению дополнительного контроля.
Соглашение об инвестициях
Еще с 2013 года идет работа над инвестиционным соглашением на уровне ЕС, которое должно заменить существующие соглашения между Китаем и конкретными европейскими странами. 15-й раунд переговоров начался в октябре 2017 года, но пока результатов мало. ЕС четко знает, чего хочет: взаимности. И если Китай воспримет эти предложения всерьез, Европа отреагирует позитивно. Но Пекину не стоит ждать, что Европа и дальше будет мириться с нынешним форматом отношений.
Инструменты защиты рынка
В Европе идет реформа инструментов торговой защиты. Европарламент уже одобрил изменение антидемпинговых норм, теперь оно будет рассмотрено в Европейском совете (нынешний режим для Китая был принят на 15-летний переходный период после его вступления в ВТО в 2001 году). Еврокомиссия определит страны и отрасли, где есть ценовые искажения, после чего европейские компании смогут подавать жалобы и бремя доказательства ляжет на иностранные компании. Затем предстоит модернизировать другие инструменты, включая компенсацию за демпинг, причем так, чтобы они соответствовали правилам ВТО и касались всех внешних партнеров, не предусматривая особых условий для нерыночных экономик.
Защита европейских компаний и граждан
Самые острые вопросы связаны с высокими технологиями, в том числе ИТ, искусственным интеллектом, большими данными и сетями. ЕС предоставляет китайским игрокам широкий доступ к своим технологиям и стартапам, тогда как китайские разработки по большей части закрыты. Таким инициативам нужно положить конец, а также стоит более внимательно следить за технологиями двойного назначения и их поставщиками: китайские покупатели часто ищут компании, находящиеся в затруднительном положении. Нужны и ограничения, а также внятные правила научно-технологического сотрудничества с китайскими структурами. Фирма из Китая, производящая двигатели для военных самолетов, может иметь свои институты и академии, и все эти организации могут сотрудничать с технологическими компаниями и научными центрами по всему миру, постепенно собирая элементы ключевой технологии авиадвигателей для истребителей. В этих же целях используются и академические обмены.
В октябре 2017 года Япония ввела предварительную проверку инвестиций в десяти стратегических секторах, а также проверку студентов и исследователей и отслеживание их последующей карьеры. Для европейских ученых, верящих в свободный обмен знаниями, это кажется немыслимым. Но игнорировать проблему нельзя.
Доказанных случаев китайского промышленного шпионажа в Европе пока мало, но кибероперации, которые, вероятно, связаны с Китаем, участились. И вести диалог в этой сфере сложно: для Китая важнейшая задача — расширить госконтроль, тогда как для ЕС это защита личности и частной жизни.
Инфраструктура: укрепление инструментов ЕС
В сфере инфраструктуры важно провести различия между реальными инвестициями, где рискует инвестор, и кредитованием, где риск в конечном счете ложится на европейских налогоплательщиков. Для китайских инвесторов, готовых к риску, можно несколько ослабить требования публичных тендеров, например в странах — кандидатах на вступление в ЕС или в зонах, приоритетных для инвестиций. Если китайские или другие компании возьмутся за инфраструктуру там, где европейские компании заниматься ею не готовы, это имеет смысл.
Встает вопрос и о владении инфраструктурой, которое открывает возможности для дальнейшего влияния и лоббирования, а также для монопольных действий в той или иной области. Здесь опять-таки нужен компромисс с отдельными членами ЕС, поскольку они привлекают китайские инвестиции в свои порты еще и для того, чтобы конкурировать с традиционными европейскими хабами, такими как Роттердам и Антверпен.
Поскольку Китай отказывается принимать условия европейских публичных тендеров, он направляет средства в страны Центральной и Восточной Европы в рамках инициативы «Один пояс — один путь», в том числе через кредитную линию для стран, не входящих в ЕС, и, возможно, намерен обойти нормы ЕС за счет новых правил государственно-частного партнерства в Европейской экономической комиссии ООН, где страны ЕС не имеют большинства. ЕС должен дать понять Пекину, что тот зря теряет время, и вновь начать переговоры об объединении усилий «Одного пояса» и европейских инвестиционных фондов. Южным и восточным странам ЕС это в конечном счете будет полезно, так как позволит избежать зависимости от дорогих кредитов.
16 + 1 или 1 × 16? Китай в Центральной и Восточной Европе
Китай укрепил свое влияние среди членов ЕС и кандидатов на вступление в ЕС в Центральной и Восточной Европе за счет так называемого формата «16 + 1», в рамках которого Пекин организовал фонд инфраструктурных инвестиций. В Брюсселе и других европейских столицах, однако, опасаются, что таким образом Китай пытается применить в Европе тактику «разделяй и властвуй». Результаты неоднозначны, и китайского финансирования пока явно недостаточно, чтобы расколоть ЕС. Но Брюсселю стоит внимательно следить за развитием событий: ситуация может измениться.
Появление «16 + 1»
Формат «16 + 1» зародился как бизнес-форум в Будапеште в июне 2011 года. Затем предложение об аналогичном саммите поступило Польше. Тогда был в разгаре кризис еврозоны, а инициатива «Один пояс — один путь» еще не была объявлена. Китайская сторона предлагала восточноевропейским странам создать совместный секретариат, а потом и полноценную международную организацию, но пока участники просто проводят регулярные встречи. Этот формат напоминает Форум по китайско-африканскому сотрудничеству, созданный в 2000 году: основная активность происходит в двустороннем формате. Есть и дополнительный формат взаимодействия под эгидой Академии социальных наук Китая, в рамках которого открыт исследовательский институт в Будапеште.
«Разделять и властвовать»?
Нормы ЕС оказалось не так-то просто подорвать, и реально Китай пока что выделил Восточной Европе не так уж много средств. Попытки европейцев привязать ежегодные саммиты к конкретным задачам пока тоже не увенчались особым успехом. К тому же Китай периодически навязывает участникам изменения в формате: например, пригласил Белоруссию на саммит 2016 года в Риге.
Некоторые эксперты полагают, что за китайскими действиями никакой особой стратегии не стоит, отчасти ввиду размытости самой инициативы «Один пояс — один путь», а также из-за конфликта на Украине, который пока что поставил крест на прямой железнодорожной ветке из Азии в Будапешт. Проекты «Нового шелкового пути» сместились на север, в Белоруссию и Польшу.
Но несмотря на некоторую непоследовательность, китайские эксперты говорят, что Пекин все же намерен «перекроить мировую экономическую географию», и в том числе доступ в Европу. В рамках Азиатского банка инфраструктурных инвестиций вместе с ЕБРР, Азербайджаном, Грузией и Турцией началось строительство Трансанатолийского газопровода, который сократит газовую зависимость от России. Китай также заключил соглашения о свободной торговле с Исландией и Швейцарией и договаривается об этом же с Норвегией, а также организует другие региональные форумы с избранными странами Северной Европы и Средиземноморья, способными составить конкуренцию ЕС. При этом уже существующие региональные организации вроде «Вышеградской четверки» Китай рассматривает как вредные для своих задач.
В какой степени ЕС уязвим к этим манипуляциям? Страны Восточной Европы действительно открыты к инициативам в рамках «16 + 1» и к новым возможностям во взаимодействии с Китаем. Некоторые из них недовольны неравными позициями восточных и западных членов ЕС и жалуются на двойные стандарты, на влияние Германии, а также завидуют масштабам китайских инвестиций в Западной и Южной Европе. Балканские страны, еще не вошедшие в ЕС, могут использовать партнерство с Китаем как рычаг давления на Евросоюз.
Только кредиты
Хотя 16 стран Центральной и Восточной Европы предпочли бы китайские инвестиции, госкомпании из Китая в основном предпочитают выдавать кредиты, причем на своих условиях и по ставкам выше европейских (они снижаются при условии закупки китайского оборудования или привлечения китайских подрядчиков). Более того, реальные масштабы и условия финансирования не совпадают с ожиданиями восточноевропейских стран. Переговоры при этом ведутся с каждой страной по отдельности, а не коллективно, и никакого транснационального планирования не происходит. Публичные тендеры китайские компании обычно проигрывают и предпочитают индивидуальные договоренности, которые, однако, несовместимы с условиями финансирования ЕС.
Пока кредитами воспользовались лишь страны, в ЕС не входящие, такие как Сербия и Черногория. Условия, которые предлагает Китай, для членов ЕС невыгодны, особенно учитывая, что у тех есть доступ к более дешевым кредитам на внутреннем рынке Евросоюза. Как заметил один эксперт, Европа разделилась «на тех, кому нужны деньги, и тех, кто считает, что к деньгам привязано слишком много условий». А условия могут быть серьезными. Например, Китай пообещал Словении 1,3 млрд евро на железную дорогу в обмен на 99-летнюю аренду порта Копер. Но Словения отказалась, и теперь проектом занимаются немецкие и австрийские фирмы.
Все это приводит к разочарованию: восточноевропейские страны видят недостаток интереса со стороны Китая, да и кредиты им не так уж необходимы после снижения ставок в еврозоне до нуля. Но к активным прямым инвестициям в эти страны Китай пока, похоже, не готов. Сходит на нет и тема железнодорожного сообщения между Китаем и Европой; многие поезда ходят пустыми.
Кроме того, после вступления в силу Договора о балканском сообществе летом 2017 года китайское кредитование в прежнем формате становится невозможным: балканские страны должны будут подчиняться правилам публичных рынков и тендеров ЕС. Страны Восточной Европы намекают, что готовы откликнуться на более выгодные предложения, учитывающие европейские нормы, но маловероятно, что китайские фирмы смогут так быстро приспособиться к этим правилам.
Отказ от «африканского подхода»?
Подход, опробованный в развивающихся странах, в Восточной Европе явно не работает. Что касается портов, то эти проекты на слуху, но китайские компании редко инвестируют в новые проекты, скорее в реструктуризацию. Их предложения многообразны, явно пересекаются между собой и проистекают из стремления установить контроль над логистикой для собственного экспорта и диверсифицировать его маршруты. ЕС при этом успешно противостоит попыткам экономической фрагментации со стороны Китая, и неясно, сможет ли Китай предложить странам Центральной и Восточной Европы что-то более выгодное. Для Европы было бы хорошо, если бы Китай начал играть по правилам ЕС, но для этого китайским чиновникам и экспертам нужно отказаться от своей убежденности в грядущем спаде европейской экономики и неизбежной фрагментации Европы.
Дипломатия и лоббизм: влияние Китая в Европе?
Пекин часто жалуется, что западные СМИ настроены против Китая. Но реальный образ Китая в европейском общественном мнении более сложен, и негативные оценки могут сосуществовать с признанием потенциала и влияния страны. Расходятся и мнения европейских экспертов о том, как Китай лоббирует свои интересы. Одни считают, что Пекин задействует для этого колоссальные ресурсы, другие — что лоббизмом занимаются в основном посольства, а влияние Китая объясняется масштабами его экономики. Впрочем, мягкой силой это влияние не ограничивается.
Китайский лоббизм или интерес европейцев?
Политики, чиновники и бизнес-посредники часто готовы идти Китаю навстречу, но не всегда ясно, в чем дело — в усилиях китайских лоббистов или в установках европейцев. Скажем, Греция не поддержала критику ситуации с правами человека в Китае, но что сыграло здесь большую роль — враждебное отношение правительства Ципраса к либеральной демократии или привлекательность китайских инвестиций? Смесью интереса и идеологических установок, вероятно, объясняются и китайские симпатии премьера Венгрии Виктора Орбана. Дружественно настроены к Китаю могут быть и правые, и левые. Для первых Китай выглядит примером эффективности на фоне колебаний Брюсселя, а для вторых — образцом того, как социализм может решать насущные проблемы наших дней.
В то же время лоббизм тоже определенно имеет место. И китайские компании, и официальное представительство Китая в ЕС спонсируют немало проектов в Европе, среди которых конференции, семинары, экспертные центры, занимающиеся Азией, бизнес-ассоциации и т. д.
Китайское и российское влияние
Пока российское влияние в Восточной Европе в целом привлекает больше внимания, чем китайское. В то же время в Чехии китайская тема вызывает довольно острые дебаты, а, например, глава правящей партии Польши Ярослав Качиньский летом 2016 года обозначил Китай как вторую по значимости (после России) угрозу для страны.
Лоббирование Китая в Восточной Европе больше опирается на бизнес-сделки и привязанные к ним условия. Посольства Китая в этих странах действуют менее активно и менее влиятельны, чем посольства России. Но сила Китая не в манипуляциях и не в искусной пропаганде, а в обещаниях инвестиций и рабочих мест. В Польше и Прибалтике эта альтернатива российскому экономическому влиянию определенно привлекательна.
Мягкая сила и медийное влияние
Китайские власти все активнее используют в своих целях образование и СМИ. Число китайских студентов в европейских университетах растет. Однако больше споров вызывают Институты Конфуция — партийно-государственная организация, у которой около 160 представительств в Европе. Сами по себе они безвредны — преподают китайский язык и рассказывают о китайской культуре. Но все их материалы утверждаются китайскими властями, и значит, иностранцы, изучающие китайский, усваивают одобренные ими концепции. Более того, Институты Конфуция действуют при университетах, и те немного зарабатывают на них, так что через финансирование центров Пекин может влиять на работу университетов в целом.
Организации вроде China Daily, официальной англоязычной газеты китайской Компартии, также публикуют на платной основе приложения к крупным европейским газетам, среди которых Le Figaro, Handelsblatt, El Pais и Daily Telegraph. Информагентство «Синьхуа» поставляет контент для новостных агентств Греции, Мальты и других стран. В обмен на эти договоренности с европейскими СМИ Китай может открывать своим гражданам доступ к их сайтам.
Проблема касается и книжных издательств. Издатели учебной и научной литературы могут зарабатывать в Китае приличные роялти, и поэтому в книгах, которые планируется перевести на китайский, нередко встречается самоцензура. В общем, за доступ на китайский рынок приходится платить.
Коррупция
Случаи взяток со стороны китайских компаний чаще наблюдаются в странах Восточной Европы, как ввиду их политического и правового устройства, так и в силу масштаба инфраструктурных проектов. В частности, доклад Академии социальных наук Китая упоминает случай, когда китайские компании, строившие автодороги, дали взятки премьер-министру Македонии, что привело к нарушению правил тендеров ЕС и ослабило перспективу вступления страны в ЕС. Подозрения в получении взяток и откатов есть и в отношении сербских и венгерских властей. Доклад, кстати, призывает китайские власти провести собственное расследование, и соблюдение правил ЕС в долгосрочной перспективе действительно в интересах китайских компаний.
«Золотые визы»
Золотыми визами принято называть продажу вида на жительства или гражданства. По оценкам МВФ, в 2015 году половина стран ЕС предлагала такие схемы под разными названиями. Дороже всего — во Франции (10 млн евро), дешевле всего — в Венгрии (30 тысяч), где 6500 китайцев подали заявления о виде на жительство. Португалия к 2017 году привлекла 2,7 млрд евро инвестиций по этой схеме.
Болезненные вопросы и угрозы
Прямое давление и угрозы китайские дипломаты используют сравнительно нечасто — когда вопрос очень близко затрагивает национальные интересы Китая, прежде всего Тайвань, Тибет и Южно-Китайское море, а также визиты далай-ламы в Европу. Реакция может быть сравнительно мягкой (некоторая дипломатическая напряженность, которую можно урегулировать на уровне министров), но может принять и форму экономических санкций. Литва после визита далай-ламы в Вильнюс и Ирландия после подписания заявления, осуждающего нарушения прав человека в Китае, столкнулись с проблемами при экспорте в Китай сельскохозяйственной продукции. С другой стороны, когда Милан наделил далай-ламу почетным гражданством, напряженность не вышла за пределы регионального уровня. Между Чехией и Китаем не было никакого политического диалога после визита далай-ламы в 2009 году и вплоть до 2014 года, когда новый министр иностранных дел извинился и отношения с Китаем стремительно улучшились.
Такие меры позволяют сдерживать активность стран ЕС по ключевым для Пекина вопросам. Франция вместо диалога по правам человека теперь ведет с Китаем диалог по «гуманитарным обменам». Некоторые правозащитные организации и вовсе призвали прекратить ежегодный диалог ЕС — Китай по правам человека за его бесполезностью.
Киберугрозы
Несмотря на свой колоссальный пропагандистский аппарат, Китай куда реже России стремится манипулировать информацией за пределами своих границ. Киберугрозы со стороны Китая в основном связаны со шпионажем и саботажем, иногда это также взлом госструктур. В частности, хакерам из Китая приписывают кибератаки на ряд южных стран — Италию, Испанию и Португалию. Эта угроза широко обсуждается в Финляндии, Дании и Швеции, а также в Германии и Великобритании, которые при этом пытаются вести с Пекином диалог по этим вопросам. Но если в Европе кибербезопасность понимается как защита информации и конфиденциальности, то в Китае речь идет об усилении государственного контроля за персональными данными и данными компаний. В таких условиях договариваться трудно.
В целом китайская публичная дипломатия и лоббирование в Европе находятся на подъеме и далеко еще не достигли пика. Однако далеко не всегда понятно, когда речь идет о целенаправленной стратегии китайских властей, когда — о лоббировании китайских компаний, а когда — об интересе со стороны самих европейцев.
Стратегическое партнерство: срочные меры и будущие вызовы
Новая эра в китайской внешней политике и перестройка национальной идеологии оставляют мало пространства для сближения Китая и Европы. Прагматически ориентированный Китай не видит особой пользы в европейских нормах, ценностях и идеях. Европе же не хватает рычагов влияния на Пекин.
В то же время в Китае недооценивают значение последних выборов в Голландии, Австрии и Франции, показавших, что перспективы фрагментации ЕС преувеличенны. ЕС опирается на мощь рыночной и частной инициативы, и уровень системного согласия в Европе компенсирует капризы отдельных стран. Единство Европы, вероятно, будет укрепляться. Поэтому ЕС должен дать Китаю понять, что дальнейший доступ к европейскому рынку и инвестиционным возможностям потребует большей открытости на переговорах и реальной взаимности.
Пока что, однако, в Пекине полагают, что мир отходит от либерального порядка и что ЕС придется или с этим смириться, или остаться в изоляции. Поэтому в своих отношениях с Европой он по-прежнему руководствуется принципом «разделяй и властвуй», и если какая-то взаимность в этих условиях и будет достигнута, то очень скромная.
Четыре важнейших краткосрочных шага
Европе крайне необходимо предпринять четыре ключевые меры, чтобы отреагировать на амбиции Китая и защитить свои интересы.
Завершить формирование общеевропейской системы контроля инвестиций
Консенсус по инвестиционному контролю возможен, но он потребует сильных аргументов. Для некоторых членов ЕС эта система выглядит несовместимой с либеральными принципами или рискованной ввиду их собственных отношений с Китаем. Некоторые, возможно, в погоне за китайскими инвестициями попытаются обойти европейские нормы. Но предварительная проверка — абсолютная необходимость: Европа не может позволить себе, чтобы Китай поглощал ее технологии, перехватывая компании и кадры, тогда как европейцам доступ к китайскому научно-технологическому потенциалу закрыт. Сдавать целые рынки в обмен всего лишь на доступ к дешевым товарам — экономическое самоубийство.
Заменить рассредоточенные действия общей стратегией
Члены ЕС должны разделить ответственность за защиту общеевропейских интересов в таких сферах, как международное право, границы и морские споры, военное сотрудничество и контроль за критически важными технологиями. Особенно четкое согласие нужно в вопросах военной дипломатии, где сейчас доминируют разрозненные инициативы отдельных стран. Европа должна дать Китаю понять, что ее политика по стратегическим вопросам учитывает действия Пекина и возможные будущие угрозы, исходящие от него.
Не дать новым инвестиционным правилам повлиять на другие аспекты отношений с Китаем
Инвестиционный контроль нужно совместить с жестами доброй воли, которые помогут сохранить дружелюбные отношения. Китайские аналитики часто воспринимают стратегические решения ЕС как политически мотивированные, и порой в остром эмоциональном ключе. Здесь нужна терпеливая и последовательная дипломатия, чтобы объяснить, что стоит на кону для Европы и что сохранение контроля за критически важными технологиями — нормальный процесс, а не дискриминация.
Опереться на ключевых партнеров
Порой кажется, что внешняя политика Китая направлена на изоляцию всех его партнеров друг от друга. Но европейцы разделяют многие ценности и интересы с другими демократиями. Важно поддерживать открытые контакты с США, несмотря на нынешние затруднения. Крупные страны АТР, в том числе Австралия, Индия и Япония, также заинтересованы в Европе и ищут надежных партнеров. Здесь нужны конкретные инициативы.
Шесть внешнеполитических аспектов будущих отношений ЕС и Китая
В отношениях с Китаем есть и более широкие стратегические вызовы. Можно обрисовать шесть таких аспектов, где все больше необходимо учитывать влияние Китая.
Соседние страны
Что касается кризисов, которые затрагивают Европу напрямую, то у ЕС мало рычагов, позволяющих добиться от Китая позитивного вклада. Несмотря на свой экономический вес, Китай практически не участвует в решении вопросов беженцев и гуманитарной помощи. Возможно, это ответная реакция на европейскую позицию по Южно-Китайскому морю. Китай также практически не вносит никакого вклада в нейтрализацию кризиса в Сирии. В отличие от России, для Китая послевоенное восстановление Сирии открывает большие возможности, и Европа должна добиться, чтобы гуманитарный вклад Китая в регионе соответствовал этим возможностям.
Ядерные и ракетные угрозы
Здесь Европа должна добиваться более активного диалога с Китаем, так как в последнее время их интересы в этом вопросе сблизились. В целом Китай довольно индифферентно относится к распространению ядерного оружия и баллистических ракет, но он не станет приносить в жертву отношения с США и ЕС ради, скажем, поддержки Ирана. Что касается КНДР, то традиционно Китай призывал к переговорам, критиковал ядерную программу, но при этом сдерживал санкции ООН и служил щитом для Пхеньяна. Но сейчас, когда Северная Корея приблизилась к получению реальных средств ядерного сдерживания, эта политика уже исчерпала себя, и теперь Китай напрямую заинтересован в свертывании ядерной программы КНДР. Европа могла бы помочь с организацией переговоров, а также более настойчиво склонять Китай к выполнению резолюций Совета Безопасности ООН. От того, как разрешится этот вопрос, зависит и дальнейшая ситуация с Ираном.
Африка
Помимо участия в миротворческих операциях ООН, Китай редко вовлечен в урегулирование кризисов на Африканском континенте и в его окрестностях. Однако сейчас положение дел, возможно, меняется: Китай пытается играть роль посредника в Южном Судане, в Афганистане и Мьянме. С другой стороны, Пекин активно строит двусторонние военные отношения с африканскими государствами, в том числе создал свою военную базу в Джибути, а также занимается развитием крупного порта в Алжире.
Со стороны ЕС нужен более скоординированный подход к африканским странам и более прочная опора на Африканский союз. Для африканцев приход Китая, с одной стороны, открывает новые возможности, а с другой — грозит строительством новой империи. Кроме того, Китай выделяет значительную помощь африканскому здравоохранению и сельскому хозяйству, и здесь есть простор для сотрудничества ЕС и китайских властей, а также китайских НКО. Европа должна начать действовать активнее и научиться работать со странами Африки в коллективном режиме.
Сфера китайского влияния и международное право
Четвертый круг — европейская политика в Азии. Здесь в числе главных приоритетов — поддержание регионального баланса на фоне медленного отстранения США и опора на международное право в урегулировании споров. Любые колебания Европы в продвижении международного права рикошетом ударят по ситуации в ее собственных окрестностях. По Южно-Китайскому морю вполне остается пространство для переговоров, но нужно четко исходить из того, что, по решению международного суда, активность Китая в этом море никак не укрепляет его правовые позиции. Китай избегает многостороннего урегулирования, так как в этой ситуации остальные претенденты могут объединить свои позиции. Но страны АСЕАН опасаются брать на себя лидерство, и здесь ЕС мог бы сыграть более серьезную роль.
Важно продолжать военное сотрудничество со странами Азии, не исключая собственно Китай, но ориентироваться прежде всего на те страны, которые не бросают вызов международному праву. Налаживание связей с ними — это ответ и на подъем Китая, и на сомнения по поводу будущей политики США.
Полярные вопросы
Растет вероятность, что Китай предъявит территориальные претензии в Антарктике, разделенной между 12 странами в 1959 году. Арктику же, которая разделена не в полной мере, китайские стратеги рассматривают как очередной Шелковый путь и к тому же как обходной путь в Европу. Приход Китая в эти воды означает серьезные стратегические последствия для Европы, и здесь следует обратить внимание на формирование формата «5 + 1» в Северной Европе (по аналогии с форматом «16 + 1»). Северные экономики меньше озабочены трудностями ЕС в торговле и инвестиционных отношениях с Китаем, так что возникает риск индивидуальных сделок между ними и Пекином.
Цифровой континент
Европейцы оказались меж двух огней: с одной стороны — отраслевое доминирование крупнейших американских ИТ-корпораций, а с другой — агрессивное стремление Китая к контролю в интернете. Здесь, как и в других областях, Китай опирается на разные стандарты на внутреннем рынке и за его пределами. Диалог о нормах и кибербезопасности, конечно, необходим. Но ЕС, построенному на основе либеральной рыночной идеологии, теперь нужно понять, что технологическое развитие требует участия государства и конкретной промышленной политики, особенно когда речь идет о догоняющем положении.
Конец асимметрии
За последние десять лет Китай стал важной частью европейского ландшафта. Если не будет выработан конкретный план действий и Пекин не откажется от асимметрии в этих отношениях, отношение европейских избирателей к Китаю может резко ухудшиться. Это самый нежелательный исход для обеих сторон. Стратегическое партнерство без стратегического содержания уже не вариант, и для Европы пришла пора наполнить его этим содержанием.
Франсуа Годеман — директор программы изучения Азии и Китая и ведущий аналитик Европейского совета по международным отношениям, старший научный сотрудник Фонда Карнеги.
Абигейль Васелье — координатор и аналитик программы изучения Азии и Китая Европейского совета по международным отношениям.
Доклад подготовлен Европейским советом по международным отношениям.