新领导人，新的对华路径？

过去三年来，东南亚多国领导人发生了重要更迭。这些新领导人将采取怎样的对华路径，与前任领导人有何不同？领导人的更迭会使得该国与中国的关系更加密切还是更为疏远？在此次“东南亚视角看中国”的调查中，卡内基中国征询了来自东南亚七个不同国家的学者的观点。

菲律宾

查曼·米萨卢查·威洛比（Charmaine Misalucha-Willoughby）

卡内基中国非驻会学者

在2022年全国大选前的竞选活动中，就有迹象表明小费迪南德·马科斯将继续延续时任总统罗德里戈·杜特尔特的政策：不仅杜特尔特的女儿莎拉参与竞选了马科斯的副总统，而且马科斯在2021年10月竞选总统期间有意会见中国驻菲律宾大使黄溪连。马科斯总统就职后，于2023年1月访问了中国，这表明他意欲维持杜特尔特的对华政策。 

不过，中国在2023年继续占领“西菲律宾海”并加强灰色地带行动，促使马科斯开始多元化菲律宾的国际关系。在“西菲律宾海”发生的事件——包括中国海警使用军用级激光照射菲律宾海警船只，使用水炮阻止菲律宾对搁浅在仁爱礁的“马德雷山脉”号登陆舰进行例行补给，以及依靠中国海上民兵将菲律宾渔民赶出其传统渔场——加剧了中菲两国之间的紧张关系。 

鉴于菲律宾在“西菲律宾海”的主权和领土完整受到威胁，为了捍卫菲律宾的国家利益，马科斯重新恢复了菲律宾与美国的长期同盟关系。例如，2023年4月，两国确定了新军事基地以扩大和全面加速实施2014年《加强防务合作协定》。一年一度的“巴利卡丹”演习等联合军事演习，以及与志同道合国家的安全合作，都有助于菲律宾实现坚持独立外交政策和建设现代化武装部队的目标。  

马科斯成功地让菲律宾重返国际社会——这与前一任领导人奉行的孤立主义政策形成了鲜明对比。在对其他国家进行国事访问和正式访问时，马科斯与合作伙伴进行了接触，表明菲律宾决心成为国际社会可靠、负责任的一员。相比之下，从2016年到2022年，前总统杜特尔特主要关注国内事务：发动兑现消除犯罪和贪腐的竞选承诺的所谓的“禁毒战争”，以及开展旗舰基础设施项目。面对因“禁毒战争”而引发的侵犯人权的广泛批评，杜特尔特找到了自己的盟友——中国国家主席习近平，后者支持杜特尔特的“大建特建”计划。为此，菲律宾不再大肆谴责中国入侵“西菲律宾海”的行动。杜特尔特还推动废除《加强防务合作协定》，撼动了菲美联盟的基础。为回应国际社会对杜特尔特“禁毒战争”政策的批评，他让菲律宾退出了国际刑事法院。 

在杜特尔特的领导下，菲律宾着重解决内政问题；中国是其与外部世界联系的唯一窗口或桥梁。与此相反，马科斯则追求更加外向型的发展，并积极利用中国以外的国际伙伴关系。 

马来西亚

郭清水 

卡内基中国非驻会学者 

2022年11月，安瓦尔·易卜拉欣宣誓就任马来西亚第十任总理。在他的领导下，马来西亚对中国持积极态度，并采取多方面措施与中国建立更加密切的关系。2023年3月底，在就任总理四个月后，安瓦尔飞赴海南出席博鳌亚洲论坛并在会上讲话，随后飞抵北京进行双边交流。9月，他再次到访中国南宁，出席中国与东盟的年度合作盛会——中国-东盟博览会。这两次访问主要是出于外交和经济方面的需要：最大限度地加强高层领导人之间的互动，确保高达成数十亿美元的商业交易。 

在两次访问期间，安瓦尔对中国发起的全球倡议给予了积极评价，并表示支持“一带一路”倡议。安瓦尔政府宣布在马来西亚建设第二个5G网络，中国的华为公司可能会参与其中。在安瓦尔政府执政的第一年，中马两国实施了互免签证政策，中国增加了对马来西亚制造业（包括半导体）的投资，马来西亚稳步推进了“一带一路”相关发展和基础设施项目。2024年，中马庆祝两国建交50周年（两国于1974年5月建交，马来西亚是第一个与中国建交的东盟国家）。 

上述许多举措和发展都是马来西亚几十年来与其强大邻国务实接触政策的延续或加强，而不是安瓦尔设定的新方向。政策的连续源于内部和外部因素。从内部因素来看，马来西亚历届执政精英主要依靠增长和发展政绩来提高和巩固其统治这个多民族、多宗教国家的权威。这种国内政治逻辑不仅需要实用主义经济政策，也需要实用主义外交政策。这种双重政策促使马来西亚精英将崛起的中国视为可以利用的力量源泉，而不是需要平衡的威胁。中国为实现经济利益最大化、保障外部环境稳定、促进区域一体化和提高地区生产力提供了机遇。因此，尽管马来西亚和中国对南海南部的主权主张存在重叠，在整个后冷战时代，两国在一系列地区和国际问题上，尤其是在东亚一体化问题上，始终保持着伙伴关系。从外部因素来看，一些结构性逻辑迫使马来西亚与地区许多其他国家一样，对中国和美国奉行中立的“等距离”外交政策，尤其是为了避免卷入可能发生的大国冲突危险。 

但这并不是说领导人对马来西亚的政策不重要。领导人仍然是一个重要因素，主要体现在外交风格和技巧方面。例如，安瓦尔一直对中国很顺从。他一直避免在新疆问题上公开批评中国，避免在南海问题上推拒中国，多次表示马来西亚“与中国没有问题”，并公开批评西方有“恐华症”。其中一些顺从的行为可能有些过头了（比如他对中国三大全球倡议的公开表态）。 

不过，作为一位经验丰富的政治家，安瓦尔一直谨慎地平衡重要国内利益与外部考量。选择性顺从与选择性对抗并存（例如，在2023年8月版中国地图标注南海十段线时，马来西亚就正式驳斥了中国）。同样重要的是，在努力加强中马伙伴关系的同时，安瓦尔政府也在努力扩大与其他重要伙伴的合作（包括加强与美国的防务合作，将马日两国关系升级为全面战略合作伙伴关系，加强与韩国的多领域合作，与欧盟合作开展“全球门户”项目，以及与加拿大在网络安全、贸易、清洁技术等领域开展合作）。  

柬埔寨

Lak Chansok 

金边皇家大学高级讲师 

2023年8月22日，长期纵横柬埔寨政界的前首相洪森长子洪玛奈接任该国战后第二任首相。在过去的八个月里，洪玛奈展现了干练和高超的治国方式，欢迎面对面外交，延续其父亲的内政外交政策，并以和平、外交和社会经济发展为目标。 

自去年8月上任以来，洪玛奈与众多外国政要和商界领袖进行了一系列战略接触。这些举措凸显了他的战略对冲政策——这一多层面的政策从战略上寻求外交关系的多样化，利用经济外交，维护国家利益，最大限度地减少和降低潜在风险，并确保在全球舞台上的灵活性。 

事实上，中国是洪玛奈正式访问的第一个国家。这次访问对中柬两国的双边关系产生了重大影响。首先，这次访问体现了中国对柬埔寨利益的重要性，凸显了两国打造“高水平、高质量、高标准人类命运共同体”的雄心。其次，访问的成功归功于两国领导人之间深厚的政治和战略互信，凸显了两国在确保“国家主权、安全与发展”方面的牢固纽带。再次，两国领导人重申致力于提升两国全面战略合作伙伴关系，并拓展双边领域以外的合作。 

前不久，中共中央政治局委员王毅成功访问柬埔寨，再次表明洪玛奈继续将中国视为柬埔寨合作伙伴的意愿。此次访问正值中国资助的两个柬埔寨项目——云壤海军基地（Ream Naval Base）和德崇富南运河（Funan Techno Canal）——受到越来越多的担忧之际。访问期间，王毅和柬埔寨领导人重申将致力于维护两国领导人之间的“铁杆”友谊，促进两国之间的全面战略合作伙伴关系。两国领导人表达了打造中柬“钻石六边”合作架构，加强柬埔寨“五角战略”与中国“一带一路”倡议的战略协同作用，深化部门合作，促进以规则为基础的国际秩序，从而为地区和平、稳定与发展做出贡献的坚定意愿。 

柬埔寨继续与中国保持战略一致，被视为该国追求长期和平、政治稳定、安全和经济繁荣的“务实”外交政策选择。地缘相近、文明相通、经济相互依存、战略利益趋同等关键因素是柬埔寨与中国建立纽带联系的逻辑基础。在这些领域保持一致的基础上，双方优先考虑对方的核心利益，继续相互支持，互惠互利。 

中柬关系的基础首先是政治互信和战略经济利益契合。在国际论坛上，柬埔寨一直是中国倡议的坚定支持者。2013年以来，柬方重申支持中方互利共赢的“一带一路”倡议以及全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议等。在经济合作方面，中国仍然是柬埔寨最重要的贸易伙伴和外资来源国。2023年上半年，中柬两国贸易额约达70亿美元，仅中国对柬新投资就占到对柬投资总额的65%左右，注册资本合计约11亿美元。与此同时，中国游客也为柬埔寨经济增长做出了贡献，2023年中国赴柬游客达到近55万人次，在赴柬外国游客中排名第三。 

泰国

蒂提南·蓬苏迪拉克（Thitinan Pongsudhirak）

朱拉隆功大学政治学与国际关系教授

泰国既是美国的长期盟友，同时与中国的关系历来密切而亲厚，在亚洲的地位令人羡慕。除了上世纪70年代中方支持泰国共产党时出现过一段小插曲外，中泰关系日益紧密，这主要得益于海外华人在泰国等级社会中的出色融入，以及他们在泰国经济中取得的惊人商业成就。 

尽管在执政过程中进行了有争议的交易，但赛塔政府的民主合法性得到普遍认同；新政府一直在努力创造政策动力，提振投资者信心。与巴育·占奥差领导的上一届政府相比，赛塔政府的民主信誉使其不那么受制于中国。这并不是说泰国要背离中国，转而拥抱美国。民主信誉只是给了赛塔更多的选择和参与空间。可以预料的是，泰国将在俄乌战争和哈马斯－以色列冲突等重大国际冲突问题上迎合西方的立场。泰国的外交政策姿态可能是全方位的，但也被认为是更加开放和自由的，因其不再受巴育专制情结的影响。 

到目前为止，赛塔对中国的态度一直是不偏不倚的。去年10月，赛塔出席了“一带一路”国际合作高峰论坛，并在论坛上首次拜会中国国家主席习近平。三个月后，赛塔政府与中方签署了互免签证协议。赛塔还欢迎中方在泰投资，重点是电动汽车领域。赛塔政府希望中国游客规模能恢复到疫情前水平——2019年，泰国接待游客3900万人次，其中1100万来自中国。中泰之间的其他接触还包括联合军事演习，甚至外太空合作。 

这种稳固的双边接触趋势有望继续下去。换句话说，赛塔政府不仅不会叫停上一届政府推进的中泰合作项目，而且中泰两国之间的关系似乎正变得更为紧密。与上届政府不同的是，泰国可以同时朝着其他方向推进。 

印度尼西亚

莉娜·亚历山德拉（Lina A. Alexandra）

印尼战略与国际问题研究中心国际关系部主任

今年情人节（2024年2月14日）举行的议会和总统选举为印尼翻开了新的一页。在佐科·维多多执政十年之后，普拉博沃·苏比安托将于2024年10月正式就任印尼总统。众所周知，这位即将上任的印尼总统性格直率、经常感情用事，尤其是在担任国防部长期间；这不免让人对印尼未来外交政策的方向产生疑问。 

现阶段，我们对普拉博沃的外交政策方向还不甚了解。尽管如此，还是会有一些迹象表明他可能采取的外交路径。首先，就领导风格而言，普拉博沃可能会更有兴趣参加地区和国际论坛和活动，而不是像前一任总统那样对这些场合避而远之。根据他的个性，如果印尼的国家利益或安全被认为受到威胁，他可能会更加直言不讳，甚至会批评相关国家。 

其次，竞选之前（2023年11月），在雅加达的战略与国际问题研究中心发表演讲时，当时的总统候选人普拉博沃将自己的外交政策愿景描绘为“睦邻政策”，即印尼希望与所有国家建立友好关系。他多次重申“敌人一个多，朋友千个少”的信条。 

那么这对印尼的对华外交政策意味着什么？较之前的路径是延续还是改变？ 

一方面，普拉博沃在竞选期间（其竞选搭档是维多多之子）表示，他将延续前一任总统的政策，包括在经济领域与中国合作。 从经济角度来看，这是比较合理的。印尼一直保持着相对较高的增长率（2023年的平均增长率约为5%），而世界上大多数国家都在苦苦支撑。中国是印尼最大的贸易伙伴和第二大投资来源国。因此，普拉博沃很可能会维持现状，保持印尼与中国的牢固关系。 

另一方面，普拉博沃显然有意进一步提升印尼的军事实力。这也不是什么新鲜事。随着经济实力的不断增强，印尼希望在2024年之前完成“最低国防力量需求”计划，然后将其国防姿态提升到下一阶段¹。由于美国和欧洲国家历来是主要的武器供应国，因此与西方国家保持良好关系对印尼的国防目标同样重要。 

普拉博沃很可能充分意识到中美之间不断加剧的战略竞争给印尼国家安全和福祉带来的挑战和风险。印尼受益于大国之间稳定甚至友好的关系。俗话说，“大象打架，小草遭殃”。因此，在新总统的领导下，印尼至少有望与所有大国保持良好关系。更重要的是，印尼可能会更加积极主动地提出倡议，将这些国家汇聚在一起，为所有国家谋福利。 

越南

Dien Nguyen An Luong 

尤索夫伊萨东南亚研究院副研究员 

在越南国家主席武文赏于2024年3月突然辞职后，中越之间开展了一系列外交活动。在三周内，有三位越南高级官员到访中国。2024年4月7日，越南领导层“四驾马车”之一、现已卸任的越南国会主席王庭惠开启了对中国为期一周的访问。访华期间，王庭惠在北京拜会了中国国家主席习近平，双方讨论了加强在贸易和发展项目上的合作。在此一周前，越南外长裴青山与中国外长王毅在广西会晤；越共中央对外部部长黎怀忠也于3月访问了中国。 

虽然黎怀忠的访问可能是在越南领导层近期动荡发生之前就计划好的，但王庭惠和裴青山随后的访问似乎是越南想向中国领导人保证，越南第二位国家主席在就任后短短的一年多时间里突然辞职并不会造成两国关系不稳定。这些外交接触发生在南海紧张局势不断升级的背景下；在南海问题上，越南一直是对中国政府日益强硬的态度提出最强烈批评的国家之一。这些事态发展凸显了越南外交政策的一项基本原则：任何政府都必须努力与中国和睦相处，同时与中国抗衡。尽管越南政局动荡不安，但这种微妙的平衡有望持续下去。2024年4月底，王庭惠辞任国会主席。三周后，越共中央书记处常务书记、在越南领导层中排名第五的张氏梅也被解职。王庭惠和张氏梅都是在越共中央隐晦地指责他们存在“违规和不足”后下台的。不久之后，2024年5月，越南任命王庭惠的副手陈青敏接任国会主席，并任命公安部长苏林为新任国家主席。 

越南的政治体制为集体领导制，在经济相互依存、安全关切和深层次的意识形态相似等复杂因素的支撑下，越南与中国的双边关系通常不会因为高层人士的撤换而发生巨变。中国一直是越南最大的贸易伙伴，在越南的制造业和农产品出口中发挥着至关重要的作用。越南的社会主义意识形态与中国非常相似，两国政府都担心被外国势力煽动的所谓“颜色革命”推翻。这种意识形态亲和力促使越南采用中国式治理方式，包括加强对互联网和民间团体的管控，以及注重建设强大的国家主导型经济。从这个角度来看，观察人士有必要把握越南与中国关系的复杂动态：越共视北京为意识形态盟友，越南政府视中方为反复无常的合作伙伴，而普通民众则视中国为持续威胁。 

可以肯定的是，越南和菲律宾仍然是东南亚的异类，如果被迫在超级大国之间做出选择，它们更倾向于与美国而非中国结盟。尤索夫伊萨东南亚研究院对私营和公共部门的个人以及学术和研究人员进行了民意调查，有助于深入了解影响东南亚地区问题相关政策的普遍态度。最近一次调查的结果表明，50.5%的东南亚人现在更喜欢中国，其次是美国（49.5%）。这是自2020年启动这项调查以来，中国首次在受欢迎程度上超过美国。不过，美国仍然是菲律宾和越南的首选盟友，支持率分别为83.3%和79%。 

虽然这些调查结果揭示了地区情绪，但我们必须区分观点和政策。倾向结盟的问题在很大程度上是假设性的，旨在衡量对中国和美国的信任或不信任程度。越南外交政策的现实情况表明，尽管越南对中国不信任，但在面临关键决策时，越南政策制定者不太可能会选择美国而放弃中国。归根结底，中越之间持久的经济、意识形态和战略联系表明，越南的对华外交政策很可能保持一贯性，在合作与谨慎之间保持平衡。 

新加坡

蓝平儿 

东亚研究所首席研究员

2024年5月15日，黄循财正式接替李显龙出任新加坡总理。新加坡谨慎的继任规划将确保国内公共政策和外交关系的连续性，包括保持与中国的密切伙伴关系和牢固友谊。在新加坡独特的政治体制下，李显龙将继续留在内阁，担任高级部长和国务资政。李显龙还将继续担任长期执政的人民行动党秘书长。 

虽然政治接力棒已经交到了黄循财手中，但包括外交部长、国防部长、贸工部长在内的主要部门政要将继续留任，至少到下一次大选为止。也就是说，尽管换了总理，新加坡的外交政策方向仍将持续。 

尽管如此，这种政治连续性并不意味着新政府只会沾沾自喜地与中国保持友好关系。相反，在未来几年，新加坡希望进一步加强与中国的伙伴关系。 

新加坡精英对中国的看法 

根据新加坡东南亚研究院发布的《2023年东南亚状况调查报告》，70.7%的新加坡精英（包括官员、企业领导人、记者和学者）认为，中国是东南亚地区最具影响力的经济大国。不过，仅33.2%的新加坡精英认为中国在东南亚的政治和战略影响力最大。新加坡精英基本上都持一种务实观点，即新加坡和其他东盟成员国必须与中国和美国这两个超级大国保持良好关系，因为这两个国家对东南亚都至关重要。可以肯定的是，大国博弈向亚太地区的转移是不确定的，对东南亚的中小强国来说也是潜在的危险，它们都希望避开大国竞争的潜在交火。在新一届领导人的带领下，新加坡必须在应对动荡的地区和全球政治经济形势的同时，寻求与所有大国及其东盟邻国保持良好关系。 

新加坡与中国的关系以三个重要的国家项目为基础：苏州工业园区、中新天津生态城和中新（重庆）战略性互联互通示范项目。其他近期的双边项目包括新加坡-中国（深圳）智慧城市合作倡议，旨在促进跨境数字贸易和数据流动。根据新加坡贸工部的数据，自2013年以来，新加坡一直是中国最大的外国投资者，截至2021年，占新加坡累计对外直接投资的15.3%。除了经济合作，新加坡武装部队和中国人民解放军还定期举行联合军事演习。 

自1996年以来，新加坡已为5.5万多名中国官员和干部提供了良好治理方面的培训，并分享了包括法治和反腐败在内的治理模式经验。除了精英培训，中新两国人民之间的关系也非常密切。两国都是彼此最受欢迎的旅游目的地之一。 

中新友好关系并非仅仅因为75%的新加坡人是华裔，便建立在念旧以及对共同文化和民族热爱的自作多情的看法上。毕竟，新加坡是一个多民族、多元化的社会，不可能按照公民来自印度、中国、马来群岛和欧洲的祖籍偏好来制定外交政策。简而言之，中新关系是久经考验的互惠互利关系。 

中新两国应继续在东盟框架和东盟主导的多边进程（如东盟地区论坛、东盟+3、东亚峰会和东盟防长扩大会）内进行双边和多边接触。中国和新加坡应共同推动形成区域全面经济伙伴关系，促进中国-东盟自由贸易区（ACFTA）建设。 

在正面评价中新关系时需要注意的一点是，作为拥有各自核心国家利益的主权国家，中新两国不可能始终保持外交政策一致。中新两国应珍惜过去的合作，建立面向未来的多层面伙伴关系，这种伙伴关系应能够经受住偶尔出现的观点分歧。未来十年，无论两国由谁掌舵，中新关系都将因深厚的共同利益而不断发展稳固。