Реформа сектора безопасности в арабских странах

Перед арабскими государствами, переживающими трансформацию, стоит почти невыполнимая задача: в разгар глобальных перемен перестроить государственные институты и заключить новый общественный договор. Стандартный подход к реформам сектора безопасности не может учесть все сложные аспекты ситуации и потому неизбежно обречен на провал.

С начала 1990-х для всех арабских государств, ставших на путь реформ в результате военных действий или политических потрясений, контроль над силовыми органами стал одной из ключевых проблем. Там, где не удалось заново объединить элиты или восстановить их коалиции, органы безопасности перестали безоговорочно поддерживать действующий политический, общественный или экономический порядок. Стандартные западные модели реформ сектора безопасности не в состоянии справиться с вызовами, возникающими перед арабскими государствами на переходном этапе, — они могут обеспечить лишь поверхностные изменения. Нужны более глубокие реформы, однако политическое и институциональное устройство этих арабских государств настолько уязвимо, что провести реформы практически невозможно.

Ключевые проблемы органов правопорядка арабских государств в переходный период

• Конституционные структуры в таких государствах расшатаны, а политическая система чрезвычайно поляризована, что мешает эффективно управлять правоохранительными структурами.
   
• Работоспособность государственных институтов понижена, и силовые структуры не справляются с поддержанием общественно-политического порядка и моральной экономики (совокупности представлений отдельных групп граждан или локальных сообществ о том, из чего складывается справедливый баланс между их правами и обязанностями правящих кругов, государственных органов или рыночных сил, которые определяют их существование).
   
• Акцент на контртеррористических мерах укореняет врожденную привычку правоохранительных органов к насилию и безнаказанности, что поддерживает внутреннее сопротивление реформам в силовых ведомствах. Обществу предлагается закрыть глаза на возвращение авторитарных методов.
   
• Сокращение государственных ресурсов, расширение теневого сектора экономики и рост беззакония увеличивают стоимость реформы правоохранительных органов и их профессионализации. В подобной ситуации в правоохранительных органах повышается риск коррупции, установления связей с организованной преступностью и вооруженными группировками, что опять же увеличивает сопротивление реформам в силах правопорядка.
   
• Граждане чем дальше, тем больше прибегают к альтернативным формам охраны общественного порядка, основанным на собственных возможностях населения и обычном праве. Однако и эти механизмы постепенно теряют действенность. На их месте зачастую возникают гибридные формирования, куда привлекаются вооруженные ополченцы. 

Непростое будущее

• Реформу правоохранительных органов невозможно провести до тех пор, пока и правящая элита, и ключевые институциональные игроки в ней не заинтересованы. Если реформа не становится общей целью, силы правопорядка примыкают к различным этническим, идеологическим и конфессиональным лагерям либо формируют собственную автономную повестку.
   
• Общепринятые нормы прозрачности и контроля, которыми рекомендуется руководствоваться при внедрении реформ, недостаточны для борьбы с коррупцией и противозаконной экономической деятельностью в правоохранительных органах. Особенно упорно сопротивляются необходимым, но сопряженным с риском реформам и не стремятся подчинять силовые структуры общественному контролю те государства, которые переживают переходный период.
   
• Модернизация и реформа правоохранительной системы требует объективного подхода, а успех подобных мер зависит от того, удастся ли договориться о составляющих будущего общественного уклада и приемлемых принципах построения моральной экономики Без этого ни техническая поддержка, ни обучающие программы, которые предлагаются в стандартном пакете поддержки реформ, не будут иметь никакого смысла. 

Охрана правопорядка при незавершенных политических преобразованиях

Драматические события Арабской весны продемонстрировали всю силу давно копившегося народного гнева, направленного против полиции и служб внутренней безопасности, которые удерживали у власти диктаторские режимы и однопартийные непредставительные правительства. Но арабским государствам, переходившим к преобразованиям вследствие вооруженных конфликтов или прямой оккупации, и прежде было свойственно глубочайшее неприятие мер принуждения, исходящих от государства.

В каждом отдельном случае события развивались по-разному. Но ни в одной стране за время переходного периода не удалось достичь консенсуса между представителями ключевых политических сил и обществом в целом относительно управления правоохранительной системой и разделения ролей между бесчисленными полицейскими отрядами, вооруженными формированиями, ведомствами внутренней безопасности, специальными и таможенными службами и прочими подразделениями, как правило находящимися в подчинении министерства внутренних дел. То же самое можно сказать и об охране порядка в более широком смысле, то есть о поддержании действующего политического, общественного и экономического строя, подавлении инакомыслия, контроле за соблюдением социальных норм, иными словами — задачах сектора безопасности в целом. В обществе, как правило, существует единая позиция по поводу снабжения чистой питьевой водой, электричеством и прочими коммунальными услугами, которые считаются самоочевидной, элементарной нормой. Однако представления о том, что такое хорошо отлаженная правоохранительная система, могут оказаться совершенно разными.

Несовпадение взглядов становится особенно заметным в постконфликтный период или после падения авторитарного режима, когда договор между властью и обществом разрушен либо пересматривается на всех уровнях, причем в этот процесс зачастую оказываются вовлечены сторонние силы — как региональные, так и международные. Именно поэтому в арабских странах переход к демократии настолько затянут и осложнен, если не вовсе невозможен. Правоохранительные органы непосредственно вовлечены в борьбу вокруг конституционных основ, устройства политической жизни, механизмов управления, социальных отношений и общественных норм, которые они, по идее, должны олицетворять. Это осложняет, а порой и полностью блокирует проведение реформ.

Такая тупиковая ситуация представляет исключительно серьезную проблему для западных правительств, международных организаций и местных активистов, которые с конца 1990-х твердо уверены, что правоохранительная система должна стать неотъемлемой частью постконфликтного восстановления, развития и демократизации. Реформы, как правило, бывают направлены на перестройку работы внутри организации: считается, что это лучший способ заставить сотрудников служб безопасности соблюдать принципы верховенства права, эффективного управления и подотчетности. Соответственно, программы подразумевают модернизацию технической инфраструктуры и внедрение процессуальных гарантий, которые призваны создать основу для эффективного развития и распределения человеческих и материальных ресурсов. В принципе, ценности и цели, заложенные в основу таких программ, более чем похвальны, но на практике опыт арабских стран показывает, что подобный подход не в состоянии не только снять, но даже и верно сформулировать проблемы, возникающие в процессе государственной трансформации.

Три группы проблем

Реформы органов безопасности в арабских государствах сильно осложняются наследием автократии и системы политического патронажа, сосредоточенностью элит на собственных проблемах, дискредитацией и ослаблением государственных структур. За десятилетия, предшествовавшие Арабской весне, в авторитарных режимах сложилась система управления, контролировавшая практически все политические, социальные и экономические силы и связи — все они были вынуждены подстраиваться под власть. В то же время малообеспеченное, вытесненное на периферию население, выключенное из нормальной жизни структурными изменениями, коррумпированной неолиберальной экономикой и грабительской приватизацией 1980-х, все чаще сталкивалось с насилием со стороны правоохранительных органов; за сопротивление было предусмотрено уголовное наказание, так что многие стали искать неформальные способы обеспечения правопорядка и разрешения конфликтных ситуаций. В основном речь идет о тех странах, где за Арабской весной последовал переход к принципиально другой системе правления (Египет, Ливия, Йемен и отчасти Тунис) либо была сделана попытка такого перехода, как в Бахрейне или Сирии. Однако аналогичные изменения в той или иной степени наблюдались в ходе постконфликтных преобразований и в Алжире, и в Ираке, и в Ливане, и в Палестинской автономии.

В постконфликтный или постреволюционный период расстановка сил все время меняется, поэтому перестраивать сектор безопасности в это время сложнее: реформа, вне зависимости от конкретного подхода, затрагивает интересы множества сил и структур, и реагируют они совершенно по-разному. В то же время без реформы — или скорее даже трансформации — сектора безопасности переход к демократии немыслим. Проблемы, которые препятствуют осуществлению реформ, можно разделить на три группы.

Первая группа — проблемы, связанные с чрезмерной политизацией: малейший аспект преобразований немедленно обретает политическое звучание, становится поводом и предметом для споров, когда каждый лагерь тянет одеяло на себя. Деятельность государства парализована, а его компетентность может быть поставлена под сомнение. Для того чтобы вернуть сектору безопасности возможность полноценно функционировать, не говоря уже о его реформе, нужно добиться достаточно широкого общественного консенсуса относительно природы и задач сектора безопасности как основного силового аппарата государства (наряду с вооруженными силами). Но в рамках бинарной политической системы, где победитель по традиции получает все, а побежденный отправляется за решетку, добиться этого чрезвычайно трудно — тем более что природа и задачи государства и сами оказываются под вопросом.

На протяжении последних 20 лет расстановка сил в странах, переживающих постконфликтный период и демократизацию, непрерывно меняется. В сочетании с глубоко укорененными традициями выстраивания бинарной и закрытой политической системы это до предела обострило и политизировало любые вопросы, связанные с силовыми органами. Все перечисленные факторы вместе с ослаблением государственных институтов и усугублением общественного неравенства привели к тому, что насилие стало своего рода разменной монетой в политических конфликтах между различными региональными, конфессиональными, этническими или племенными группировками.

В сильных государствах, напротив, политическая легитимность правительств постпереходного периода во многом основывается на обещаниях стабильности: граждане таких стран зачастую считают растущий уровень преступности, терроризм и социальные потрясения проблемой более насущной, чем недостаток демократии и правовых норм или несоблюдение прав человека. Соответственно, в таких странах граждане молчаливо соглашаются с возвращением авторитарных порядков.

Второй круг проблем связан с политической экономией. Охрана закона и порядка по идее считается абсолютным и неоспоримым общественным благом. В реальности, однако, дела обстоят значительно сложнее. С одной стороны, модернизация сектора безопасности и его профессионализация сопряжены с расходами, а последствия такой реформы, чреватой масштабными сокращениями персонала, грозят серьезно подорвать гарантии занятости и социальное обеспечение. С другой стороны, за последние двадцать лет экономика многих арабских стран была деформирована, коррумпирована и разрушена грабительской приватизацией. Правоохранительные органы были вовлечены в коррупционные и противозаконные схемы. Во время переходного периода ситуация только ухудшилась: можно сказать, что полиция и прочие силовые структуры превратились в предприятия по извлечению выгоды из небезопасности — они не стоят на страже законности, а скорее устанавливают свои правила, зачастую связанные с коррупцией и крышеванием ¹.

В результате все слои общества по-разному представляют себе основные цели и задачи правоохранительной системы, что приводит нас к третьей группе проблем. Охрана закона и порядка — это не просто борьба с преступностью и поддержание общественного спокойствия, но и защита действующего социального и экономического уклада. Это структуры и ценности, призванные гарантировать личную безопасность и неприкосновенность собственности, а также это механизмы улаживания возникающих вокруг них споров. Сюда же входят элементы моральной экономики . Преобразования в арабских государствах не только ослабили формальные структуры, отвечающие за охрану правопорядка и урегулирование споров, но и осложнили возвращение к тем компромиссам и взаимным уступкам, которые прежде позволяли различным представлениям об общественном укладе и моральной экономике уживаться в едином национальном контексте. Любая попытка реформировать или перестроить силовые органы (равно как и связанную с ними систему уголовного правосудия) приведет к усилению разногласий между представителями разных слоев общества по поводу того, какие именно социальные ценности и нормы следует оберегать.

Печальные последствия чрезмерной политизации

Круг арабских государств, переживающих разрушение или крах политической системы и конституционного строя, продолжает расширяться, а очевидных альтернатив для них до сих пор нет. В прежние времена все было иначе: властители или формы правления могли меняться, но само государство оставалось константой. Так было и в колониальную эпоху, и во время войн за независимость, и в первые годы после ее обретения, и в продолжительный период авторитарных, но стабильных режимов, наступивший после 1970 года. Теперь же конституции утратили признанную всеми роль основополагающей структуры, высшей власти, уполномоченной разрешать и сглаживать политические противоречия и конфликты. В отсутствие каких-либо (формальных или неформальных) правил и площадок для мирного решения конфликтов политическая борьба, которая зачастую связана с конфессиональными, этническими, племенными или региональными противоречиями, неуклонно ужесточается. А из-за того что правительства — как на национальном, так и на региональном и международном уровне — уделяют все больше внимания борьбе с терроризмом в ущерб любым серьезным мерам, направленным на реформы сектора безопасности, силовой метод решения государством своих проблем, в том числе вопросов политического несогласия и общественного недовольства, становится все более привычным.

В такой ситуации любая попытка обсуждения состояния правоохранительной системы в арабских государствах заканчивается провалом: настолько болезненно и неоднозначно относятся в обществе к этой проблеме, — что создает непреодолимые препятствия для любых позитивных сдвигов, не говоря уже о масштабных реформах.

Упорное противодействие реформам

Неокрепшие арабские демократии не ограничивали ничьих свобод, и в результате воспроизведение бинарной политической модели, зародившейся в допереходный период, стало фактически неизбежным — это был только вопрос времени. Большая часть политических лидеров и партий, пришедших к власти в результате глобальных сдвигов конца ХХ — начала ХХI века, сформировалась при диктатурах или в ходе конфликтов, что не могло не наложить отпечаток на их взгляды и образ действий. Встав во главе государства, они, как правило, начинали воспринимать правоохранительные органы либо как врага, которого следует задабривать, чтобы новая администрация не оказалась загублена в зародыше, либо как инструмент, с помощью которого можно ослабить позиции соперников и укрепить собственную власть. Даже в тех случаях, когда успевал начаться процесс демократизации, пусть даже и ограниченной, демократия трактовалась крайне узко — как общество, где все достается сильнейшим. Вместо того чтобы предлагать свежее видение, новые правящие партии и элиты усваивали по отношению к силовым структурам испытанные методы и подходы своих предшественников.

Неуверенные, вялые попытки преобразований, начавшиеся в правоохранительных системах Египта, Ливии, Туниса и Йемена после потрясений 2011 года, демонстрируют, что временные правительства этих стран не стали склоняться к открытости и вступать в сколько-нибудь последовательный и широкий диалог ни с правоохранительными органами, ни с политическими партнерами и противниками, ни собственно с гражданским обществом ².

«Братья-мусульмане» в Египте и «Эннадха» (Партия возрождения) в Тунисе — крупнейшие партии в переходных правительствах и парламентах своих стран, — предвосхитив перемещение с политической, административной и социально-экономической периферии в центр, постарались нейтрализовать свои министерства внутренних дел. Ни к чему больше они и не стремились. Это позволило обеим странам избежать полного распада государства, но ценой стало глухое сопротивление правоохранительной системы любым реформам. В итоге Египет скатился в контрреволюцию, в Тунисе же отпор получают любые попытки правительственного контроля.

В Ливии и Йемене, где попытки преобразований сопровождались распадом государственных институций, перестройка правоохранительных органов носила иной характер. После событий 2011 года борьба за контроль над силовыми структурами вышла в национальной политике на передний план и в конечном итоге подорвала переходный процесс: в 2014 году разразилась гражданская война. В Ливии, где не существовало сложившейся системы политических сдержек и договоренностей, реформа правоохранительных органов по большому счету свелась к масштабным чисткам среди тех, кто служил прежним властям. Регламентировавший их закон о люстрации затрагивал также политическую и административную сферу. В Йемене сходная логика развития событий привела к угрожающей контрмобилизации: каждая из соперничающих группировок постаралась заручиться поддержкой в силовых структурах (и не только), чтобы обеспечить себе максимальный вес в новом руководстве страны.

В некоторых арабских странах правоохранительные органы решили оправдать свое противостояние реформам необходимостью защиты светской государственной власти от зарождающегося исламского авторитаризма. Таким образом им удалось склонить на свою сторону не только местное население, но и западные правительства. Но по сути дело было лишь в нежелании терпеть надзор и контроль со стороны любых органов власти, избранных демократическим путем.

Такая аргументация основывается на исторических прецедентах. В январе 1992 года военные заодно со службами безопасности захватили власть в Алжире — спустя месяц после того, как первый тур парламентских выборов выиграли исламистские партии. Организаторы переворота стремились предотвратить победу исламистов во втором раунде, которая могла бы привести к смене много лет продержавшегося правительства. Точно так же силовые службы Палестины отказались подчиниться правительству, сформированному Исламским движением сопротивления (ХАМАС), когда оно выиграло всеобщие выборы в январе 2006 года. В итоге годом позже ХАМАС силой захватил власть в Газе — и палестинская автономия раскололась ³.

Как бы ни развивались события в каждой конкретной стране, везде наблюдается упорное сопротивление реформам — такую позицию по умолчанию заняли структуры безопасности почти всех арабских государств с переходными режимами. Со своей стороны элиты, общество и ключевые экономические игроки приучились с недоверием относиться к реформам сектора безопасности, даже когда они им выгодна.

Насилие как разменная монета в политике

Параллельно с описанными выше политическими потрясениями шел и другой процесс: уровень безопасности неуклонно снижался, общественные договоры распадались. Это потребовало ответной мобилизации самых разных — региональных, конфессиональных, этнических, племенных — общинных объединений, которым зачастую приходилось бросать вызов государственной власти с оружием в руках. Впрочем, государственные структуры и без того уже еле держались. Создавать параллельные механизмы для обеспечения безопасности стало проще, но и вспышки насилия участились. Привычка к безнаказанности, характерная для силовых ведомств, стремительно распространилась на негосударственные вооруженные формирования — как те, что возникли до начала переходного периода, так и те, что появились в процессе. Началось воспроизводство насилия, давления, репрессий. Сложнее всего после Арабской весны оказалось обратить это движение вспять; то же самое можно сказать и об Алжире, Ираке, Ливане и Палестинской автономии, где преобразования начались раньше вследствие вооруженных конфликтов.

Особенно ярко это проявилось в Ливии, где после гражданской войны между различными отрядами боевиков, остатками регулярных и гибридных военных формирований и муниципальными советами складывались исключительно сложные отношения. Они были связаны не только с узко локальными социальными интересами всех упомянутых групп, но и с крайне низким уровнем государственного контроля над официальными институтами и правовым полем; вдобавок в каждом из регионов ситуация была разной. Даже когда в июле 2012 года был благополучно избран Всеобщий национальный конгресс, эффект его работы быстро нивелировали растущие разногласия между поборниками исламизации и светского государства, серийные убийства офицеров и госслужащих, преданных прежнему лидеру, Муаммару Каддафи, а также проявления враждебности и взаимного недоверия между остатками армии и сил правопорядка с одной стороны, и повстанческими отрядами — с другой.

Впрочем, и в большинстве других стран вопрос о праве на применение силы играл решающую роль в политике переходного периода. Над работавшей в Йемене с марта 2013-го по январь 2014 года Конференцией по национальному диалогу с самого начала нависли тучи: изгнанный президент Али Абдалла Салех занялся перегруппировкой преданных ему войск; началась мобилизация среди сторонников зейдитской повстанческой группировки «Ансар Алла» — тех самых хуситов, которые воюют с центральным правительством с 2004 года; росла угроза, исходящая от «Аль-Каиды на Аравийском полуострове» (АКАП), — в частности, организация взяла на себя ответственность за череду убийств сотрудников служб безопасности. В Сирии, где силы государственной администрации были серьезно подточены конфликтом, начавшимся в 2011 году, режим президента Башара Асада зависел от существующего за казенный счет вооруженного ополчения и сложно выстроенных экономических схем со множеством посредников не менее сильно, чем его противники из оппозиционного лагеря.

Региональные разногласия также внесли свою лепту в формирование боеспособных вооруженных дружин, за которыми зачастую стоят все те же межобщинные конфликты, вылившиеся в мобилизацию ополченцев. Так, в Ливии на востоке укрепилось движение за автономию региона области Барка (она же Киренаика), на западе добиваются большей автономии берберы-амазиги, а в центре и на юге свирепствуют межплеменные распри между арабами и неарабами, пришлым и коренным населением и остатками сторонников Каддафи. Примерно то же самое происходит в Сирии, где линии фронта гражданской войны довольно четко пролегают по конфессиональным, этническим и клановым границам: прибрежные провинции населены преимущественно алавитами; в северных, примыкающих к Турции районах живут курды; северо-восток заняли арабские кланы, вдоль южной границы с Иорданией доминируют друзы, и по всей стране разбросаны соперничающие между собой суннитские анклавы ⁴. Наконец, Йемен в результате боев поделили на зоны влияния «Аль-Каида» (АКАП), сторонники президента Абд-Раббу Мансура Хади и южные сепаратисты.

Легитимность и борьба с терроризмом

Запрос на реформы сил безопасности со стороны населения арабских стран с переходными режимами существенно снизился. На первый взгляд, это нелогично — ведь их работа не улучшилась. Но это естественная реакция, связанная с нарастающим ощущением угрозы: преступность растет, в частности увеличивается число насильственных преступлений, которые в предшествующие десятилетия случались в арабских странах существенно реже, чем в других регионах планеты; вооруженные группировки множатся, терроризм наступает, политическое и экономическое будущее покрыто туманом. В столь угрожающих обстоятельствах реформа правоохранительных органов особенно важна и необходима, однако население она пугает и кажется ему несвоевременной.

Жители арабских стран понимают, что наступает время выбирать между демократией и стабильностью. Для многих из них источником легитимности правительства является не углубление демократических реформ, верховенство права и соблюдение прав человека, а свидетельства эффективного подавления источников потенциальной угрозы. Эта тенденция хорошо видна в Египте: после падения «Братьев-мусульман» в июле 2013 года начали раздаваться призывы к изоляции и даже искоренению целых социально-политических групп, в которых по определению видят врагов. Подобная резкая поляризация общества наблюдалась также в Ираке, Ливане и Тунисе. В значительно меньшей степени это справедливо для Алжира, где правящие круги ради стабильности постарались вовлечь в политическую жизнь большую часть исламистских движений.

Такое положение вещей усугубляется конфессиональными, племенными, этническими или региональными разногласиями, из-за которых еще проще становится воспринимать «других» как коллективную угрозу. Не менее важно, что подобные тенденции особенно сильно проявляются в странах, где всё более широкие слои населения оказываются маргинализированы по политическим или экономическим причинам: множество людей существует на грани или за гранью бедности, зачастую — в незаконных или незарегистрированных жилищах, лишенных инфраструктуры и коммунальных услуг. Они составляют главную движущую силу теневой экономики. В течение долгих десятилетий полиция боролась с этими явлениями, стремясь искоренить социальные протесты и политическое инакомыслие; в некоторых арабских государствах с переходным режимом эти слои населения считаются еще и питательной средой для радикального ислама.

Общую нормативно-правовую и политическую основу для действий властей обеспечивает набирающая обороты по всему региону кампания по борьбе с терроризмом. Элиты, находящиеся у власти, используют свое положение, чтобы узаконить радикальные меры обеспечения безопасности и жестокое преследование оппозиции, — так поступала и аморфная египетская коалиция во главе с президентом Абделем Фаттахом ас-Сиси, и администрация сирийского президента Башара Асада.

К тому же в этих и многих других арабских государствах, переживающих период трансформаций, официальную риторику охраны закона и порядка и борьбы с терроризмом поддержали влиятельные деятели старого режима и остатки прежних политических, деловых и бюрократических элит. Затронут оказался даже Тунис,  где партия «Нидаа Тунис» («Голос Туниса») во главе с Беджи Каидом эс-Себси, сделавшим политическую карьеру при президенте Зине аль-Абидине Бен Али, впоследствии изгнанном, согласилась на коалицию с умеренной исламской партией «Эннадха» (Партия возрождения) и включила ее в новосозданное правительство национального единства. Однако и в Тунисе правоохранительные органы использовали риторику борьбы с терроризмом, чтобы обосновать свое сопротивление не только реформам и перестройке, но даже контролю со стороны правительства. 

И поскольку правоохранительные органы, не подвергшиеся ни реформам, ни реорганизации, так и остались безнаказанными, все прошлые злоупотребления, как это ни печально, вернулись на свои места. Стало даже хуже: ведь политический и судебный контроль существенно ослабел. Параллельно были возвращены или введены авторитарные и реакционные законы против свободы прессы, социальных сетей, неправительственных организаций и права на протест. Даже там, где правосудие не запугано и не утратило независимость, страдающие от нехватки средств и чрезмерной нагрузки судебные органы оказались неспособны противостоять этой тенденции или сглаживать ее последствия — им и самим необходима модернизация.

Политическая экономия охраны правопорядка

Стандартный подход к реформам правоохранительной системы зачастую недооценивает или упускает из виду ее финансовые и социально-экономические последствия. Для профессионализации сил безопасности требуются серьезные инвестиции; вдобавок надо учитывать социальные и экономические последствия сокращения раздутых штатов и упорное сопротивление структур, не желающих расставаться с незаконными коррупционными доходами и смиряться с утратой нелегальных, но высокоприбыльных способов заработка. При стандартном подходе к реформе сил безопасности делается упор на техническое обеспечение, обучение персонала и внедрение норм транспарентности и подотчетности. Однако такой подход не учитывает, что диктаторы и авторитарные режимы не просто так попустительствовали коррупции и держали в силовых ведомствах раздутый штат: это был способ привлечь силовиков на свою сторону и компенсировать им отсутствие политических и финансовых инвестиций в модернизацию и повышение профессионального уровня. 

Цена профессионализации

Модернизация сил безопасности и их профессионализация подразумевают более четкую специализацию и повышение компетентности сотрудников, а также разработку новой системы критериев для найма и обучения, организации рабочих мест и закупки оборудования. Потребуется также увеличить зарплаты и пенсии, расширить льготы, усовершенствовать управление человеческими и материальными ресурсами. На переходной стадии, когда арабские государства испытывают серьезные финансовые затруднения, реформы поневоле пробуксовывают.

Нагрузка оказывается столь высокой во многом из-за того, что за последние четыре десятилетия силовые структуры многих арабских государств сильно раздулись — по темпам роста они оставили далеко позади любой другой государственный сектор. Сказалось несколько факторов, прежде всего — массовая урбанизация, вытекающий из нее стремительный рост населения и повышение мобильности, приток мигрантов и беженцев. Все это повлияло на пространственную и социальную среду, с которой имели дело силы безопасности, и существенно осложнило поддержание закона и порядка. Укрепление авторитарного режима, начавшееся еще в 1970-х, сопровождалось увеличением загруженности служб внутренней безопасности — число и состав их неуклонно росли; военизированные формирования и патрули обеспечивали публичную демонстрацию могущества режима. Борьба с терроризмом дополнительно подстегнула рост численности работников силовых структур и их бюджетов: вначале сыграло свою роль движение джихада, затем — атаки, последовавшие за 11 сентября 2001 года, наконец — теракты и мятежи 2011 года. Тем временем в регионе все больше расширялись трансграничные операции, разрасталась подпольная экономика, нелегальная миграциия, торговля людьми и вооружениями. Соответственно, государству требовались дополнительные силы и мощности, чтобы справиться с новыми задачами.

В результате, скажем, в Египте сектор безопасности вырос до гигантских размеров: к началу революции 2011 года в нем числилось не менее 1 миллиона человек, а по некоторым оценкам, число сотрудников доходило до 1,5–1,7 миллиона человек, что составляло примерно пятую часть от общего числа госслужащих (если не считать армии)  ⁵. На противоположном конце шкалы оказался Тунис, где к 2010 году насчитывалось каких-то 49 тысяч сотрудников силовых структур, а к 2015 году на государственном обеспечении состояло 97 797 блюстителей порядка, включая гражданский персонал и сотрудников местных органов управления, — это примерно 12% государственных служащих ⁶. В Йемене совокупный кадровый состав силовых структур и вооруженных сил — около 500 тысяч человек, из которых более 100 тысяч состояли в штате министерства внутренних дел. В одной только Организации политической безопасности, напрямую подчиненной президенту, служило, по разным оценкам, от 120 до 150 тысяч человек ⁷.

Постконфликтные переходные состояния также чреваты раздуванием силовых органов. В Алжире, к примеру, они в пропорциональном отношении почти так же велики, как в Египте: на 40 миллионов населения (по состоянию на конец 2014 года) приходилось 590 тысяч сотрудников сектора безопасности. Это 29% от общего числа государственных служащих (включая тех, кто работает по временному контракту), или 37% от общего числа постоянно занятых в государственном секторе ⁸. Сопоставимы показатели и Палестинской автономии, где в силовых структурах на пике, то есть в 2007 году, состояло почти 90 тысяч человек; в то время как в Ираке к 2015 году государственную безопасность обеспечивало около 450 тысяч человек; а в Ливии к 2013 году в штате государственных и «гибридных» органов безопасности значилось около 200 тысяч человек.

По идее, вложения, необходимые для профессионализации всех этих служб, можно до определенной степени компенсировать сокращением сотрудников: увольнениями или ранним выходом на пенсию, тем более что чрезмерно разросшиеся структуры в любом случае придется дробить — и ради экономии средств, и в целях повышения профессионального уровня, совершенствования управления и обеспечения правительственного контроля. Но социальные и политические последствия подобных мер могут вылиться в серьезные проблемы.

Сокращение штатов предполагает значительные затраты на одноразовые выплаты при увольнении, переподготовку кадров и резкое повышение расходов на выплату пенсий в краткосрочной и среднесрочной перспективе. При этом доходы государственной казны падают, а от правительств требуют увеличить расходы одновременно на здравоохранение, образование и базовую инфраструктуру. При таком раскладе фундаментальная реформа сектора безопасности представляется непозволительно дорогой затеей.

Вдобавок сокращение штатов означает рост безработицы в и без того непростой экономической ситуации. Правоохранительные органы и армия зачастую оказываются самым доступным местом для трудоустройства. В арабских странах, переживших трансформацию, доход домохозяйства в целом — если принять, что в него входит до пяти членов семьи, — для значительной доли населения (от 10 до 20%, тут показатели варьируются) зависит от армейских или полицейских окладов. Таким образом, если к безработным в стране с низкими или даже отрицательными темпами роста присоединится масса плохо подготовленных и низкооплачиваемых сотрудников, уволенных из силовых структур, могут начаться беспорядки.

Эта проблема актуальна для многих арабских государств, но наиболее остро она стоит в переходный период. В тот краткий промежуток времени, когда в Египте шли демократические преобразования, один из влиятельных членов Высшего совета вооруженных сил, тогда — высшего органа государственной власти, на призывы уволить всех полицейских, замеченных в нарушениях закона, ответил, что в условиях, когда «отсутствуют средства, необходимые для их реинтеграции, переобучения на гражданские специальности или выплаты адекватных пенсий, это привело бы к страшным бедам» ⁹. Эти слова были не совсем искренними — ведь Совету вооруженных сил требовалось заручиться стратегической поддержкой министерства внутренних дел. Но опасность усугубить положение в обществе и спровоцировать открытое возмущение или бунт в правоохранительных органах реально существовала. А если представить, что масштабные сокращения затронут не только полицейских и сотрудников охраны, замешанных в злоупотреблениях и коррупции, но и весь сектор безопасности, масштаб катастрофы многократно увеличивается.

В переходный период многие арабские страны рискуют даже больше, чем до начала конфликта. За 10 лет, прошедших с 2003 года, десятки тысяч иракских граждан в поисках работы записались добровольцами в армию или полицию и сражались с повстанцами. В итоге численность служащих МВД к началу 2013 года дошла до 531 тысячи человек, а в государственном аппарате невероятно разрослась система покровительства — как личного, так и политического. По той же схеме силы безопасности Палестинской автономии к началу 2008 года увеличились до 87,8 тысячи человек. Притом что при хамасовской администрации Газы состояло еще 17–20 тысяч новобранцев и кадрового персонала в качестве ее собственной службы безопасности — и, возможно, столько же в ее боевом крыле ¹⁰. Сходным образом развивалась ситуация в Ливии, где в ряды новых правоохранительных и военных формирований, учрежденных временным правительством после 2011 года, влилось около 200 тысяч революционеров, утверждавших, что они сражались против режима Каддафи (хотя на самом деле в этом участвовало немногим более 30 тысяч человек) ¹¹.

Борьба с преступностью и преступность в полиции

Многие граждане и жители арабских государств, особенно (но не только) тех, которые переживают период трансформации, убеждены, что жестокость, безнаказанность и коррупция — неотъемлемые свойства полиции. Степень и формы коррупции от случая к случаю могут варьироваться, но в стандартный репертуар входят: вымогательство и поборы за административные услуги, рэкет, подделка личных дел и платежных ведомостей, открытые на имя вышестоящих офицеров тайные счета и торговля чинами, то есть покупка должностей и званий за деньги с тем, чтобы в дальнейшем обеспечить себе более высокую зарплату или использовать государственный пост для личной выгоды. «Вертикально интегрированная клептократическая система», о которой писала Сара Чейс в книге «Государственные воры» («Thieves of State»), пронизывает органы безопасности снизу доверху, наглядно демонстрируя, что криминализация полиции в арабских государствах имела место еще до начала переходного периода, но после его наступления существенно увеличилась ¹². В результате противодействие реформам в правоохранительных органах только усиливается, тем более что из-за ослабления государственных институтов в переходный период и без того ограниченные полномочия контрольно-ревизионного отдела МВД, органов госконтроля и судебной системы оказались окончательно подорваны: следить за работой правоохранителей и предотвращать злоупотребления они уже не в состоянии.

Опросы граждан и представителей бизнеса показывают, насколько широко в их представлении распространена коррупция в полиции. По данным Антикоррупционного делового портала, в 2013 году большинство граждан Египта считало свою полицию коррумпированной; так же думала треть населения Ирака. В том же году более двух третей населения Туниса поставили полицию на первое место среди коррумпированных органов государства, а 10% опрошенных признались, что им доводилось давать взятку полицейскому ¹³. По данным Центра независимых социологических исследований Йемена (The Yemen Polling Center), 75% опрошенных в 2014 году не испытывали доверия к правоохранительным органам в силу царящей в них «вопиющей коррупции и кумовства». Другое исследование общественного мнения показало, что подавляющее большинство жителей 18 из 21 губернаторства страны не прибегает к помощи полиции, прокуратуры или судов, чтобы защититься от вымогательства ¹⁴.

Основная причина коррупции среди нижних чинов — низкая заработная плата. В Египте, к примеру, в 2014 году рядовые полицейские получали в месяц 800 египетских фунтов (по курсу на тот момент — $115). Многие пытались поправить имущественное положение, вымогая у граждан (чаще всего жителей небогатых районов) товары и услуги либо предлагая им откупиться от ареста ¹⁵. Была широко распространена практика так называемых открытых ящиков, куда служащие канцелярий МВД собирали мзду, взнесенную гражданами за оформление удостоверений личности, водительских прав и прочих документов ¹⁶. После революции силовые органы, отступавшие по всем фронтам, перестали внушать страх гражданам и лишились всех этих дополнительных доходов. В результате силовые структуры перестали быть закрытыми и сплоченными, однако воспользоваться моментом для проведения широкомасштабных реформ не удалось. Нижние чины восприняли попытки демократических преобразований в штыки ¹⁷. В последующие два года египетская полиция неоднократно бастовала, но министерство внутренних дел строго запретило сотрудникам правоохранительных структур создавать профсоюзы, и дело в итоге свелось к серии мелких локальных акций; на всю страну протесты не распространились.

Не только Египет оказался в этом положении. В Тунисе, даром что профсоюзы полицейских были оперативно легализованы и немедленно начали борьбу за улучшение условий труда и повышение заработной платы, мелкие поборы и рэкет приобрели характер эпидемии. Тем временем в Йемене полицейские пытались подрабатывать, порой в качестве обычных чиновников: их деятельность в стране слабо регулирована. В Ливии, где боевиков от силовиков отделяет довольно тонкая грань, такие сотрудники появлялись на рабочих местах только для того, чтобы получить зарплату ¹⁸. В Ираке, по рассказам, низшие полицейские чины обязаны были отдавать часть заработанных денег начальству (так же поступали и их египетские коллеги), а сами возмещали потери, вымогая деньги у заключенных ¹⁹. Наконец, полиция Алжира, по рассказам, регулярно берет взятки за подделку отчетов о ДТП и прочих документов, а также за то, чтобы без протоколов разбираться с делами, которые по правилам следовало бы передать в суд. Управление разведки и безопасности, с января 2016 года ставшее Директоратом служб безопасности, получало доход за счет упрощения доступа к медицинским и административным услугам, а также за счет воздействия на судей.

В высших эшелонах, будь то полиция, прочие правоохранительные органы или административный аппарат министерства внутренних дел, коррупция носит более организованный характер. Ее масштаб и охват значительно серьезнее, а значит, и последствия оказываются более существенными. Как доказывает пример Ирака, в особенности после 2011 года, командный состав может наживаться на продовольствии, обмундировании, оборудовании и даже оружии, торгуя всем этим на черном рынке; мелкие хищения среди нижних чинов обретают промышленные масштабы. Силовики в Йемене успешно продавали свои услуги местным общинам, а заодно крышевали бизнес. Например, они сдавали подразделения береговой охраны в аренду иностранным компаниям — экспортерам природного газа, и началось это лет за 10 до революции 2011 года.

Коррупция среди высших чинов может принимать самые разнообразные формы. В Египте, где государственный сектор в значительной степени бюрократизирован, для обеспечения дополнительных льгот и компенсаций командному составу используются черные кассы и тайные счета, причем средства эти зачастую даже учитываются в общем бюджете. По некоторым оценкам, у министерства внутренних дел существует до 174 внебюджетных фондов, где в 2015 году хранилось до 15 миллиардов египетских фунтов (по курсу на тот момент — $2 миллиарда). Один из информаторов, старший офицер полиции Абдул-Хади Бадави, утверждает, что злоупотребления превратились в «настоящее бедствие» ²⁰. Его масштаб стал очевиден во время судебного процесса над Хабибом аль-Адли, министром внутренних дел в правительстве Хосни Мубарака. Хабиб аль-Адли вместе с еще сотней чиновников обвиняется в растрате 2,4 миллиарда египетских фунтов ($306 миллионов по нынешнему курсу) из министерской казны ²¹. По мнению египетского правозащитника Карима Эннараха, полиция в стране по сути никогда не была настоящим правоохранительным органом, а вела себя скорее «как вооруженная банда или отряд боевиков, занятый исключительно собственной выгодой» ²².

При этом у египетского министерства внутренних дел есть отдельное дочернее подразделение для коммерческих проектов и инвестиций: в частности, фонд al-Mostakbal ведет прибыльные операции на деньги благотворительных фондов и средства, выделенные различным службам безопасности на социальное обеспечение ²³. Официально инвестиционное подразделение считается всего лишь «формальным хозяйствующим субъектом», действующим от лица министерства, однако в ситуации полной непрозрачности оно может легко оперировать не только легальными средствами из официально зарегистрированных фондов, но и деньгами с тайных счетов. Еще откровеннее вела себя Служба общей разведки, которая десятилетиями создавала подставные компании: они заключали коммерческие контракты, а Службе общей разведки перечислялась выручка ²⁴. Здесь же широко применялась практика назначения делегированных членов в советы директоров частных компаний, занятых в особо перспективных сферах: новых технологиях, коммуникациях, внешней торговле ²⁵.

Существенным источником нелегальных доходов был и теневой найм. Рабочая группа Конференции национального диалога в Йемене по вооруженным силам и службам безопасности в конце 2013 года выяснила, что из 500 тысяч человек, числившихся в кадровом составе этих структур, служебные обязанности исполняли лишь 100 тысяч ²⁶. Примерно 100 тысяч отсутствовавших приходилось на долю «мертвых душ», которые если и существовали в природе, то давно не служили, однако по-прежнему фигурировали в зарплатных ведомостях — оклады за них получало руководство. Некоторые подразделения удалось распустить на первой волне реорганизации армии в 2012–2013 годах, в частности племенных ополченцев — их определили на государственное содержание, чтобы они защищали своих шейхов. К моменту срыва реформ в 2014 году они получали деньги из казны в том же объеме ²⁷. Неудивительно, что службы безопасности упорно сопротивлялись предложениям США и прочих западных правительств о внедрении новой национальной системы идентификации в комплекте с базой биометрических данных для госслужащих: в правоохранительных структурах утверждали, что таким образом нарушится безопасность личных данных сотрудников ²⁸.

В Палестине, где государственная власть находится все еще в стадии становления, в силах безопасности наблюдается сходная картина, пусть и в более скромных масштабах. До тех пор пока в 2007 году правоохранительные структуры не были разделены между двумя конкурирующими администрациями — Палестинской автономией на Западном берегу реки Иордан и движением ХАМАС в секторе Газа, — здесь всячески поощрялись неформальные способы пополнения бюджета разношерстных полицейских структур и служб безопасности. Поэтому и тут появились тайные счета, привилегии для приближенных и «мертвые души» в зарплатных ведомостях. Старшие офицеры участвовали в предприятии, вывозившем с пляжей Газы песок, чтобы продавать его строительным компаниям. Несколько членов высшего командования пошли еще дальше: они открыто взимали плату за импорт товаров в пользу своих подразделений, а сами наживались, вынуждая частных инвесторов и подрядчиков вступать в сделки с их представителями ²⁹.

Дошло до того, что в нескольких арабских государствах покупка чинов и назначений, позволяющих извлечь из государственного поста наибольшую личную выгоду, стала самой обычной практикой. Скажем, в Тунисе офицеры служб безопасности платили за назначение в приграничные районы, где можно за деньги закрывать глаза на процветающую контрабанду ³⁰. Сходным образом обстоит дело в Ираке: по данным многочисленных источников, офицеры либо добывают патенты путем подкупа политиков, либо выплачивают вышестоящему начальству ежемесячные взносы, чтобы обеспечить себе должность, которая по сути является коммерческой концессией ³¹. Выгодными считаются, в частности, назначения, дающие возможность нанимать «мертвые души»: согласно официальным оценкам, к декабрю 2014 года в одних только вооруженных силах служило не менее 50 тысяч фиктивных солдат. Подобные схемы развиты и в прочих силовых структурах, с той только разницей, что статистика по ним недоступна ³².

Описанные выше разновидности коррупции, как правило, затрагивают высокопоставленных офицеров и работников министерств внутренних дел. Однако нельзя сказать, что младший и средний командный состав вовсе ни при чем. В ряде арабских стран существенную мзду удается взимать за осуществляемые полицией административные услуги. К примеру, в Ливане на полицию возложили ответственность за выдачу разрешений на строительство и контроль за соблюдением требований к зонированию территории. Идея была в том, чтобы положить конец взяточничеству в муниципальных органах, в чью компетенцию эти функции входили изначально, но в итоге коррупция просто перекинулась на полицию ³³. Сходная ситуация сложилась и в Тунисе, где полицейские, ответственные за выдачу лицензий, пользуются этим, чтобы шантажировать мелкий бизнес: компании, не желающие платить взятки, они угрожают закрыть.

Теневая экономика: конкуренция и сговор

Коррупция больше всего бросается в глаза в полиции, поскольку обычные граждане чаще сталкиваются именно с ней, однако на деле она распространяется и на остальные службы и элементы силовых структур, причем там возможностей для нелегальных доходов открывается даже больше. Одним из наиболее существенных и пагубных последствий преобразований в арабских государствах стало расширение теневой экономики, принесшее с собой обострение конкуренции и распространение негласных сговоров между государственными органами с одной стороны и криминальными группировками либо отрядами боевиков и вооруженными ополченцами с другой. Вне зависимости от того, каким образом начались государственные трансформации — в результате военных действий, как в Ираке, или относительно мирно, как в Тунисе, — привычная расстановка сил в обществе и экономике оказалась расшатана, границы между официальными и неофициальными экономическими структурами размывались. В результате, пользуясь выражением Сары Чейс, началась усиленная «горизонтальная интеграция клептократических систем». И в частный, и в государственный сектор вливались криминальные группировки и полувоенные формирования, косвенным образом легализуя преступную деятельность ³⁴. А поскольку втягивание правоохранительной системы в серую зону экономики расширяет круг бенефициаров, объединенных запутанной сетью интересов, проведение реформ дополнительно осложняется.

В ряде случаев трансформационный период привел к возникновению вакуума безопасности, которым криминальные группировки воспользовались, чтобы расширить сферу своей деятельности. Например, в Египте бандиты безнаказанно занимались рэкетом, контрабандой и проституцией ³⁵. Обиженные на режим полицейские исполняли свои обязанности крайне неохотно, так что гражданам, желавшим защитить себя и имущество, рекомендовалось либо нанять бандитов (в Египте их называют «балтагия») и добиться своего с помощью силы, либо попросту откупиться от воров и обидчиков; так продолжалось довольно долго. В Йемене самопровозглашенные народные комитеты, до определенной степени поддерживавшие безопасность на юге страны после 2011 года, в 2012-м, не сумев сторговаться с «Аль-Каидой на Аравийском полуострове» (АКАП) относительно доли в военных трофеях и дани, взимаемой с местных жителей и торговцев, переметнулись на сторону правительства. Впрочем, многие члены комитетов были не согласны прежде всего с жестокими методами боевиков из группировки «Ансар аш-Шариа» ³⁶.

Теневая экономика охватывала целые регионы, поскольку и криминальные, и вооруженные группировки орудовали без оглядки на государственные границы. Ливия после 2011 года прослыла одним из главных центров противозаконного оборота оружия, а заодно и важнейшим перевалочным пунктом для мигрантов и торговцев людьми. Все это не раз провоцировало столкновения между племенными и этническими группировками, оспаривавшими друг у друга контроль над пограничными переходами, в особенности на юге страны. Правоохранительная система соседнего Туниса обзавелась «экономическими функциями» еще в 1990-е, при Бен Али. Тунисский исследователь Ольфа Ламлум доказал причастность правоохранительных органов своей страны к «организации незаконной деятельности, растрат, рэкета и т.п.» ³⁷ После 2011 года этот сектор оказался еще сильнее вовлечен в бурно развивающуюся вокруг границы неформальную экономику. Государственные органы перестали контролировать ситуацию, что открыло широчайшие перспективы для получения незаконных доходов; министерство внутренних дел разделилось на бесчисленное множество конкурирующих фракций со сложно переплетенными интересами ³⁸.

Стремительное развитие трансграничной экономики, в свою очередь, сказалось на локальных сообществах, которые оказывались отрезаны от столичных административных центров, а значит — и от официальной экономической системы. Им волей-неволей приходилось переориентироваться на внешние рынки и новые политические силы. В приграничной зоне между Ираком и Сирией это проявилось нагляднее всего: с 1990 по 2003 год, когда на Ирак были наложены международные санкции, контрабанда сделалась главной опорой провинции Анбар и ей подобных; кланы по обе стороны сирийской границы объединились, и в конечном итоге возник недоступный район, в котором в 2008–2013 годах смогло возродиться «Исламское государство Ирака и Леванта» (с 2014 года известное просто как «Исламское государство» *).

Случай Ирака показывает, насколько велика была роль государственных органов в зарождении и формировании теневой экономики. Режим Саддама Хусейна всемерно поощрял участие иракских кланов в контрабанде, видя в ней прежде всего способ обхода санкций. Когда в 2003 году режим Саддама пал, а американские оккупационные силы попытались перекрыть хлынувший через границу поток повстанцев и вооружений, все те же кланы взялись за оружие в Фаллудже и прочих регионах.

На примере Сирии видно, что симбиоз между государственными органами и бандформированиями может из кратковременного прагматичного союза, нацеленного на решение конкретных задач, перерасти в нечто гораздо более устойчивое и систематическое. События в Сирии неуклонно развивались по иракскому сценарию: военная экономика, которая начала складываться после 2011 года, строилась по довоенной модели. Все предыдущие десять лет, а возможно и дольше, сирийские органы безопасности, по сути, отдавали целые области на откуп дружественным контрабандистам, а параллельно отжимали законный бизнес, суливший быструю прибыль или значительные обороты, например торговлю мобильными телефонами. Многие из сообществ, сложившихся тогда по обе стороны границы, впоследствии превратились в боевые вооруженные отряды, которые наряду с органами безопасности сделались главной движущей силой военной экономики.

По той же логике события развивались и в Ливии, где у временного правительства в 2013 году не хватало ни людей, ни оборудования для защиты нефтяных месторождений и объектов нефтеперерабатывающей промышленности. Тогда Гвардия защиты нефтяных объектов обратилась за помощью к местным вооруженным дружинам. Параллельно развивался рынок крышевания: предприятия и гражданские учреждения откупались от боевиков, многие из которых состояли на государственном обеспечении.

Возникшие в 2014 году в Ираке Народные мобилизационные силы не просто оказались на государственном довольствии. Они добились права самостоятельно распоряжаться своим бюджетом и вознаграждать бойцов по собственному усмотрению ³⁹. С недавних пор, то есть с начала 2016 года, в Багдаде и прочих городах объявились вооруженные люди в военной форме, которые собирают взносы якобы от имени Народных мобилизационных сил ⁴⁰.

Опыт Алжира еще в 1990-х показал, что у боевых отрядов, созданных на государственные деньги для участия в гражданской войне или борьбы с повстанцами, постепенно возникают собственные экономические интересы, которые со временем закрепляются. Ясно, что зарабатывающие на этом органы безопасности, равно как и мобилизованные на борьбу с повстанцами местные жители, будут сопротивляться реформам изо всех сил.

Охрана общественного строя и моральная экономика

И западные правительства, и местные поборники реформ силового сектора зачастую сосредотачиваются на реструктуризации, обучении, приобретении нового оборудования, внедрении современных управленческих практик и актуальных навыков, надеясь таким образом искоренить злоупотребления и восстановить работу органов безопасности, нарушенную из-за вооруженных конфликтов или сложностей переходного периода. Но в таких случаях упускается из вида важный момент: в арабских странах, где происходят (или буксуют) преобразования, скомпрометированы не конкретные службы и полицейские подразделения, а идея охраны порядка как таковая. Если сосредотачиваться на расширении оперативных возможностей и внедрении технических решений, складывается в корне неверное представление о том, что в задачи правоохранительной системы входит прежде всего борьба с преступностью и открытыми угрозами законности и правопорядку. В действительности же, как объясняет специалист по реформам пенитенциарной системы Анита Докли, полиция в обществе играет «более широкую миротворческую роль»: она помогает формировать и поддерживать общественный строй, расширяет сферу государственного контроля ⁴¹.

Соответственно, в тот момент, когда государственная власть и общественный порядок сталкиваются с серьезными проблемами или рушатся, распадаются все формальные и неформальные договоренности, в силу которых структурам безопасности, в согласии или в конкуренции с прочими общественными силами, удавалось справляться с непростой задачей поддержания равновесия между различными представлениями об общественном строе и моральной экономике. В такой ситуации неминуемо возникают разногласия относительно самой сути, природы и задач правоохранительной системы ⁴².

Однако вряд ли можно рассчитывать, что представления о власти и порядке беспрепятственно и автоматически сменятся либеральными представлениями о правах личности и общественном благе. Напротив: пример арабских государств, где никакие преобразования не ведутся, в частности Саудовской Аравии, доказывает, что правоохранительные органы, обученные по самым современным западным системам, экипированные по последнему слову техники и демонстрирующие завидный профессионализм в чисто техническом и процессуальном смысле слова, могут быть заточены и на поддержание классового и авторитарного общественного строя ⁴³.

Общинные и исламистские методы поддержания правопорядка

Участие исламистских партий в работе правительств и призывы салафитских движений, обращенные к некоторым слоям электората и социальным группам населения, особенно после Арабской весны, но также и в условиях некоторых постконфликтных переходных режимов, открыли возможности для нового подхода к охране правопорядка. Это отнюдь не отменяет реформ силовых структур — напротив, сами исламисты порой с большим энтузиазмом, нежели их предшественники, готовы руководствоваться общими принципами стандартного подхода к подобным преобразованиям. Однако они же встроили в работу силовых структур альтернативные методы обеспечения общественного порядка и традиционные формы судопроизводства, чтобы в итоге изменить социальный уклад, который эти силы, собственно, и должны поддерживать и охранять.

В ряде переживающих трансформации арабских государств разного рода исламистские движения постарались воспользоваться передачей власти или ее временным коллапсом, а также дезорганизацией и кризисом сил правопорядка, чтобы создать собственные, автономные органы безопасности или занять стратегические позиции в министерствах внутренних дел и отдельных силовых структурах. Их стремление перехватить контроль над ситуацией и приступить к построению нового общественного порядка, основанного на ценностях ислама, с неизбежностью влекло за собой появление альтернативной правовой системы, а также неформальных, основанных на обычном праве или широком участии населения методов охраны порядка и судопроизводства.

При этом внятных проектов, описывающих устройство подлинно исламской системы охраны правопорядка и возможные последствия ее внедрения, практически не было. Более того: конкурирующие исламские движения, исходя из классовых различий и расхождений между городом и деревней, предлагали разные подходы. Салафиты, обращаясь к небогатому населению пригородов, как правило, делали ставку на автономные низовые структуры и нормы шариата. Напротив, «Братья-мусульмане» и прочие исламские партии из числа центристов предпочитали иметь дело с существующими правоохранительными структурами: при работе с городскими избирателями и средним классом они намеревались сочетать гражданское и шариатское право и правосудие. В сельской местности и отдельных пригородах с давних пор принято было полагаться на обычное право и традиционные формы судебного разбирательства (включая племенные и шариатские суды). В тот момент, когда населению пришлось прибегнуть к альтернативным способам обеспечения безопасности и правосудия, чтобы заполнить вакуум, доставшийся арабским переходным режимам после распада государственных структур, эта тенденция стала еще более заметной.

Добившись впечатляющих успехов на парламентских выборах в Египте в конце 2011 — начале 2012 года, «Братья-мусульмане» в коалиции с салафитской партией «Ан-Нур» решили дать формальный статус народным комитетам, на которые после государственного переворота легла ответственность за поддержание элементарной безопасности, а в некоторых районах — и за пресечение грабежей и мародерства. В марте 2013 года от парламентского крыла египетской салафитской Партии строительства и развития («Аль-Джамаа аль-Исламия») был внесен законопроект, предлагавший подчинить отряды дружинников на местах министерству внутренних дел и наделить их правом производить аресты и задержания ⁴⁴. Партия свободы и справедливости, представлявшая в парламенте «Братьев-мусульман», также предложила придать народным комитетам официальный статус и превратить их во вспомогательные полицейские подразделения, но подчинив их уже напрямую президенту ⁴⁵.

Однако в этот момент Верховный суд Египта распустил парламент — и дискуссия прервалась. Впрочем, так называемый светский лагерь еще долго обвинял администрацию Мохаммеда Мурси — представителя «Братьев-мусульман», избранного на президентский пост в июне 2012 года, — в стремлении исламизировать правоохранительные органы.

Сходные обвинения выдвигались в декабре 2011 года в Тунисе, когда местной умеренно исламистской партии «Эннадха» удалось добиться назначения одного из своих лидеров, Али Ларайеда, на пост министра внутренних дел. Поборники светского государства обвинили и «Эннадху», и тунисских салафитов в целом в стремлении превратить народные комитеты, получившие расплывчатое название «Лига защиты революции», в некую параллельную правоохранительную систему, которую противники движения сочли незаконной. В ответ на отказ персонала МВД и высшего военного руководства столицы повиноваться Ларайеду «Эннадха» попыталась провести своих ставленников на ключевые позиции в правоохранительной структуре и местных органах управления, что лишь усугубило подозрения светских партий.

У исламистов действительно имелась четкая политическая повестка, ради которой они воспользовались возможностью внедриться в государственный аппарат. Когда в 2004 году управление Ираком перешло из рук временной коалиционной администрации к временному правительству, а затем и к первому выборному правительству (в 2005 году), могущественные шиитские организации — исламская партия «Дава», Верховный совет исламской революции в Ираке и Партия садристов — захватили министерство внутренних дел и поделили между собой контроль над различными органами безопасности. После начала переходного периода в Ливии, в 2011 году, «Братья-мусульмане» обосновались в министерстве внутренних дел, Верховном комитете безопасности и Комиссии по делам участников боевых действий. Ливийская исламская боевая группа тем временем заняла ключевые военные посты; ее же представитель занял место заместителя министра обороны. Салафиты в Верховном комитете по безопасности — созданной при поддержке государства гибридной структуре, куда влились в том числе повстанческие отряды и исламские ополченцы, — воспользовались положением, чтобы выследить и арестовать тех, кто состоял в спецслужбах при Каддафи ⁴⁶. В Йемене после 2011 года партия «Ислах», близкая к «Братьям-мусульманам», укрепила занятые еще в 1990-х годах позиции в Политической организации безопасности.

Однако внедрение в общество исламского уклада было не менее важной задачей. Салафитские боевые отряды в Ливии наводили порядок на подконтрольных им территориях, руководствуясь исламской этикой (правда, в собственной интерпретации), а в Тунисе новые муниципальные власти пытались запрещать алкоголь и закрывать рестораны на время Рамадана, когда мусульманам положено соблюдать пост ⁴⁷. В Египте самопровозглашенный комитет по поощрению добродетели и удержанию от порока в феврале 2013 года поклялся проводить в жизнь догмы исламской морали, а в северной части Синайского полуострова движение с аналогичной ориентацией грозилось ввести суровые наказания за употребление наркотиков и курение ⁴⁸. Подобные эпизоды заставили всерьез опасаться появления полиции нравов по образцу Саудовской Аравии. Но на деле движениям типа «Эннадхи» в тот момент было важно не столько насаждать исламскую мораль, сколько избегать непосредственной конфронтации с государственными правоохранительными органами.

Самый яркий пример использования правоохранительной системы для построения исламского общества был отмечен не в государствах, переживших волнения 2011 года, а в секторе Газа после насильственного захвата власти ХАМАСом в июне 2007 года. Предпринятая после этого реструктуризация правоохранительных органов выглядела так, будто правительство, сформированное ХАМАСом, начиталось западных учебников: насаждались современные технические навыки и системы управления, вводились онлайн-услуги и механизмы подотчетности обществу. Но все это сочеталось с пропагандой ислама: среди персонала всех силовых служб проводилась интенсивная идеологическая подготовка, от правоохранительных структур требовалось непосредственное взаимодействие с религиозными властями и учебными учреждениями, устраивались пропагандистские и просветительские мероприятия для публики.

ХАМАС стремился к тому, чтобы полиция и исламские суды, действующие по законам обычного права, дополняли друг друга. Шариатские суды, в чьей компетенции находились вопросы персонального права, были встроены в государственную систему правосудия, а неформальные комитеты по примирению, которые занимались посредничеством и разрешением споров на локальном уровне, оказались стандартизованы, законодательно закреплены и подчинены комитету исламских толкователей закона. Решения, вынесенные такими комитетами, регистрировались в полиции. Была даже предпринята попытка (впрочем, неудачная) согласовать племенные кодексы правосудия, которые всегда были отдельной ветвью обычного права, с прочими юридическими нормами. В итоге правительству ХАМАС пришлось активно вмешиваться в разбирательства между племенами ⁴⁹.

Аналогичный в целом подход применялся и в тех арабских государствах, где никаких трансформаций не происходило. К примеру, в Иордании охрана общественного порядка подразумевает разрешение большинства конфликтов и нарушений неуголовного характера — вроде дорожных инцидентов, повлекших за собой смерть или увечья, — совместными усилиями полиции, имамов местных мечетей, кланов или семейных союзов и прочих авторитетных фигур, в том числе представителей школьной администрации ⁵⁰. Как и в случае с полицией ХАМАСа в секторе Газа, разрешение конфликта может подразумевать наказания, предусмотренные обычным или племенным правом — скажем, денежные компенсации или изгнание, — однако виновный обходится без судимости. Сходным образом в Сирии, переживающей крайне мучительный процесс трансформации, в деревнях и до 2011 года редко кому случалось обращаться в государственные суды городского типа или иметь дело с официальной полицией. После восстания, когда многие поселения оказались на территориях, контролируемых оппозицией, почти везде появились шариатские суды во главе с имамами местных мечетей или иными духовными лицами.

Итак, в ряде случаев обычное право и религиозные формы судопроизводства, прежде всего в местных общинах, внедрялись сверху или оказывались в значительной степени институционализированы. Напротив, в Йемене, где государство на протяжении долгого времени было существенно ослаблено и значительные территории оказывались не охвачены официальными структурами полиции, локальные сообщества сами вынуждены были обращаться к неформальным механизмам задолго до восстания 2011 года. Исследователи из Йемена Надва аль-Давсари и Адель аль-Шарьяби утверждают, что 80% населения страны до сих пор разрешают конфликты, «в том числе убийства, преступления, кровную месть, земельные споры и борьбу за доступ к ресурсам, без участия официального правосудия: они прибегают к традиционному разбирательству и медиации», а экс министр юстиции Мохаммед аль-Миклафи добавляет, что у вождей племен и имамов в некоторых районах есть собственные тюрьмы ⁵¹.

Вышеописанные случаи, при всех очевидных различиях, показывают, что альтернативные и по идее исламские способы урегулирования конфликтов, появившиеся при переходных режимах, на деле — в условиях распада государства, политического раскола и расторжения общественных договоров — просто расширили сферу применения ранее существовавших форматов правосудия и поддержания общественного порядка. Больше того, очевидно, что на общинном уровне идея регулировать поведение отдельных граждан или целых сообществ с по нормам обычного права воспринимается как более легитимное решение ⁵². А поскольку именно локальным сообществам зачастую приходится разрешать конфликты между государством и гражданами, любые попытки реформирования официальной правоохранительной системы и связанной с ней системы уголовного правосудия обязаны учитывать эти альтернативные способы поддержания общественного порядка и ведения судебных споров и использовать их.

Вооруженные формирования на страже порядка

Гораздо большую тревогу вызывает то обстоятельство, что охрана общественного порядка все чаще подразумевает формирование вооруженных дружин, а политики используют ситуацию в интересах собственной идеологической повестки и перехватывают контроль над обществом. Самый большой риск возникает там, где долгое время шли военные действия или население на протяжении десятилетий испытывало гнет со стороны государства, а привычные социальные связи оказались утрачены. В подобных условиях существенно ослабляются низовые движения и авторитет местных органов управления, обостряется раскол в обществе. Все это ведет к разрушению неформальных, традиционных методов поддержания общественного порядка и разрешения споров. Местные общины не в состоянии сопротивляться повальной милитаризации или захвату власти вооруженными отрядами, будь то ополченцы или боевики на государственной службе. И те, и другие зачастую присваивают базовые правоохранительные функции и берут на себя разрешение споров, пусть и в рудиментарной форме. Военизация — или, можно сказать, дружинизация — этих функций, в свою очередь, дополнительно углубляет разрыв как с официальными механизмами поддержания правопорядка, так и с традиционными, локальными практиками. А значит, любые попытки реформ в будущем существенно осложняются.

Свой вклад в развитие этой тенденции внесли распад или трансформация тех социальных структур, которые обычно воспринимаются как глубинные, традиционные и неизменные — например, племен и кланов, — в силу экономической миграции или принудительного переселения. В результате сфера применения традиционных методов поддержания общественного порядка оказалась раздроблена, тем более что каждая из соперничающих вооруженных группировок стремилась встроить локальные сообщества в свои структуры, а местные жители неспособны были толком сопротивляться. В тех областях Сирии, которые с 2012 года находятся под контролем оппозиции, группы повстанцев, стремясь укрепить контроль над обществом, назначали собственных ставленников в шариатские суды и прочие судебные органы. Началось серьезное соперничество: разные повстанческие группировки, включая местное отделение «Аль-Каиды», «Фронт ан-Нусра», попеременно пытались установить в северном городе Алеппо верховенство собственной юридической системы, а еще одна крупная группировка, «Армия Ислама», осаждавшая Восточную Гуту в пригороде Дамаска, вынуждала конкурентов признать полномочия Единой судебной системы и старалась при этом истребить конкурирующие шариатские суды силой.

Размывание прежней системы обычного и религиозного права наравне с ослаблением тех структур, которые отвечали за интерпретацию и применение законодательства, чревато еще и распространением более жестких и жестоких методов поддержания правопорядка, исходящих при этом из тех же нормативных подходов и идеологических обоснований. Исламское государство, сочетающее неприкрытое насилие с навязыванием строго определенных представлений об устройстве общества, — это крайний случай, однако он отражает общую закономерность. Задолго до того, как в 2015 году боевики ИГ захватили контроль над ливийскими городами Дерна и Сирт, страна уже превратилась в пеструю мозаику импровизированных структур, отвечавших за судопроизводство и поддержание порядка под руководством разношерстных повстанческих и исламистских группировок. Деморализация официальной полиции и маргинализация гражданской системы судопроизводства привели к тому, что даже правительство вынуждено было действовать по ситуации и доверяться решениям этих разнородных структур.

Нельзя сказать, что локальные общины смирились с военизацией охраны порядка и судопроизводства исключительно по принуждению — вовсе нет. В провинции Хадрамаут на юге Йемена многие жители, по всей вероятности, решили перейти на систему судопроизводства, предложенную АКАП: она не подразумевает оплаты судебных издержек, зато включает в себя контроль над исполнением решений, в отличие от традиционной системы, в рамках которой основная роль отводилась лояльным государству шейхам — главам кланов — за каждый вынесенный вердикт они требовали вознаграждения или доли от заключенной сделки ⁵³. В других регионах шейхи вознаграждения не требуют, но ослабление племенной системы и обострение вооруженных конфликтов в целом сделали альтернативные методы АКАП и других более эффективными.

К тому же представления о законности и правомерности, которые несут с собой ополченцы, могут оказаться для общин выгоднее или предпочтительнее прочих доступных альтернатив. Сразу после американского вторжения в Ирак в 2003 году лидер шиитов Муктада аль-Садр издал фетву, дозволяющую его вооруженным сторонникам безнаказанно грабить и заниматься вымогательством в случае, если они будут при этом исправно взносить хумс (мусульманский церковный оброк, составляющий пятую часть дохода) своему имаму ⁵⁴. Подобные истории происходили и после восстания в Сирии: повстанцы-исламисты выстроили целую идеологическую систему со сводом кодексов вокруг понятия «ганима», то есть захваченных в бою трофеев, —  оно наполнялось религиозным смыслом и превращалось в правовой принцип ⁵⁵.

Кроме того, в условиях вооруженных конфликтов, подразумевающих серьезный раскол между разными политическими лагерями, слоями общества и общинами, отношение к нормальным методам поддержания порядка зависит от возрастающего ощущения угрозы — постепенно они отходят на второй план. Здесь наиболее показателен пример Ливана, где члены и сторонники влиятельных политических партий, в особенности связанных с вооруженными формированиями, менее других граждан были озабочены повседневными проблемами вроде оказания услуг или поддержания инфраструктуры: партийные связи обеспечивали им доступ к ресурсам и прочим благам ⁵⁶. В результате произошла, по выражению политолога Сухаила Белхаджа и его коллег, «насильственная и территориально распределенная материализация политических и конфессиональных различий»: теперь право на насилие приписывают себе самые разные группы, как связанные, так и не связанные с государством ⁵⁷. В отдельных регионах страны полиция и муниципальные власти регулярно перекладывают решение всех вопросов, связанных с поддержанием порядка и судопроизводством, на так называемые комитеты безопасности, учрежденные ополченцами или управляющими регионом военно-политическими организациями ⁵⁸.

В отдельных случаях появление милиционной армии основывалось на практиках допереходных времен, когда военизированные силы — жандармерия — активно использовались наряду с гражданскими полицейскими органами: так произошло со знаменитыми батальонами безопасности в Ливии или Службой общей разведки в Египте. В переходный период этот опыт оказался учтен сразу в нескольких арабских государствах, решивших передать часть функций по обеспечению безопасности на аутсорс или создать гибридные силы. Хорошим примером может послужить созданное в 2014 году в Ираке шиитское ополчение — Силы народной мобилизации (они же «Хашд аль-Шааби») — и возникшее следом суннитское ополчение «Хашд Ватани». Сирийское правительство в 2012 году создало Национальные силы обороны; в Ливии после Каддафи появились отряды Верховного совета безопасности, а на разных сторонах йеменского конфликта с 2011 года участвовали разные изводы Сил народного сопротивления.

Гибридные структуры безопасности подорвали или подменили собой официальные институты, которые занимались охраной правопорядка и судопроизводством в мирное время, однако полной замены не произошло — не говоря уже об улучшении работы системы. Впрочем, военизированная правоохранительная система, невзирая на свои очевидные несовершенства и негативные побочные эффекты, вряд ли скоро исчезнет — ведь это неотъемлемая часть параллельно развивающихся процессов распада государства и пересмотра его функций.

Классовая динамика

На социальные нормы и ожидания, связанные с правоохранительной системой, дополнительно повлияли постоянно меняющиеся классовые и межобщинные отношения. Практически во всем регионе их определяли коррумпированные формы неолиберальной экономики, грабительская приватизация и неминуемая деградация государственных и социальных служб. Положение особенно обострилось в арабских государствах, переживающих бурный переходный период или восстанавливающихся после вооруженных конфликтов, а также значительной криминализации и военизации экономики. Процесс построения новой политической системы в Египте и Тунисе к тому же показал, что классовый подход продолжает сказываться на работе правоохранительной системы и в немалой степени обуславливает социальные интересы, которым система служит. Первое, что должны сделать поборники реформы силовых органов в условиях переходных режимов, это найти ответы на вопросы, поставленные экспертами по безопасности Робином Лакхемом и Томом Кирком: «Чья именно безопасность? Кого нужно защищать, от кого или от чего — и каким образом?»⁵⁹

Политически маргинализированные и экономически неблагополучные слои общества далеко не всегда приветствуют реформы правоохранительной системы. На первый взгляд, здесь нет логики: ведь именно они больше всего страдают от поборов коррумпированных полицейских и их привычки, не задумываясь, прибегать к насилию, врываться в дома, сносить нелегальные постройки и лишать семьи средств пропитания. Однако именно готовность полицейских закрывать глаза на сомнительные и порой противозаконные операции помогает этим людям выжить. Эта модель так хорошо прижилась, что подавляющее большинство населения, как из малоимущих слоев, так и из среднего класса, считает мелкую коррупцию нормальным способом взаимоотношений с государством ⁶⁰.

Не менее важно, что переходные режимы ослабили или отменили функцию полиции как регулирующего органа, отчасти путем постепенного разрушения механизмов внутреннего контроля и процессуальных гарантий, отчасти расширив возможности для незаконной наживы. Отсюда всплеск нелегального жилищного строительства с масштабными нарушениями норм зонирования и присвоением государственных участков; расцвет бесчисленных уличных киосков и лотков, не имеющих никаких лицензий, да и, собственно, весь малый бизнес. Спорные земельные вопросы снова всплыли на поверхность, вердикты, устанавливавшие порядок доступа к водным ресурсам, опротестовываются ⁶¹.

Если правоохранительная система вновь начнет действовать эффективно, все эти явления и де-факто признанные практики окажутся под угрозой. Впрочем, данные опросов общественного мнения, проведенных в Йемене и Ливане, показали, что большинство населения все же предпочло бы, чтобы полиция работала более эффективно ⁶². Парадокс? На самом деле, такое положение вещей отчасти отражает неравный доступ к государственным и негосударственным органам безопасности и различие в представлениях об их уязвимости. Например, опрос, проведенный в 2014 году в Ливане, показал, что среди христиан одной конфессии и мусульман-шиитов уровень доверия к Внутренним силам безопасности (то есть к полиции) существенно различается от региона к региону, зато сунниты ощущают себя преследуемыми вне зависимости от географического положения, что заставляет предположить у них политически мотивированное недоверие к централизованному государству и его органам ⁶³. Впрочем, тот же опрос свидетельствует, что и к альтернативным правоохранительным структурам, от политических партий до вооруженных группировок, степень доверия крайне низкая. Аналогичная картина наблюдается в находящихся под контролем оппозиции районах соседней Сирии, где импровизированные шариатские суды воспринимаются как законные, но некомпетентные и несостоятельные. Их члены не придерживаются единой школы мусульманского права, не имеют должной подготовки, недостаточно хорошо разбираются в законодательстве — как мусульманском, так и гражданском; с серьезными правонарушениями и обеспечением базовой безопасности они справляются еще хуже, чем прежняя, государственная система судопроизводства ⁶⁴.

Понятно, что малоимущие граждане, жители сельских районов и бедных пригородов, составляющие большинство населения в значительной части арабских стран с переходными режимами, по-разному представляют себе суть и задачи охраны правопорядка. Модернизация государственного силового аппарата отнюдь не гарантирует этим слоям общества эффективной защиты. Напротив: руководство силовых структур, как правило, сосредоточено в столицах, имеет определенные классовые предпочтения, привыкло заботиться прежде всего о городском населении, да вдобавок давно и тесно связано с прежними, авторитарными режимами, а значит, вполне готово помогать важным политическим и экономическим фигурам сохранить связи и влияние, а со временем и вновь занять господствующее положение в обществе.

Немаловажно, что сложившуюся тенденцию подкрепляет и эволюция представлений и ожиданий среднего класса. Изначально эти слои населения в арабских странах одобряли смену режима, однако со временем, по мере того как борьба за социальную защиту и доступ к экономическим ресурсам, а также прямые посягательства со стороны недавно пришедших к власти групп населения все больше расшатывали политическую стабильность, способствуя росту преступности и эскалации насилия, средний класс почувствовал угрозу. Вдобавок именно на этих людях серьезнее всего сказались меры политического отчуждения, вытекающие из программы дебаасификации в Ираке и из различных люстрационных законов, принятых или рассматривавшихся после 2011 года в Ливии, Тунисе и Йемене. В результате средний класс значительно отошел от системы ценностей, ставившей во главу угла либеральные представления о верховенстве права, демократическом правлении и насущной необходимости реформы правоохранительной системы. Взамен, при всем скептическом отношении к полиции и службам внутренней безопасности, его стало волновать искоренение преступности и инакомыслия.

Конкретные социополитические расстановки сил и траектории развития могут существенно варьироваться от одного арабского государства к другому, но в итоге мы везде получаем общий решающий фактор: вновь наметившееся сближение правоохранительной системы с одной стороны и могущественных государственных институций (армия, судебная система), разветвленных связей прежнего режима, деловых кругов и нового среднего класса — с другой. Это особенно бросается в глаза в Египте, где правивший в 2011–2013 годах Высший военный совет сознательно отказался от реструктуризации и реформы министерства внутренних дел со всеми подчиненными ему громоздкими структурами. В Тунисе, напротив, армия переборола упорство министерства внутренних дел и добилась, чтобы гражданские власти провели реформы. Судебная система в регионе в целом — даже там, где отсутствуют переходные режимы, — также сыграла не последнюю роль в сохранении социального статус-кво. Судебные органы так и остались «предельно нефункциональными», как заметил ближневосточный корреспондент одной из газет Борзу Дарагахи, по его словам, они представляют собой скорее «орудия, которыми может воспользоваться любой, кто окажется у власти, чем инстанции, где разрешаются персональные конфликты и коммерческие споры и вершится правосудие» ⁶⁵.

В отсутствие существенных перемен и посягательств на сложившуюся систему любые попытки как-то изменить или перестроить силовые органы в арабских государствах с переходным режимом, похоже, обречены на провал. Скорее всего, им суждено воспроизвести все те же схемы классового распределения и коммерческих интересов, складывавшихся на протяжении нескольких последних десятилетий, и в конечном итоге до определенной степени воссоздать картину, которая была до начала перемен. Взаимосвязь правоохранительной системы и социальных параметров очевиднее всего в Египте. В этой стране полицейская академия была то «закрытым клубом» для потомков богатых родов, сельской знати и зажиточных представителей нового среднего класса (по меткому выражению египетского историка Тауфика Аклимандоса), то лихорадочно набирала слушателей из беднейших слоев, чтобы как-то компенсировать отток сотрудников из среднего класса в бизнес и прокуратуру — об этом писала политолог Дина Рашед ⁶⁶. По свидетельствам полицейского генерала в отставке Бадави, студенты, как правило, зачислялись по знакомству или по принципу непотизма: у президента, министра внутренних дел, депутатов парламента и членов правящей Национально-демократической партии была своя квота, по которой проходили либо протеже, либо их дети. Соискателей из отдаленных районов страны впервые начали принимать в конце 2011 года, но в общих чертах схема осталась неизменной.

Впрочем, симбиоз между полицией и представителями правящих классов в Египте зашел значительно дальше. Полиция опиралась на влиятельные семейства в регионах, чтобы держать под контролем неспокойные сельские районы вроде Верхнего Египта, и координировала экспроприацию сельскохозяйственных земель в пользу застройщиков или вооруженных сил — как при Хосни Мубараке, так и после его падения ⁶⁷. В подобных случаях полицейские, члены бывшей правящей партии и их местные союзники зачастую прибегали к помощи бандитов (уже упоминавшихся «балтагия») — это подчеркивало двусмысленный характер правовых норм и особенности сложившегося строя, которому закон, по идее, должен был служить. Дискредитация государственной правоохранительной системы сопровождалась расцветом частных охранных компаний — эти неолиберальные веяния продолжались и после 2011 года. При президенте Мохаммеде Мурси «Братья-мусульмане» даже внесли законопроект, нацеленный на дальнейшее развитие этого сектора услуг ⁶⁸.
В принципе, симбиоз между правоохранительными структурами и правящими партиями характерен и для других арабских государств с переходными режимами. Здесь нет ничего нового — задолго до 2011 года существовала тесная связь между службами безопасности, правящей партией «Баас» и ближайшими приспешниками режима Асада в Сирии. Однако в переходных условиях ситуация обострилась, что особенно наглядно проявилось в Ираке, где могущественная организация «Бадра» и армия Махди фактически переподчинили себе отряды особого назначения МВД и службу охраны объектов, и в Палестинской автономии, где националистическое движение ФАТХ и конкурирующее исламистское движение ХАМАС фактически слились воедино со службами безопасности Западного берега реки Иордан и сектора Газа соответственно.

Результат распада этого симбиоза в Тунисе показывает, насколько важно его добиться. При Бен Али правящее Демократическое конституционное объединение с его 7500 отделами, наделенными «огромной пропагандистской мощью и вспомогательными полицейскими обязанностями по слежке и сбору информации», по наблюдению историка Роджера Оуэна, фактически являлось «скорее органом госбезопасности, чем партией». Однако после восстания 2011 года партия была распущена, а в стране сравнительно успешно стали реализовываться демократические преобразования. В итоге правоохранительные структуры, пусть и воинственно настроенные, оказались в изоляции: они лишились возможности формировать сколько-нибудь прочные общественные или политические союзы ⁶⁹.

В Ливане, где власть изначально распределялась между группами элит, симбиоз принял иную форму. Они научились воспроизводить конфессиональное распределение на всех уровнях и областях сектора безопасности, что позволяет по-прежнему благополучно опираться на систему политического покровительства и удерживать за собой традиционные слои электората, одновременно блокируя системные реформы и реорганизацию силовых органов ⁷⁰.

Проблема реформ в нестабильных государствах

Проблемы, с которыми сталкиваются арабские государства переходного периода на пути к реформам силовых органов и системы управления, далеко не уникальны и отнюдь не новы — достаточно взглянуть на них в мировой исторической перспективе. Однако отдельного внимания заслуживают трудности, связанные со свойственной этим странам хрупкостью и ослабленностью политических и институциональных механизмов.

Прежде всего, не были воспроизведены структурообразующие социальные и институциональные альянсы, на которых держались прежние авторитарные режимы. Новых устойчивых коалиций на их месте также не возникло. Это утверждение справедливо даже для Египта, где после свержения президента Мурси руководство государством оказалось возложено на госучреждения, которые по отдельности обладают достаточным влиянием, однако лишены четкой классовой опоры. И хотя новый режим оказался более репрессивным, чем режим Мубарака, общая конструкция получилась нестабильной, она зависит от каждого из ключевых институциональных партнеров. Алжир также фактически воспроизвел структуру власти, сложившуюся еще до начала гражданской войны в 1990-х, однако ему не удалось восстановить общественное единство, институциональные союзы распались, а структурные изменения, необходимые для выхода из глубочайшего социально-экономического кризиса, постоянно откладываются.

В отсутствие новых, стабильных правящих коалиций в силовых органах арабских стран в переходном периоде наблюдаются разногласия или даже раскол по конфессиональным, этническим или партийным признакам — это происходит в Ираке, Ливане, Ливии, Палестинской автономии и Йемене. В некоторых случаях произошел откат назад, силовые структуры выходили из-под контроля государства и сосредотачивались на собственных интересах вместо того, чтобы, как прежде, обслуживать единовластный президентский режим либо правящую коалицию. Подобные явления наблюдаются в Алжире, Египте и Тунисе.

Теоретически реальный прорыв мог бы обеспечить подход, при котором реформы не проводились бы конкретными партиями — если бы процессом руководили полномочные министры, пользующиеся последовательной поддержкой со стороны остального кабинета и опирающиеся на широкую, межфракционную поддержку национальных законодательных органов. Подобный подход потребовал бы непосредственного взаимодействия как с силами безопасности, так и с гражданским обществом, расширения прав и возможностей органов местного самоуправления, учреждения национальных комиссий, работы над составлением открыто изложенных официальных программ, проведения масштабных консультаций. Но для этого необходимо договориться о том, какими должны быть общественный уклад и моральная экономика, которые, собственно, и будет защищать правоохранительная и судебная система в своем обновленном виде. Без этого ни техническая поддержка, ни обучающие программы, которые обычно предлагаются в пакете стандартных реформ, не будут иметь никакого смысла.

Поведенческие модели, свойственные силовым органам арабских стран, также осложняют их реформирование. Эти модели привлекли к себе внимание в переходный период, однако на самом деле существовали задолго до любых восстаний. Ангажированность, привычка к насилию, подавление критики и инакомыслия, коррупция и противозаконные аферы, сопротивление любым формам внешнего надзора или аудита — все это входило в повседневную жизнь автократических и авторитарных режимов и применялось для подавления инакомыслия в обществе и поощрения низкооплачиваемых сотрудников силовых органов.

Когда прежние порядки отошли в прошлое, старые модели поведения перестали служить четким целям — устрашению несогласных, усмирению мятежно настроенных групп населения. Постепенно силовые органы стали усваивать новые модели: они научились подключаться к экономическим схемам разной степени нелегальности, зачастую с участием тех самых людей, с которыми раньше боролись — представителей маргинальных групп населения и подпольных торговцев, — а заодно ввязались в политическую борьбу с теми, кого воспринимали как конкурентов, либо с гражданскими активистами-диссидентами.

Важно понимать, что описанные модели поведения являются способом выживания и поддержания минимальной служебной активности в крайне сложной обстановке. Большей части арабских государств в переходный период пришлось столкнуться с глубочайшим финансовым кризисом — они не только не хотят, но и не могут провести масштабные экономические, административные и судебные реформы, согласовать условия новых, всеобъемлющих общественных договоров, ликвидировать худшие проявления коррумпированного капитализма и грабительской приватизации или разорвать порочный круг патриархальной системы, опирающейся на доходы от политического покровительства. В таких условиях коррупция в силовом секторе — и, шире, в государственном аппарате и в обществе в целом — это своего рода компенсация того, что государство уже не в состоянии обеспечить предоставление элементарных услуг и соблюдение базовых гарантий.

И тут вновь приходится повторить, что описанные проблемы невозможно искоренить никаким сочетанием норм транспарентности и поднадзорности, прописанных в стандартных методиках проведения реформ сектора безопасности ⁷¹. Там перечисляются важные и необходимые вещи, однако они эффективны только тогда, когда политические элиты и ключевые институциональные игроки проявляют заинтересованность в том, чтобы (как минимум) создать условия для проведения преобразований — а это, на самом деле, и есть ключ к успеху реорганизации силовых органов. Сопротивление любым содержательным реформам угрожает переживающим переходный период арабским государствам системным кризисом и в конечном счете усугублением проблем — как уже продемонстрировали Ирак, Ливия, Сирия и Йемен.

И последнее соображение: в таких условиях построение эффективных государств и заключение справедливых социальных контрактов крайне затруднительно, тем более что, как показывает опыт, выстроить крепкий репрессивный режим или создать устойчивую коалицию неолиберальных или любых иных элит не удается сейчас даже в тех арабских государствах, где авторитарная система правления восстановлена. Между тем организация процесса государственного строительства — необходимое условие для полноценной реформы и модернизации сектора безопасности и внедрения если не демократического управления, то хотя бы сколько-нибудь эффективного правительственного контроля.

Вместе с тем само поведение силовых органов становится определяющим для борьбы и дискуссий, через которые осуществляется государственное строительство или перестройка. Не менее важной задачей является поиск адекватной роли для альтернативных структур, в настоящее время занятых обеспечением правосудия и безопасности и заполняющих оставленный государством вакуум. Такая программа может включать децентрализацию отдельных аспектов поддержания общественного порядка и доступа к правосудию и организацию, а также руководство усилиями по кодификации обычного и общинного права и его интеграции в общенациональную правовую систему.

Арабские государства переходного периода по-разному будут решать политические и институциональные задачи, связанные с работой силовых органов. Однако, несомненно, они будут двигаться в сторону новых, гибридных форм, сочетающих официальные и неофициальные методы охраны общественного порядка и судебного разбирательства; старую добрую патриархальную систему, где набор сотрудников и их продвижение по службе основаны на системе покровительства — с постоянно расширяющейся сферой теневой экономики и ее денежными возможностями; наконец, они вынуждены будут комбинировать централизованные и децентрализованные методы контроля над использованием силовых методов принуждения ⁷². Многие из проблем, определивших нынешнюю ситуацию и перспективы на будущее, в любом случае устранить невозможно — как, например, недостаток ресурсов. В любом случае масштаб задачи сам по себе создает угрозу для существования арабских стран, застрявших в переходном периоде, и чреват осложнениями в виде репрессий, клептократии или беспорядков.

Перед арабскими государствами в период трансформации стоит почти невыполнимая задача: перестроить государственные институции и заключить новый общественный договор в разгар глобальных перемен. Стандартный подход к реформам сектора безопасности не в состоянии учесть всего многообразия факторов, осложняющих ситуацию, и стремится свести их к простейшей формуле, связывающей воедино реформы и демократизацию, а потому неизбежно обречен на провал.

Автор выражает благодарность Дэвиду Чутеру, Джоржду Фахми, Ибрагиму Фраихату, Лалех Халили, Робину Лакхему, Ренаду Мансуру, Мохаммеду Масбаху, Хамзе Меддебу, Дине Рашед, Марку Седре и Джессике Уоткинс, чьи ценные замечания и соображения помогли в работе над настоящей статьей, которая завершает собой цикл, посвященный реформе сектора безопасности в арабских государствах. Предыдущие материалы — «Упущенная возможность: политика реформы полиции в Египте и Тунисе» и «Распад государства: реформы правоохранительной системы в Ливии и Йемене» — были опубликованы в марте и июне 2015 года соответственно.

Примечания

* Запрещенная в России организация.

¹ Perrot S. Entrepreneurs de l’insécurité. La face cachée de l’armée ougandaise. —Politique Africaine 75. — 1999. — October. — P. 60–71. Цит. по: Meddeb H. Courir ou mourir. Course à el khobza et domination au quotidian dans la Tunisie de Ben Ali (диссертация). — Institut d’Etudes politiques de Paris. — 2012. — P. 172 // http://www.fasopo.org/sites/default/files/jr/th_meddeb.pdf .

² См.: Sayigh Y. Crumbling States: Security Sector Reform in Libya and Yemen. — Carnegie Endowment for International Peace. — 2015. — June 18 (http://carnegie­mec.org/2015/06/18/crumbling­states­security­sector-reform­in­libya­and­yemen/iar7); а также: Sayigh Y. Missed Opportunity: The Politics of Police Reform in Egypt and Tunisia. — Carnegie Endowment for International Peace. — 2015. — March 17 (http://carnegie­mec.org/2015/03/17/missed­opportunity­politics­ofpolice­reform­in­egypt­and­tunisia/i5hy).

³ Проблема затрагивается в статье: Sayigh Y. Inducing a Failed State in Palestine. —Survival 49. — №3. — 2007.— P. 7–40 // https://www.iiss.org/en/publications/survival/sections/2007­f180/survival­global­politics­and­strategy­autumn­2007­edfe/49­3­03­sayigh­6f35 .

⁴ В Йемене линии раздела проходят не между Севером и Югом, а между различными силами, каждая из которых контролирует свой фрагмент территории: движением хути, сторонниками свергнутого президента Али Абдаллы Салеха и бежавшего в изгнание президента Хади, Южным движением, «Аль-Каидой» и «Исламским государством». В борьбе за расширение территории многие из этих сил готовы искать покровительства за границей и менять союзников. Al­-Rasheed M. Saudi War in Yemen Impossible to Win. — Al­-Monitor. — 2015. — October 2 // http://www.al­ monitor.com/pulse/originals/2015/10/saudi­arabia­lose­protracted­war­yemen.html#ixzz3nkS7xsLw; а также: Salisbury P. Federalism, Conflict and Fragmentation in Yemen. — London: Saferworld. — 2015 (http://www.saferworld.org.uk/resources/view­resource/1007­federalism­conflict­and­fragmentation­in­yemen? utm_source=smartmail&utm_medium=email&utm_campaign=Federalism+in+Yemen).

⁵ Наиболее консервативная оценка дается в: Hammouda H. Mu’dilat al­-Amn: Mu’ssasat al-­Amn al-­Dakhili bayna I’adat al­-Haykalah wa al-­Bina’ fi Misr” [The dillema of security: Egypt’s internal secutrity institutions between restucturing and rebuilding]. — al-Siyasah al-­Dawliyyah 188. — 2012. — April (http://www.siyassa.org.eg/NewsContent/3/111/2341/%D9%85%D9%86­%D8%A7%D9%84%D9%85%D8%AC%D9%84%D8%A9/%D9%85%D9%84%D9%810/12 %D8%A7%D9%84%D8%B9%D8%AF%D8%AF/%D9%85%D8%B9%D8%B6%D9%84%D8%A9­ %D8%A7%D9%84%D8%A3%D9%85%D9%86%E2%80%AE%E2%80%AC.aspx#desc.). Самую высокую цифру можно встретить в: Abd al Khaliq Faruq. Kayfa tawahhasha jihaz al amn [How the security apparatus became brutal], см.: Kayfa nu’îd binâ’ jihâz al amn [How to rebuild the security apparatus], ed. Abd al Khaliq Faruq. — Cairo: Nile Center for Economic and Strategic Studies. — 2012; см. также: Brumberg D., Sallam H. The Politics of Security Sector Reform in Egypt. — United States Institute of Peace (USIP). — 2012. — October 1 (http://www.usip.org/publications/the­politics­security­sector­reform­in­egypt ).

⁶ По оценкам министерства финансов за 2015 год; Mizaniyyat al-­Dawlah li­Sanat 2016 [State budget-2016], см.: http://www.finances.gov.tn/index.php? option=com_jdownloads&Itemid=715&view=finish&cid=1014&catid=28&lang=ar­AA.

⁷ Общая цифра, см.: Military and Security Working Group of the Yemen. ‘Third Plenary Session Hears Military and Security Final Report’. — National Dialogue Conference. — 2013. — November 3 (http://www.ndc.ye/news.aspx?id=2303). Оценку численности состава МВД см.: Mohamed Ahmad Ali al­-Mikhlafi, Abdul Kafi Sharaf al Din al Rahabi. Reform of the Security Sector in Yemen. Arab Reform Initiative. — 2012. — May (http://www.arabreform.net/sites/default/files/SSR_Yemen_M­Mikhlafi_May12__Final_En.pdf). Оценка численности Организации политической безопасности дается по: Yemen’s Military Security Reform: Seeds of New Conflict? — Middle East Report №139. — International Crisis Group. — 2013. — April 4. — P. 11 (http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/Middle%20East%20North%20Africa/Iran%20Gulf/Yemen/139­yemens­military­security­reform­seeds­of­new­conflict.pdf); а также: Yemen Intelligence Agencies. — GlobalSecurity.org, по состоянию на 2 февраля 2016 года // http://www.globalsecurity.org/intell/world/yemen/index.html.

⁸ Официальная цифра дается по: Ti’dadat al­-Wadhifah al­‘Umumiyya [Statistics of public employment]. — General Directorate of Civil Service and Administrative Reform // http://www.dgfp.gov.dz/ar/stat.asp.

⁹ Ashour O. From Bad Cop to Good Cop? The Challenge of Security Sector Reform in Egypt. — Paper №3. — Brookings Doha Center–Stanford Project on Arab Transitions. — 2012. — November. — P. 11 (http://www.brookings.edu/~/media/Research/Files/Papers/2012/11/19­security­sector­reform­ashour/Omar­Ashour­English.pdf? la=en).

¹⁰ Статистика по Ираку: Cordesman A.H., Khazai S., Dewit D. Shaping Iraq’s Security Forces, US­Iranian Competition Series. — Washington, DC: Center for Strategic and International Studies. — 2013. — December 16 (http://csis.org/files/publication/131213_Iraq_Security_Forces.pdf). Статистика по силовым структурам Палестинской автономии и ХАМАС см. соответственно: Building Effective and Accountable Security Sector for Palestine: Reform and Transformation (с предварительным вариантом доклада, подготовленного Рабочей группой по переходному процессу, автор ознакомился в феврале 2007 года) и Sayigh Y. We Serve the People: Hamas Policing in Gaza. — Waltham, MA: Crown Center for Middle East Studies, Brandeis University. — 2011. — April. — P. 8 (http://www.brandeis.edu/crown/publications/cp/CP5.pdf).

¹¹ Оценка Джозефа Уокера-Казинса, занимавшего пост советника по стабилизации при спецпредставителе Великобритании в Ливии, цит. по электронному письму к автору от 7 марта 2016 года.

¹² Цит. по электронной переписке с автором от 11 февраля 2016 года.

¹³ Антикоррупционный деловой портал финансируется отчасти за счет Европейской комиссии. На его данные ссылаются учреждения и агентства ООН, Организация экономического сотрудничества и развития, Всемирный банк и Transparency International. Данные по странам: Egyptian Police. Business Anti­Corruption Portal // http://www.business­anticorruption.com/country­profiles/middle­east­north­africa/egypt/police.aspx; Iraqi Police. Business Anti­Corruption Portal // http://www.business­anticorruption.com/country­profiles/middle­east­north­africa/iraq/police.aspx; Tunisian Police. Business Anti­Corruption Portal // http://www.business­anticorruption.com/country­profiles/middle­east­north­africa/tunisia/police.aspx.

¹⁴ Soudias D., Transfeld M. Mapping Popular Perceptions: Local Security, Insecurity and Police Work in Yemen. — Sana’a: Yemen Polling Center. — 2014. — P. 41 (http://www.yemenpolling.org/Projects­en/YPC­Security_Report_2014.pdf); неопубликованный доклад, с которым автор ознакомился с любезного разрешения составителей al-Dawsari N., al-Sharjabi A. Assessment on Formal and Informal Governance in Yemen. — United Nations Development Programme. — 2014. — July 31. — P. 29.

¹⁵ Статистику по зарплатам см.: Associated Press, Egypt Boosts Police Salaries as Forces Join Mounting Strikes by Doctors, Textile Workers. — Fox News. — 2014. — February 19 // http://www.foxnews.com/world/2014/02/19/egypt­boosts­police­salaries­as­forces­join­mounting­strikes­by­doctors­textile.html. О мелкой коррупции в полиции см.: Rashed D. Reforming the Egyptian Police? — Foreign Policy. — 2013. — July 8 (http://mideast.foreignpolicy.com/posts/2013/07/08/reforming_the_egyptian_police); а также: Rashed D. Violence From Above, Violence From Below: The State and Policing Citizens in Mubarak’s Egypt. — State Terror, State Violence Global Perspectives, ed. Bettina Koch. — Wiesbaden, Germany: Springer Fachmedien Wiesbaden. — 2016. — P. 103.

¹⁶ Rashed D. What Has Changed in the Five Years Since Egypt’s Police Sparked a Revolution — and What Hasn’t. — Monkey Cage (блог). — Washington Post. — 2016. — February 4 // https://www.washingtonpost.com/news/monkey­cage/wp/2016/02/04/can­the­war­on­terror­redeem­the­egyptian­police/?utm_source=Subscriber+Master+List&utm_campaign=ae05d06097­SSR_Weekly_Feb7_2016&utm_medium=email&utm_term=0_6ebc4afdf4­ae05d0609791357713.

¹⁷ El­-Houdaiby I. Changing Alliances and Continuous Oppression: The Rule of Egypt’s Security Sector. — Arab Reform Initiative. — 2014. — June. — P. 29 (http://www.arab­reform.net/changing­alliances­and­continuous­oppression­rule­egypts­security­sector).

¹⁸ О ситуации в Ливии см.: Pelham N. Losing Libya’s Revolution. — New York Review of Books. — 2013. — October 10 (http://www.nybooks.com/articles/2013/10/10/losinglibyas­revolution/).

¹⁹ Iraqi Police. Business Anti­-Corruption Portal.

²⁰ Badawi A.-H. Asbab inhiyar al­jihaz al­amni wa marahilihi wa wasa’il al­mu’alaja [The reasons for the collapse of the security apparatus, its phases, and means of treating it]. — Kayfa nu’îd binâ’ jihâz al­-amn [How to rebuild the security apparatus], ed. Abd al Khaliq Faruq. — Cairo: Nile Center for Economic and Strategic Studies. — 2012. — P. 33–35.

²¹ Misr: Bid’ Muhakamat Wazir al­-Dakhiliyyah al­-Sabiq Habib al’Adli bi­-Qadiyyat ‘Fasad Wizarat al­-Dakhiliyyah’. [Egypt: Trial of former interior minister Habib elAdly in the “Interior Ministry corruption” case starts]. — BBC News Arabic. — 2016. — February 7 // http://www.bbc.com/arabic/middleeast/2016/02/160207_egypt_adili_trial.

²² Цит. по: Fadel L. In Post­Revolution Egypt, Fears of Police Abuse Deepening. — NPR. — 2013. — March 8 // http://www.npr.org/2013/03/07/173645079/in­postrevolution­egypt­fears­of­police­abuse­deepening.

²³ Более подробная информация — на сайте http://www.al­mostkbal.com.

²⁴ Служба общей разведки подчиняется не министерству внутренних дел, а непосредственно президенту. Фактически именно она в 1960-х впервые начала создавать подставные фирмы (прежде всего в африканских странах к югу от Сахары) с целью противостоять израильскому влиянию. Информация почерпнута из интервью автора с одним из вышедших на пенсию руководителей службы, состоявшегося в Каире в апреле 1992 года.

²⁵ Из интервью автора с египетскими бизнесменами и аналитиками, состоявшегося в октябре 2011 года в Каире и в апреле 2015 года в Вашингтоне.

²⁶ Military and Security Final Report. — National Dialogue Conference.

²⁷ Этот сюжет обсуждался в беседе автора с Фареа аль-Муслими, исследователем и активистом из Йемена, которая состоялась в Бейруте 16 июня 2016 года.

²⁸ Noman M., Sorenson D.S. Reforming the Yemen Security Sector. — CDDRL Working Paper №137. — Center on Democracy, Development, and the Rule of Law. — Stanford University. — 2013. — June. — P. 22 (https://cddrl.fsi.stanford.edu/sites/default/files/No_137_Yemen.pdf).

²⁹ Информация о положении дел в силах безопасности Палестинской автономии почерпнута автором из интервью и собственных исследований, проведенных в 1996–2008 годах.

³⁰ Meddeb H. Courir ou mourir [Run or die].

³¹ Iraqi Police. Business Anti­-Corruption Portal.

³² Evans D. Iraq Says It Found 50,000 ‘Ghost Soldiers’ on Payroll. — Reuters. — 2014. — December 1 // http://www.reuters.com/article/us­mideast­crisis­iraqsoldiers­idUSKCN0JF2RZ20141201.

³³ Из интервью автора с одним из бывших членов верховного командования Сил внутренней безопасности Ливана, состоявшегося в Бейруте в мае 2008 года.

³⁴ Термин почерпнут из электронной переписки автора с Сарой Чейс (письмо от 11 февраля 2016 года).

³⁵ Revkin M. The Egyptian State Unravels: Meet the Gangs and Vigilantes Who Thrive Under Morsi. — 2013. — June 27 // https://www.foreignaffairs.com/articles/egypt/2013­06­27/egyptian­state­unravels.

³⁶ По сведениям исследователей из Йемена Фареа аль-Муслими (изложены в беседе с автором, состоявшейся в Бейруте 16 июня 2015 года) и Надвы аль-Давсари (изложенным в переписке с автором от 16 февраля 2016 года). См. также: Gaston E. Sustainable Security in Yemen: Popular Committees in Abyan. — USIP. — 2013. — June 14 // http://www.usip.org/publications/sustainable­security­in­yemen­popular­committees­in­abyan; Al­-Dawsari N. The Popular Committees of Abyan, Yemen: A Necessary Evil or an Opportunity for Security Reform? — 2014. — March 5 (http://www.mei.edu/content/popular­committees­abyan­yemen­necessary­evil­oropportunity­security­reform).

³⁷ Lamloum O. Les jeunes des quartiers populaires face à la police en Tunisie: Ce qui a changé [Youth in the popular quarters face the police in Tunisia: What has changed]. — Orient XXI. — 2015. — March 20 (http://orientxxi.info/lu­vu­entendu/lesjeunes­des­quartiers­populaires­face­a­la­police­en­tunisie,0845 ); а также: International Alert, Experiences and Perceptions of Young People in Tunisia: The Case of Douar Hicher and Ettadhamen. — London: International Alert. — 2015. — March (http://www.international­alert.org/resources/publications/experiences­and­perceptionsyoung­people­tunisia).

³⁸ Meddeb H. Smugglers and Politicians: The Tunisian-­Libyan Border Economy After the ‘Arab Spring’ (неопубликованная статья, январь 2015 года). — P. 6; см. также: International Crisis Group, Tunisia’s Borders: Jihadism and Contraband, Middle East/North Africa Report №148. — Brussels: International Crisis Group. — 2013. — November 28. — P. 23 (http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/Middle%20East%20North%20Africa/North%20Africa/Tunisia/148­tunisias­borders­jihadism­and­contrabandenglish ).

³⁹ Kalin S. Iraq’s Paramilitaries Demand More Cash for Islamic State Fight, Testing PM. — Reuters. — 2015. — November 19 // http://www.trust.org/item/20151119162242­minhk/.

⁴⁰ Al-­Obeidi M. Anasir ‘Askariyyah Tajma’ a-l­Amwal min al­‘Iraqiyyin bi­-Hujjat Tawjihiha lil­-Hashd al-­Sha’bi [Military elements collect money from Iraqis, under pretext of sending them to Popular Mobilization]. — Al-­Quds al­-Arabi. — 2016. — February 2 // http://www.alquds.co.uk/?p=475357 .

⁴¹ Dockley A. Police — Peacekeepers or Law­Enforcers? — OpenDemocracy. — 2012. — January 24 // http://www.opendemocracy.net/ourkingdom/anitadockley/police­%E2%80%94%C2%A0peacekeepers­or­law­enforcers .

⁴² Watkins J. Policing Disputes: Power and Social Order in Jordan (диссертация). — King’s College London, University of London. — 2014.

⁴³ Strobl S. Policing in the Eastern Province of Saudi Arabia: Understanding the Role of Sectarian History and Politics. — Policing and Society: An International Journal of Research and Policy. — 2015. — P. 16 (http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/10439463.2014.989153).

⁴⁴ McGregor A. Islamist Militias Take to the Streets as Egyptians Look for Solutions to Internal Security Crisis. — Terrorism Monitor 11. — №6. — 2013. — March 21; а также: Revkin M., Auf Y. Egypt’s Fallen Police State Gives Way to Vigilante Justice. — Atlantic. — 2013. — April 3 // http://www.theatlantic.com/international/archive/2013/04/egypts­fallen­police­state­gives­way­tovigilante­justice/274616/ .

⁴⁵ Hassan M. al-­Bina’ wa al-­Tanmiya: Sanataqaddam bi-­Mashrou’ Qanun li­-Taqnin Awda’ al-­Lijan ash-­Sha’biyyah” [Construction and development: We will present a draft law to regulate the situation of the popular committees]. — al­-Ahram. — 2013. — March 15 // http://www.ahram.org.eg/News/759/60/136662/%D8%A7%D9%84%D9%85%D8%B4%D9%87%D8%AF­ %D8%A7%D9%84%D8%B3%D9%8A%D8%A7%D8%B3%D9%8A/%D8%A7%D9%84%D8%A8%D9%86%D8%A7%D8%A1­ %D9%88%D8%A7%D9%84%D8%AA%D9%86%D9%85%D9%8A%D8%A9%E2%80%8F%E2%80%8F­ %D8%B3%D9%86%D8%AA%D9%82%D8%AF%D9%85­%D8%A8%D9%85%D8%B4%D8%B1%D9%88%D8%B9­ %D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86­%D9%84%D8%AA%D9%82%D9%86%D9%8A%D9%86­%D8%A3%D9%88%D8%B6%D8%A7%D8%B9.aspx .

⁴⁶ Lacher W., Cole P. Politics by Other Means: Conflicting Interests in Libya’s Security Sector. — Geneva: Small Arms Survey. — 2014. — October. — P. 33 (http://www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/F­Working­papers/SAS­SANA­WP20­Libya­Security­Sector.pdf ).

⁴⁷ Hlaoui S. Ramadan et restauration: De simples circulaires de 30 ans érigées en loi [Ramadan and restoration: Simple circulars from 30 years ago set up as law]. — Business News. — 2014. — July 4 // http://www.businessnews.com.tn/ramadan­et­restauration­­de­simples­circulaires­de­30­ans­erigees­en­loi,519,47670,3.

⁴⁸ Unofficial ‘Morality Police’ Launches in Egypt. — Ahram Online. — 2013. — March 1 // http://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/65868/Egypt/Politics­/Unofficial­ morality­police­launches­in­Egypt.aspx; см. также: Revkin M. Outsourcing Justice in the Sinai: Sharia Courts Thrive in the Shadow of a Weak State. — Atlantic Council. — 2013. — March 12 // http://www.atlanticcouncil.org/blogs/egyptsource/outsourcing­justice­in­the­sinai­sharia­courts­thrive­in­the­shadow­of­a­weak­state.

⁴⁹ Более подробное описание и анализ см.: Sayigh Y. We Serve the People.

⁵⁰ Из интервью автора с командующим жандармерией, бригадиром Тауфиком аль-Халальмехом, состоявшимся в Аммане 20 июля 2008 года. Подробное описание см.: Watkins. Policing Disputes.

⁵¹ Цит. по:  al-­Dawsari, al­-Sharjabi. Assessment on Formal and Informal Governance in Yemen; al-­Mikhlafi, al Rahabi. Reform of the Security Sector in Yemen.

⁵² Sayed­-Ali A. Building Community Partnerships in Policing: Challenges and Opportunities for Potential Programming. — London and Beirut: International Alert and the Lebanese Center for Policy Studies. — 2014. — February 26. — P. 9.

⁵³ Этот вопрос автор обсуждал с исследователем из Йемена Фареа аль-Муслими в Бейруте 16 июня 2015 года.

⁵⁴ International Crisis Group, Muqtada Al­-Sadr (Ирак): Spoiler or Stabiliser? Middle East Report №55. — Brussels: International Crisis Group. — 2006. — July 11. — P. 8 // http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/Middle%20East%20North%20Africa/Iraq%20Syria%20Lebanon/Iraq/55_iraq_s_muqtada_al_sadr_spoiler_or_stabiliser.pdf.

⁵⁵ Удачным примером может послужить фатва «al­-Ahkam al­-Tafsiliyyah li­-Taqsim al­-Ghana’im» [Detailed rulings on the division of spoils], изданная «Исламским фронтом» в Алеппо 28 февраля 2013 года (https://joh7fais.wordpress.com/2013/12/06/%d8%a7%d9%84%d8%a3%d8%ad%d9%83%d8%a7%d9%85­ %d8%a7%d9%84%d8%aa%d9%81%d8%b5%d9%8a%d9%84%d9%8a%d8%a9­%d9%84%d8%aa%d9%82%d8%b3%d9%8a%d9%85­ %d8%a7%d9%84%d8%ba%d9%86%d8%a7%d8%a6%d9%85­28­2­2013%d9%85/).

⁵⁶ Cм. Gordon E. Perceptions of Security and Insecurity in Lebanon (предварительная информационная записка, подготовленная для организации International Alert и Ливанского центра политических исследований в январе 2014 года).

⁵⁷ Belhadj S. и др. Plural Security Provision in Beirut (аналитическая записка). — Knowledge Platform. — 2015. — October. — P. 8 (http://www.kpsrl.org/browse/browse­item/t/pluralsecurity­provision­in­beirut).

⁵⁸ Sayed-­Ali и др. Building Community Partnerships.

⁵⁹ Luckham R., Kirk T. Understanding Security in the Vernacular in Hybrid Political Contexts: A Critical Survey. — Conflict, Security & Development 13, №3. — 2013. —July. — P. 339 (http://dx.doi.org/10.1080/14678802.2013.811053).

⁶⁰ Tunisia: Bribes Amount to 225 Mln Euro a Year. — ANSAmed. — 2015. — March 5 // http://www.ansamed.info/ansamed/en/news/sections/economics/2015/03/05/tunisia­bribes­amount­to­225­mln­euro­a­year_04b5f293­cc83­4d30­93e7­ 0f52a9afebe5.html .

⁶¹ Ltifi A. An Uncertain Future for Tunis. — OpenDemocracy. — 2013. — July 23 // http://www.opendemocracy.net/opensecurity/afifa­ltifi/uncertain­future­for­tunis.

⁶² Опрос проведен в Йемене в конце 2012 года. Цит. по: Simpson A. To Confront Yemen’s Security Dilemmas, Start With Security Forces. — Atlantic Council. — 2014. — February 20 // http://www.atlanticcouncil.org/blogs/menasource/to­confront­yemen­s­security­dilemmas­start­with­security­forces ; см. также данные по Ливану за 2014 год, цит. по: Chuter D. Perceptions and Prescriptions: How Lebanese People View Their Security. — International Alert. — 2015. — February // http://www.internationalalert.org/sites/default/files/Lebanon_SSRSynthesis_EN_2015.pdf .

⁶³ Gordon E. Insecurity in Lebanon.

⁶⁴ Hanna A. Syria’s Sharia Courts. — Al­-Monitor. — 2016. — February 11 // http://www.al­monitor.com/pulse/originals/2016/02/syria­extremist­factions­sharia­courtsaleppo­idlib.html#ixzz3zydkA46a .

⁶⁵ Daragahi B. Middle East: Against the Law. — Financial Times. — 2013. — October 31 // http://www.ft.com/cms/s/0/908751bc­4163­11e3­b064­ 00144feabdc0.html#axzz2jaFeeise.

⁶⁶ Aclimandos T. Between Collapse and Professionalism: Police Reform in Egypt. — Building Rule of Law in the Arab World: Tunisia, Egypt, and Beyond, ed. Eva Bellin and Heidi Lane. — Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers. — 2016; см. также переписку автора с Диной Рашед от 16 февраля 2016 года.

⁶⁷ Egypt: Echoes of the Revolution Far From Cairo. — BBC World News. — 2013. — May 21 // http://www.bbc.co.uk/news/world­middle­east­22570486; см. также: Dziadosz A. Egypt’s Revolution Fails to Bring Police Reform. — Reuters. — 2013. — March 20 // http://www.reuters.com/article/us­egypt­police­insightidUSBRE92J0NI20130320 .

⁶⁸ Rashed. Reforming the Egyptian Police?

⁶⁹ Owen R. The Rise and Fall of Arab Presidents for Life. — Cambridge: Harvard University Press. — 2012. — P. 39.

⁷⁰ Erwin van Veen. Elites, Power and Security: How the Organization of Security in Lebanon Serves Elite Interests. — Wassenaar: Netherlands Institute of International Relations Clingendael. — 2015. — May. — P. 4 (http://www.clingendael.nl/sites/default/files/Elites_power_security_in_Lebanon_2015.pdf ).

⁷¹ Chuter D. Электронная переписка с автором от 17 февраля 2016 года.

⁷² Более подробный прогноз см.: DeWaal A. The Political Marketplace: Analyzing Political Entrepreneurs and Political Bargaining With a Business Lens. — World Peace Foundation. — 2014. — October 17 // https://sites.tufts.edu/reinventingpeace/2014/10/17/the­political­marketplace­analyzing­political­entrepreneurs­and­politicalbargaining­with­a­business­lens/ ; а также: Luckham R. Whose Security? Building Inclusive and Secure Societies in an Unequal and Insecure World. — Institute of Development Studies. — 2015. — September.