Последние остатки местного самоуправления в России скоро будут ликвидированы. В планах — упразднить тысячи городских и сельских поселений с их администрациями и депутатами, а также расширить полномочия губернаторов: они смогут вносить в местные советы кандидатуры муниципальных глав и увольнять руководителей этого уровня. Такие нововведения предусматривает новая редакция закона о местном самоуправлении, которую Госдума планирует одобрить до конца года.
По сути, будет упразднен первый, самый близкий к населению уровень управления. На короткой дистанции вертикаль власти от этого только выиграет, но потенциально реформа может таить в себе опасности для путинского корпоративного государства.
Новые правила
До конца года Госдума должна принять новую редакцию закона о местном самоуправлении. Документ кардинально изменит устройство муниципальной власти в России, которая по Конституции отделена от власти государственной (федеральной и региональной), а значит, по идее, и от путинской вертикали.
Сама вертикаль давно подступается к тому, чтобы окончательно поглотить местное самоуправление, и с радостью сделала бы это. Но мешает первая глава Конституции, где прописаны гарантии самоуправления на местах и его отделение от госвласти. Подкорректировать первую главу невозможно — надо принимать новый основной закон. Поэтому Кремлю приходится идти на всевозможные хитрости, добиваясь своего, но формально сохраняя наличие самоуправления.
Главная запланированная новация — упразднение двухуровневой системы муниципалитетов. На первом ее уровне находятся сельские и городские поселения, на втором — муниципальные районы, городские округа и появившиеся сравнительно недавно муниципальные округа. Муниципальные районы объединяют сельские и городские поселения, как бы координируя их. Городские и муниципальные округа имеют единую администрацию и советы депутатов. Несложно догадаться, что упразднен будет первый, самый близкий к населению уровень власти. Придется расформировать администрации сельских и городских поселений, а также советы депутатов этого уровня.
Старт этой реформе, которая тянется еще с 2020 года, дал Владимир Путин, который постоянно называет муниципальную власть «самой близкой к населению». В качестве цели изменений он обозначил улучшение ситуации с бюджетами на местах и «повышение эффективности» муниципалитетов. Путин заверял: никто не будет лишать местное самоуправление самостоятельности, прописанной в Конституции. Но тут же говорил об ограничительной рамке — «системе публичной власти», которая якобы объединяет государственные и муниципальные органы. Как это часто бывает, обещания российского президента кардинально разошлись с его реальными намерениями — реформа вылилась в ликвидацию ближайшего к гражданам уровня управления.
Сейчас российская власть подошла к тому, чтобы воплотить эти планы в жизнь. После упразднения депутатских советов и администраций прямое взаимодействие представителей местной власти и жителей заметно усложнится. И дело не только в возможностях для прямого общения. У небольших муниципалитетов были свои, пусть и скромные, бюджеты. Деньги шли на замену уличного освещения, ремонты во дворах, установку детских площадок и подобные цели. При этом местные руководители могли лоббировать более крупные проекты (например, ремонт дороги, больницы, школы) в районной и даже региональной администрации. Укрупненной власти часто будет не до проблем отдельных городов и сел.
По данным автора законопроекта, главы думского комитета по законодательству (и по совместительству главного проводника кремлевских инициатив в парламенте) Павла Крашенинникова, на одноуровневую систему местного самоуправления по факту уже перешли 20% российских регионов. Благодаря этому количество муниципалитетов в России с 2008 года уменьшилось с 24,1 тысячи до 17,7 тысячи. Губернаторские администрации заставляли руководство поселений первого уровня выступать с инициативами о слиянии в единые муниципальные или городские округа.
Периодически такие указания вызывали протесты, но теперь, после упразднения первого уровня местного самоуправления на федеральном уровне, поселения будут уничтожены автоматически. Законодатели обещают, что местные администрации в селах и городках заменят «территориальные органы власти». Но очевидно, что они появятся далеко не везде, да и сложно назвать «органами власти» пару чиновников, которые будут принимать у жителей бумаги. Это уже не власть, а формальные исполнители воли районного или окружного начальства.
Примеры того, как это будет выглядеть на практике, уже можно найти в Московской области, где упразднять первый уровень местного самоуправления начали еще в середине 2010-х годов. В бывших городских поселениях, получивших статус «микрорайонов», возникли те самые «территориальные управления» и «отделы» с декоративной ролью сбора обращений и приема документов. Периодически граждан обслуживают члены «выездных администраций», которые на день приезжают в бывшие муниципалитеты.
Такая система существенно осложнила жизнь людям, от которых отдалились реальные органы власти. А вот администрация Подмосковья оказалась в явном выигрыше: упрощение системы управления позволило победить влиятельные группы местной элиты и подавить потенциально оппозиционные очаги в регионе. И это не осталось незамеченным федеральной властью.
Вахтовик от губернатора
Местное самоуправление отдалится от населения, зато станет ближе к региональному руководству. Губернаторы смогут навязывать местным депутатам кандидатуры руководителей нижнего звена. Региональная вертикаль полностью поглотит муниципальную власть.
Такому развитию событий способствует и новая практика назначения главами муниципалитетов чиновников, которые раньше не имели к этой территории никакого отношения. Например, осенью 2023 года заммэра Омска Дмитрий Махиня возглавил Томск. А исполняющим обязанности мэра Самары стал не имевший связей с этим городом мэр Дзержинска (Нижегородская область) Иван Носков. Он ждет полноценного утверждения в должности, а пока занят самопиаром и критикой местных чиновников.
Варяги и раньше периодически становились мэрами. Но, как правило, речь шла о заместителях глав регионов по хозяйству, которые уже какое-то время жили на этой территории и имели представление о ее проблемах. Ни про Махиню, ни про Носкова сказать этого нельзя: они чужаки и для жителей вверенных им районов, и для губернаторских команд. Зато такие чиновники прекрасно вписываются в корпоративные практики управления, которыми пользуется политблок Кремля под управлением первого замглавы президентской администрации Сергея Кириенко.
Для него чиновники — это винтики единой управленческой машины, которые могут работать в любом ее филиале. Кремль давно десантирует варягов на губернаторские посты. Теперь то же самое касается и муниципальных начальников, которых готовит кремлевская «Школа мэров» — аналог «Школы губернаторов». В ней обучаются заместители глав крупных муниципалитетов, руководители небольших городов и районов, некоторые руководители крупных населенных пунктов.
Организаторы программы не скрывают: скорее всего, выпускники будут работать не в родных муниципалитетах. Чиновников-вахтовиков обучают стандартным и, возможно, достаточно передовым менеджерским практикам. Но не обучают главному: любви и привязанности к конкретному населенному пункту и его жителям. Не передают знания специфики именно этой территории.
Это считается лишним, потому что варягов все равно будут постоянно ротировать. Пример — та же Московская область. Главы муниципальных округов там все время меняются местами, переходя из одной территории в другую. Иногда чиновники подпадают под уголовные дела, но их тут же сменяет новый вахтовик из другого округа. Похожим образом сейчас строится работа в Самарской области.
Такой метод был давно опробован на руководителях региональных силовых ведомств. По задумке, постоянная ротация силовиков должна предотвращать ситуации, когда они обрастают связями в местных элитах и начинают де-факто работать на них. Но логика сомнительная: склонные к коррупции люди все равно быстро выходят на влиятельные группы, готовые к взаимодействию.
В случае с гражданскими чиновниками эффективность подобной системы еще ниже. Ротируемые варяги-вахтовики будут работать на достижение спущенных сверху целевых показателей и выполнение прочих требований вертикали. А желания жителей, вопреки всей философии местного самоуправления, отойдут на задний план.
Разрушение фундамента
Сиюминутные выгоды от реформы для вертикали власти очевидны: система управления заметно упрощается. Местным активистам будет сложнее пробиться в руководство хотя бы на уровне своего поселения, а такие прецеденты были. Например, на выборах в поселке Урдома — центре протестов против строительства мусорного полигона на станции Шиес (Архангельская область) — победили участники местного экодвижения, а в Псковской области мэрами небольших городов становились представители партии «Яблоко». Теперь же в общем совете представители отдельных протестных поселений окажутся незаметными на фоне депутатов от более лояльных населенных пунктов.
Для властей важна и экономия на содержании муниципалитетов, ведь с уменьшением числа лоббистов проектов благоустройства уменьшится и само количество этих проектов. Управленцы новой волны на разных уровнях власти будут говорить на одном языке, а обновления программ для них будут загружаться централизованно на кремлевских курсах.
Но дальше начинаются минусы — например, ускорение депопуляции небольших населенных пунктов. Люди поедут вслед за властью, ведь где она базируется, там лучше социальное обслуживание и благоустройство. Ухудшение ситуации с бюджетами дополнительно подтолкнет людей к переезду.
Кроме того, разветвленная система муниципалитетов придавала власти гибкость. В советское время сеть сельсоветов, городских комитетов партии и исполкомов покрывала всю страну и в каком-то смысле помогала КПСС сохранять власть. В путинском корпоративном государстве вертикаль власти будет обрываться в самом низу. Как раз там, где обычно зарождается недовольство и начинаются локальные протесты. В том же Шиесе протест утих в том числе благодаря участию активистов в выборах. Возмущенные люди успокоились, когда убедились, что могут влиять на власть и даже становиться ею. Теперь такой возможности уже не будет.
Ссылка, которая откроется без VPN, — здесь.
