В публичных выступлениях Владимир Путин по-прежнему называет санкции «катализатором позитивных структурных изменений» в российской экономике и призывает не рассчитывать на отказ Запада от столь мощного инструмента давления. Но это не мешает Москве выдвигать отмену ограничений в качестве условия нормализации отношений с Вашингтоном.
Нынешнее неожиданное сближение двух стран вроде бы делает это требование куда менее утопичным, чем казалось еще недавно. Дональд Трамп сам допускал возможность снятия санкций с России «в какой-то момент». Однако полная их отмена не в интересах главы Белого дома: ему выгоднее иметь в руках не только пряник, но и кнут. Не менее важно и то, что лично от Трампа в этом деле зависит далеко не все.
Начиная с Магнитского
В Кремле не скрывают, что ждут «освобождения отношений с США от негативного груза так называемых санкций». Причем от всех, начиная с принятого еще в 2012-м «Закона Магнитского», и сразу. Более того, российские власти хотят именно отмены, а не приостановки санкций — куда более простого с процедурной и политической точек зрения варианта.
Слишком уж хорошо в Кремле помнят историю с поправкой Джексона — Вэника, которая долгие годы была переговорным козырем в руках Вашингтона. Эта поправка к Закону о торговле, мешавшая экономическому взаимодействию с СССР, была принята еще в 1974 году в ответ на советские ограничения на выезд евреев в Израиль. На практике она перестала применяться еще в 1989-м, но речь шла лишь о заморозке. При этом даже в замороженном виде поправка долго мешала РФ получить американское согласие на вступление в ВТО, а добиться ее отмены удалось только в 2012-м.
Так что стремление Москвы избежать новых подвешенных санкций понятно. Но добиться желаемого ей вряд ли удастся.
Полномочия на двоих
Хотя санкции против России вводились США президентскими указами или решениями министерств, Трамп, даже если захочет, не может единолично снять их или существенно изменить. Причина — конституционное разделение полномочий между президентом и Конгрессом.
В американской внешней политике президент отвечает за одни аспекты, а Конгресс — за другие. Регулирование внешнеторговой деятельности находится полностью в ведении законодателей. Но экономические санкции — это одновременно и внешняя торговля, и внешняя политика, поэтому президент тоже участвует в процессе.
Механизм примерно такой: Конгресс принимает общее решение о введении санкций и делегирует вопрос президенту, который вводит санкции и затем — через Госдепартамент, Министерство торговли и Минфин — следит за их соблюдением.
При этом такое делегирование может быть рамочным или целевым: по какому-то общему закону или в соответствии с документом, принятым по конкретному поводу. В момент введения ограничений это не имело особого значения. Но теперь, когда тема отмены санкций закрепилась в повестке, на различия между двумя вариантами стоит обратить внимание.
В режиме ЧС
В случае с антироссийскими санкциями рамочными документами послужили законы «О национальной чрезвычайной ситуации» (1976 года) и «О международных чрезвычайных экономических полномочиях» (1977 года). В первом зафиксирована возможность передать президенту полномочия в области санкций, во втором прописано право главы государства прибегать к таким мерам в случае «необычной и чрезвычайной угрозы национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов».
На законе 1977 года базируется подписанный Джо Байденом 15 апреля 2021 года Указ 14024, из которого проистекает большинство самых болезненных для России санкций. Это распоряжение и дополнения к нему касаются российских суверенных активов, компаний и лиц, работающих в технологическом, строительном, производственном, финансовом и энергетическом секторах РФ, киберпреступников и так далее. Едва ли не самое неприятное — угроза вторичных санкций, которая висит над сотрудничающими с Россией физическими и юридическими лицами именно благодаря указу 14024.
Режим национальной чрезвычайной ситуации Джо Байден ввел одновременно с подписанием указа. Распоряжение должно продлеваться раз в год, так что сейчас у Трампа есть время на раздумья до середины апреля. Впрочем, он может и досрочно положить конец этому режиму, выпустив отдельный указ.
Однако проблема для Трампа состоит в том, что Конгресс имеет право воспротивиться этому. Законодатели могут принять соответствующий акт, на который президент, вероятно, затем наложит вето. Но последнее слово все равно останется за Конгрессом: президентское вето вполне можно преодолеть.
То же самое касается другого режима чрезвычайной ситуации, введенного США еще в ответ на аннексию Крыма в 2014-м. То распоряжение Барака Обамы стало основой для целого ряда решений: большинства персональных санкций, ограничений на поставку оборудования для разработки шельфовых месторождений, запрета на покупку евробондов (российского суверенного долга, номинированного в иностранной валюте). Этот режим тоже нужно продлевать каждый год, и Трамп, что показательно, уже успел поставить свою подпись под соответствующим распоряжением.
Санкции без рамок
Иная процедура предусмотрена для второй группы санкций — тех мер, которые были приняты вне рамочных законов. Наиболее болезненные для Москвы закреплены законом «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA; 2017 год).
Этот документ и дополнения к нему кодифицировали многие санкции времен Обамы, то есть придали им статус закона, а не указа президента, который можно легко отменить другим указом. Среди них — запрет на экспорт товаров двойного назначения, а также меры против финансовых институтов, нарушителей санкционного режима и лиц, покусившихся на территориальную целостность Украины.
Позднее под этот закон подпал газопровод «Северный поток — 2». А прямо перед сменой власти в Вашингтоне администрация Байдена внесла в санкционный список по этому закону десятки и так уже находившихся под санкциями компаний — например, «Ростех», «Сбербанк», «Газпромбанк», «Арктик СПГ 1» и «Арктик СПГ 2», судостроительную компанию «Звезда» и Московскую биржу.
CAATSA был принят в 2017 году во время первого срока Трампа, который считал инициативу антиконституционной и ограничивающей пространство для возможных сделок между Вашингтоном и Москвой. Но в то время демократы и республиканцы в Конгрессе сплотились вокруг идеи противодействия России. В Сенате из 100 человек лишь двое выступили против, так что у президента не было никакой возможности остановить закон.
Теперь избавиться от него будет непросто. Если в случае с санкциями на базе рамочных документов Конгресс просто имеет право сказать свое слово, то тут он обязан это сделать. Согласно процедуре, президент должен представить комитетам Конгресса и его лидерам обоснование необходимости снятия санкций. Убедить их, что в этом состоят интересы национальной безопасности США или что, например, российско-украинский конфликт завершился и необходимость в санкциях отпала. А пока многие в Конгрессе скептически относятся к перспективам мирного урегулирования и лишь грозят России новыми жесткими мерами.
Требование добиваться согласия Конгресса включено и в ряд других законов, по которым принимались «внерамочные» санкции. Пожалуй, ключевой из них — о прекращении нормальной торговли с Россией и Беларусью (SNTR Act) от 8 апреля 2022 года. В документе прописано, что торговые сделки с Москвой и Минском запрещены по умолчанию и могут совершаться лишь в виде исключений. Подобные меры давно действуют в отношении Гаваны и Пхеньяна. В этом случае Трампу тоже придется убеждать Конгресс в том, что ставить их в один ряд нецелесообразно.
Резать по кускам
Таким образом, даже будь у него такое желание, единолично Трамп сможет снять лишь часть санкций. Впрочем, для него в этом есть и определенный плюс: всегда можно будет переложить на Конгресс ответственность за то, что желания Москвы не выполняются. Да и сохранение части санкций будет означать, что в руках у администрации Трампа остаются рычаги для давления.
Москве придется довольствоваться постепенным снятием санкций и, соответственно, смириться с тем, что часть из них — например, кодифицированные меры в отношении крупнейших банков, ЦБ и биржи — пока останутся в силе. А это значит, например, что расчеты в ходе трансграничной торговли будут такими же проблематичными, как и сейчас.
Полезным для РФ был бы и доступ к международному рынку капитала, особенно учитывая высокую стоимость заимствований в стране. Открытие рынка для иностранцев породило бы контринфляционный эффект. Однако тут дело не только в Трампе и даже не только в Конгрессе США: санкции ЕС, Великобритании и Швейцарии остаются в силе, так что банкиры и управляющие фондами по-прежнему будут опасаться вести дела с Россией.
Кроме того, при открытии рынка российским властям пришлось бы бороться с массовым оттоком капитала, ведь иностранные (по крайней мере, американские) активы будут разморожены, а вывод денег из страны заметно упростится.
Скорее всего, если дело дойдет до серьезного разговора о снятии санкций, то Москве и Вашингтону будет достаточно лишь немного приоткрыть форточку. Например, вывести из-под санкций несколько российских банков и поспособствовать открытию ими корреспондентских счетов в США.
Что касается торговли, то Россия хотела бы снятия запретов на импорт самолетов, авиадеталей, оборудования для транспорта и производства электроэнергии, станков и деталей к ним. Микросхемы, столь необходимые для военной промышленности, россияне научились завозить в обход ограничений. Но технику при помощи таких схем импортировать сложнее и дороже. Износ оборудования и сложности с новыми закупками создают серьезные проблемы для российской гражданской авиации, транспортной сферы, обрабатывающей промышленности.
Наконец, что касается санкций против частных лиц, тут открывается поле для плохо прогнозируемой схватки бульдогов под ковром. С одной стороны, многие фигуранты черного списка хотели бы выйти оттуда, чтобы ездить в США и пользоваться своими активами. С другой — присутствие в этом списке уже стало в российском истеблишменте знаком качества и подтверждением лояльности. Так что выход из-под санкций может нести за собой политические риски. Поэтому снятие персональных санкций если и случится, то начнется с нескольких фигур, в чьей лояльности Кремль не сомневается.
Так или иначе, впереди — долгие обсуждения возможных сценариев смягчения санкций. Отсутствие в Вашингтоне единой позиции по этому вопросу открывает перед Трампом большие возможности для торга с Путиным. Американскому президенту есть что предложить своему российскому коллеге. Другой вопрос, готов ли будет Путин отказаться от максималистской позиции по немедленному снятию всех санкций, а Трамп — начать долгий и изнурительный торг, вместо того чтобы по своему обыкновению попытаться решить все просто и разом.
Ссылка, которая откроется без VPN, — здесь.
