Серия замен губернаторов обсуждается как большая политическая новость, хотя «залповая» кадровая политика Кремля уже стала рутиной. Стоит напомнить, что самая большая волна отставок произошла в конце нулевых – в первые два года президентства Дмитрия Медведева были заменены более 30 губернаторов.
Тогда федеральные власти зачищали избранных губернаторов, в первую очередь давно находившихся во власти политических тяжеловесов, которые имели высокий уровень поддержки населения и контролировали региональные элиты и бизнес. Были отправлены в отставку московский мэр Лужков, президенты Татарстана Шаймиев и Башкортостана Рахимов, ростовский губернатор Чуб и другие. Критерием назначения новых губернаторов была полная лояльность Кремлю, а не управленческие навыки и знание региона. На кадровые решения сильно влияли лоббистские группы в федеральной власти, поэтому многие назначения были труднообъяснимыми, а количество чужих для регионов «парашютистов» зашкаливало. Результатом стало явное снижение качества губернаторского корпуса.
Следующая серия отставок случилась в 2012–2013 годах и была связана с возвратом губернаторских выборов. Тогда федеральные власти еще побаивались проверки выборами губернаторов-назначенцев. Чтобы подстраховаться, Кремль примерно за год до губернаторских выборов заменил назначенцев с низким рейтингом доверия на новых, которым легче избраться, – на них не висят старые грехи и проблемы. Но в последующие годы стало очевидно, что имитационных выборов можно не бояться: жесткие фильтры регистрации и сбора подписей муниципальных депутатов практически непреодолимы для кандидатов, неугодных власти, а низкая явка только на руку провластным кандидатам.
Два новых залпа отставок были только в 2017 году, поэтому о предыдущем опыте немного забыли. При анализе свежих отставок и назначений возникает вопрос: что идет по стандартной схеме и есть ли какие-то отличия нынешнего губернаторопада от предыдущих?
Что старое
В главном схема воспроизводится – в отставку отправляли губернаторов с низким рейтингом доверия населения и конфликтами элит в регионах, что создает риски накануне президентских выборов. При этом не важно, в чем причина плохих рейтингов: в низком качестве управления регионом или во внешних экономических шоках.
Последнее случилось в Ненецком автономном округе, доходы бюджета которого зависят от цены на нефть и поэтому рухнули в 2016 году более чем на 20% (в первом полугодии – на 45%). С помощью жесткой рубки расходов, в том числе зарплат, губернатору Кошину удалось избежать бюджетного коллапса, но население округа и региональная элита были крайне недовольны. И хотя в первом полугодии 2017 года доходы бюджета Ненецкого округа выросли почти на 80%, в Кремле это уже никого не интересовало.
Никуда не делась и система цепочек при кадровых перестановках. Администрации президента нужно было освободить для своего человека место секретаря Общественной палаты, поэтому прежний ее руководитель был десантирован на пост губернатора Удмуртии, хотя никакого отношения к республике не имеет.
Сохраняется и лоббизм групп интересов при принятии решений о назначении губернаторов, в том числе крупнейших компаний и корпораций. Но жесткая роспись политологов – кто чей человек – вряд ли точна. Во-первых, любые альянсы в России нестабильны и ситуативны. Во-вторых, жизнь заставит любого губернатора учитывать интересы разных крупных компаний, присутствующих в регионе.
Что нового
Отличий больше, и они разного калибра. Начнем с более узких, электоральных.
Первое отличие в том, что отставки 2017 года, особенно осенние, привязаны не к губернаторским, а к президентским выборам – свежее лицо во главе региона помогает снизить недовольство населения, вселить надежду на улучшение жизни и тем самым повысить явку на президентских выборах и поддержку главы государства, принявшего правильное кадровое решение.
Второе отличие – Кремль перестал опасаться губернаторских выборов, электоральные технологии отлажены. Новых врио губернаторов, даже назначенных за полгода до выборов, изберут железно, система муниципальных фильтров и невысокая явка это гарантируют. Результаты выборов новых назначенцев в сентябре 2017 года еще раз это подтвердили – они получили от 60% до 89% голосов.
Есть и более значимые, системные изменения, о которых уже много писали. Во-первых, вслед за перестановками в федеральной власти взят курс на омоложение губернаторского корпуса. Новыми врио в основном стали молодые технократы, имеющие опыт управления на федеральном уровне и слабо знакомые с регионами, куда их направили (Новгородская, Нижегородская, Калининградская области, Республика Удмуртия, Бурятия, Ненецкий АО).
Из молодых технократов успешную карьеру в своем регионе начинали только новый глава Пермского края Решетников, работавший затем в Минрегионе и московской мэрии, и бывший мэр Самары Азаров, назначенный врио губернатора Самарской области после трех лет сенаторства в Совете Федерации. Выходцем из своего региона является также глава Карелии Парфенчиков, но в последнее десятилетие он работал в федеральных органах власти.
Единственное исключение из тренда на омоложение – назначение губернатором Красноярского края Усса, занимавшего до этого пост главы законодательного собрания. Кремль не рискнул экспериментировать с омоложением в огромном и сложном регионе, где сосредоточены активы крупнейших российских компаний. Был выбран лидер, укорененный в местной элите и умеющий взаимодействовать и договариваться с разными группами бизнеса и населения.
Во-вторых, это серия назначений губернаторами силовиков, в основном выходцев из ФСО. Этот тренд не новый, федеральные власти опять наступают на те же грабли. В начале 2000-х, еще в период выборов губернаторов, ими стали армейский генерал Шаманов в Ульяновской области, глава регионального ФСБ Кулаков в Воронежской области, а до этого – генерал Лебедь в Красноярском крае и его брат, также военный, в Хакасии.
Результаты оказались печальными: явная управленческая некомпетентность, конфликты с местными элитами, назначение на высокие должности варягов, нацеленных на распил бюджетных средств (в Ульяновской области поураганили выходцы из компаний Никиты Михалкова). Очевидно, что компетенции силовиков иные, навыков хозяйственного и политического управления у них нет.
Этот печальный опыт не помешал назначению и последующему избранию в 2017 году выходцев из силовых структур в Тульской, Ярославской и Тверской областях. Только губернатор Калининградской области попросился в отставку через три месяца после назначения врио и почти сразу после избрания. Губернаторы-силовики, особенно тульский и ярославский, пользуются особым вниманием Кремля, помощь тульским властям оказывает госкорпорация «Ростехнологии», в Ярославскую область несколько раз приезжал президент Путин. Но опять получаются те же грабли: губернатор Ярославской области привел с собой команду управленцев из Подмосковья и конфликтует с местными элитами.
Экстремальным проявлением силового тренда стало назначение главой Дагестана выходца из МВД Васильева. Он имел длительный опыт работы на руководящих постах в Госдуме, но не хозяйственного управления. Назначение в этнический регион высокопоставленного русского выходца из силовых структур – это воспроизводство имперского опыта генерал-губернаторства на «инородческих» территориях. Риски такого решения очень велики – оно унижает элиты республики. Но Кремль, видимо, этого не понимает или рассчитывает на силовые методы решения проблем Дагестана. Если генерал-губернаторство будет воспроизводиться и в других республиках Северного Кавказа, рост напряжения там неизбежен.
Еще дальше от федерализма
События последних лет – назначения, выборы, отставки и посадки губернаторов – показывают, что Россия еще дальше ушла от федерализма. Пост губернатора перестал быть столь заманчивым для карьеры и становится расстрельной должностью. Истории бывших руководителей республик Коми, Марий Эл и Удмуртии, Сахалинской и Кировской областей это подтверждают. Вряд ли молодые технократы испытывали восторг, узнав о своем назначении губернаторами.
Самостоятельность губернаторов в принятии решений резко снизилась по сравнению с началом 2000-х, а риски уголовного преследования со стороны прокуратуры, ФСБ и Следственного комитета выросли многократно. Пожалуй, эти риски минимальны только для новых силовиков – тульского и ярославского губернаторов, а также для нового главы Дагестана: все они намного круче, чем силовые структуры в регионах. Остальным придется идти по минному полю.
При этом правила игры для губернаторов все менее понятны. Начнем с того, что ни одно из принятых в 2017 году решений о кадровых перестановках не было основано на экономических результатах развития регионов. Самая тяжелая ситуация с бюджетом (огромный долг и устойчивый дефицит) в республиках Мордовия, Хакасия и Кабардино-Балкария, но их главы сохраняют свои должности.
Не работают и прежние политические правила – в регионе не должно быть заметных протестов населения, нужно показывать хорошие результаты на федеральных выборах и еще выполнять указы президента. Отставленные губернаторы в основном этим правилам следовали.
Резко сжались и возможности губернаторов в отношениях с крупными компаниями как главными экономическими акторами в регионе. В начале 2000-х губернаторы более развитых регионов были либо арбитрами, пытавшимися сбалансировать интересы разных бизнес-групп в регионе и контролировать соблюдение договоренностей, либо играли на стороне одной из крупных групп. Первый вариант лучше обеспечивал стабильность развития, второй чаще всего приводил к конфликтам и экономическим потерям для региона.
По мере огосударствления крупного бизнеса в России и после отмены губернаторских выборов роль глав регионов резко снизилась. Крупные компании, особенно контролируемые государством, теперь решают свои проблемы в Кремле и Белом доме. Восстановление губернаторских выборов ничего не изменило, рычагов влияния на инвестиционные решения крупных компаний у губернаторов почти нет.
Возврат к выборам губернаторов не привел и к повышению политического веса глав регионов, барьером стала вертикаль власти. Глав регионов можно в любой момент отправить в отставку и даже начать уголовное преследование. Высокий уровень поддержки населения на губернаторских выборах ничего не значит, его можно обеспечить электоральными технологиями. Как пишет Леонид Волков в «Ведомостях», выборы губернаторов превратились в карго-культ, и с этим трудно не согласиться.
Подведем итоги. Важны ли изменения в губернаторском корпусе или это информационный шум? На первый взгляд эти изменения не имеют особого значения. В России сформировалась имитационная система выборов в условиях электорального авторитаризма, все более жестко ограничиваются полномочия региональных властей и усиливается федеральный контроль, в том числе силовой, губернаторы превращаются в козлов отпущения, отвечающих за проблемы, созданные в основном решениями федеральных властей.
В совокупности это деструктивный удар по федерализму, которого и так не существует. Население страны приучают к тому, что федерализм плох и не нужен. Наверху лучше знают, как управлять.
Но не будем спешить – спящие институты федерализма при переходе к новому политико-экономическому циклу могут выйти из комы. И тогда будет важно, кто и как управляет регионами, какие у них компетенции, способность к компромиссу, умение взаимодействовать с населением и бизнесом, договариваться и находить рациональные решения в условиях нестабильности и неопределенности. И это случится еще при политической жизни многих новых губернаторов.