Есть ли у ЕС роль в сирийском конфликте?

скачать PDF

Евросоюз уступил решающую роль в сирийском кризисе другим мировым игрокам. Жестокая политика сирийского режима, российская демонстрация силы, неоднозначная политика Турции в отношении самопровозглашенного «Исламского государства» и сирийских курдов, а также внутренние разногласия лишили ЕС возможности существенно повлиять на ход событий в Сирии. Притом что основные гуманитарные и экономические последствия, а также вопросы безопасности ложатся на плечи именно стран ЕС. От того, какую роль возьмет на себя ЕС в Сирии, зависит, сможет ли он в дальнейшем проводить действительно единую внешнюю политику и политику безопасности.

Главные темы

• ЕС — проект, направленный на укрепление мира, поэтому Брюсселю трудно понять логику клана сирийского президента Башара Асада. На начальном этапе конфликта в Сирии ЕС ошибочно предположил, что режим Асада быстро падет. Этого не произошло, он существует до сих пор за счет готовности к необузданному насилию и помощи России, продвигающей в регионе свои интересы.
  
• США неожиданно для ЕС вступили в контакт с Россией по сирийскому вопросу, из-за чего сложилась совершенно новая ситуация.
• Россия спасла режим Асада и вновь присоединилась к великим державам, определяющим миропорядок. Спасение Асада — не единственная цель России в Сирии, она стремится установить политический паритет с США, что отодвигает ЕС на второй план.
• Турция проводит неоднозначную политику в отношении «Исламского государства» и сирийских курдов и потому не может считаться единомышленником ЕС в сирийском вопросе, несмотря на то что в марте 2016 года Анкаре и Брюсселю удалось заключить соглашение по беженцам. Впрочем, сейчас Турция корректирует свою сирийскую политику, что в первую очередь связано с нормализацией ее отношений с Россией.
• Роль Ирана в регионе после заключения соглашения по ядерной проблеме в июле 2015 года усилилась, но ЕС не использует диалог с Тегераном для влияния на политику Исламской Республики в отношении Сирии.

Основные выводы для ЕС

• Внешнеполитические институты ЕС оказались неэффективны: ни Союз в целом, ни его страны-участницы не могут повлиять на ход войны в Сирии. Это усугубляет серьезную региональную проблему — сирийский конфликт, последствия которого в гуманитарном, экономическом плане и в сфере безопасности напрямую затрагивают ЕС.
• Евросоюзу необходимо адаптироваться к новому геополитическому ландшафту, созданному сирийским конфликтом: скорректировать свои позиции относительно других крупных игроков, влияющих на безопасность в регионе, продолжая при этом твердо отстаивать собственные ценности. Для этого у ЕС есть обширный внешнеполитический инструментарий, эффективность которого можно повысить, улучшив координацию его применения под руководством верховного представителя Союза по иностранным делам.
• Если ЕС не сумеет выработать эффективную скоординированную политику по Сирии, он так и будет заниматься только гуманитарными акциями.

Введение

Народные волнения в Сирии начались в марте 2011 года и быстро переросли в опосредованную войну внешних сил — Ирана, России, США, Турции, Франции и других игроков, а также набирающего силу транснационального террористического движения, самопровозглашенного «Исламского государства». Цена этой войны — огромные людские потери, нескончаемые потоки беженцев, масштабные разрушения и массовые зверства, многие из которых, возможно, подходят под определение военных преступлений и преступлений против человечности.

Даже сегодня, пять с лишним лет спустя, нельзя утверждать, что этот конфликт — один из самых запутанных в XXI веке — поддается внятному внешнеполитическому анализу. Тем не менее, если взглянуть на него с европейской точки зрения, можно выделить некоторые тенденции. Позиции, которые занимал Европейский союз (ЕС) на разных стадиях сирийского конфликта, не оказывали значительного влияния на ход событий. Более того, война в Сирии привела к изменению дипломатического ландшафта — значимые и скоординированные между собой роли достались России и США, а ЕС в итоге оказался на втором плане.

Резкий контраст между первоначальной радикальной позицией ЕС — президент Сирии Башар Асад должен уйти — и его скромным военным и дипломатическим вкладом позволяет сделать определенные выводы, которые могут помочь сформировать позицию ЕС в урегулировании конфликта в дальнейшем. Один из важнейших выводов — несоответствие ограниченного влияния ЕС на ход событий бремени вызванных кризисом гуманитарных проблем, которое ложится именно на Евросоюз и оборачивается для европейских стран масштабными последствиями в социально-политической сфере и в плане безопасности. Однако этот контраст между бездействием и последствиями вряд ли приведет к изменению политики ЕС в Сирии, поскольку реализация Лиссабонского договора и возникшая в результате внешнеполитическая структура и практика лишь ослабили способность Союза эффективно и комплексно реагировать на столь серьезные кризисы.

Хеппи-энда в сирийской войне в обозримом будущем не предвидится. И даже если бы боевые действия завершились уже завтра, на восстановление политической системы, безопасности, инфраструктуры страны, жилья, на разминирование и обезвреживание неразорвавшихся боеприпасов уйдет, пожалуй, не меньше десятка лет. А для излечения психологических травм, нанесенных сирийскому народу, воссоединения сообществ, традиционно сосуществовавших друг с другом, потребуется гораздо больше времени — несколько поколений. В этом процессе у ЕС есть возможность сыграть ключевую роль. Но за шесть лет действия Лиссабонского договора Союз настолько изменился, что на этапах дипломатического урегулирования и восстановления может просто не найти для себя роль, которой он лишен, пока война продолжается.

Гражданская война в Сирии — один из самых непредсказуемых конфликтов современности, его, несомненно, впоследствии назовут наглядным примером проявления цинизма во внешней политике. В обозримом будущем роль ЕС по-прежнему будет сводиться к масштабным гуманитарным акциям — в Сирии, соседних с нею странах и на собственной территории.

ЕС не понимает, что происходит в Сирии

В последние десятилетия Сирия не была в центре внимания ЕС, хотя он и вел с ней, как и с другими странами Средиземноморского бассейна, переговоры о заключении Соглашения об ассоциации, которое так и не было реализовано¹. Аналогичным образом режим Асада никогда не считал отношения с ЕС и его странами-участницами — в отличие от отношений с Россией, США или Ливаном — ключевым направлением своей внешней политики. Неудивительно, что лидеры ЕС не уделяли серьезного внимания событиям, которые происходили в Сирии с 2011 года, и не пытались влиять на них.

Столкнувшись с народными волнениями в южной провинции Даръа в мае 2011 года, режим Асада мог пойти по пути переговоров с юными невооруженными манифестантами. Однако полиция, спецслужбы и армия режима развязали кампанию неописуемого насилия — с пытками детей и преследованием их семей, — чтобы продемонстрировать: да, в арабском мире ширится движение за гражданские свободы и увеличение ответственности власти перед народом, но в Сирии ничего подобного не будет².

Еще в мае 2011 года двоюродный брат Асада Рами Махлуф без обиняков сформулировал позицию режима: «Мы никуда не уйдем. Мы будем сражаться до последнего... Пусть знают: когда мы будем страдать, мы будем страдать не одни»³. В ноябре 2011 года это подтвердил сам Асад: «Ударьте по Сирии — и весь мир содрогнется»⁴. В таком же тоне бывший сирийский президент Хафез Асад говорил об исламистском восстании 1982 года в Хаме⁵. У Башара Асада, действующего строго в рамках политической, экономической и силовой системы, построенной его отцом и предшественником и контролируемой всем кланом Асадов — Махлуфов, не было даже идеи — не говоря уж о политической воле — сформировать иной способ управления страной.

В результате брожение переросло в полномасштабную гражданскую войну с огромным количеством жертв — в основном со стороны противников режима. По последним оценкам, к июлю 2016 года 280 000 сирийцев погибло, более 13,5 миллиона нуждались в гуманитарной помощи, 5 миллионов проживали на заблокированных территориях, а еще 4,8 миллиона были зарегистрированы в качестве беженцев⁶.

Насилие ради сохранения власти и правящего режима противоречит принципам Евросоюза. ЕС, мирный проект, появившийся в результате разрушительных войн XX века, не был готов ни осмыслить всю безудержность насилия, привычного для клана Асадов — Махлуфов, ни тем более предугадать ее. Поэтому жесточайшие репрессии режима против мирных оппонентов на первом этапе революции в Сирии привели к жестким заявлениям лидеров ЕС. Союз не мог молчать перед лицом столь вопиющего насилия и быстро отреагировал на него, заняв недвусмысленную позицию — президент Асад должен покинуть свой пост, — основанную на сделанном по горячим следам (и ошибочном) предположении, что вскоре его режим падет. Несмотря на то что эта позиция не была подкреплена немедленными военными и дипломатическими действиями, несколько лет она оставалась единственной «мантрой» Брюсселя.

Напротив, в гуманитарной сфере ЕС развил гораздо более значительную деятельность⁷. Военные действия в Сирии привели к массовым передвижениям людей, как внутри самой страны, где ООН по состоянию на май 2016 года насчитала 6,6 миллиона перемещенных лиц⁸, так и в соседние государства: в Турции зарегистрированы 2,7 миллиона беженцев, что составляет 3% от населения самой этой страны, в Ливане — миллион, что равно 22% его населения, в Иордании — 600 000, или 9% ее населения⁹. С 2011-го по середину 2016 года ЕС и его страны-участницы в совокупности выделили на помощь сирийским беженцам €5 млрд ($5,5 млрд) и на конференции в поддержку Сирии в Лондоне в феврале 2016 года пообещали ассигновать еще €3 млрд ($3,3 млрд)¹⁰.

Неожиданное сближение позиций России и США

Пока ЕС выступает в сирийском конфликте на вторых ролях, другие игроки вовлечены в него гораздо больше. Так, в Европе отмечают, что США несколько раз радикально меняли свою политику в отношении Сирии. Важнейшим результатом этих изменений стало тесное взаимодействие американской и российской дипломатии.

Поначалу Соединенные Штаты разместили ракеты «Пэтриот» — совместно с Германией, которая затем вывела свои силы, и Нидерландами, на смену которым пришла Испания, — в Турции для защиты этой страны от возможных ударов ракетами «Скад» со стороны сирийских правительственных войск. Затем последовали две программы по снабжению оружием и военному обучению сирийских повстанцев. После чего в августе 2012 года Вашингтон жестко обозначил свою позицию по химическому оружию в Сирии, но в августе 2013 года воздержался от бомбардировки Дамаска после того, как оно все же было применено. На это решение повлияло состоявшееся в августе 2013 года голосование в палате общин британского парламента: парламентарии не санкционировали участие британских вооруженных сил в подобной операции.

Вскоре США и Россия договорились об уничтожении запасов сирийского химического оружия, что положило начало тесному сотрудничеству — редкому явлению со времен окончания холодной войны. Это, возможно, уникальный пример объединения дипломатических усилий двух стран для достижения одной цели в конфликте, где по большинству других вопросов их позиции расходятся¹¹.

Непростые решения, принятые Вашингтоном в отношении Турции, привели к определенным последствиям. В 2015 году Турция предоставила США право размещать боевые самолеты на авиабазах Инджирлик недалеко от города Адана на юге страны — американские ВВС использовали ее и до этого, но в других целях — и Диярбакыр на юго-востоке. Турция и США сотрудничали в борьбе с «Исламским государством». С другой стороны, США — вопреки возражениям Анкары¹² — отдали ключевую роль в сирийском конфликте партии курдов «Демократический союз» (PYD): оказывали военную помощь ее отрядам народной самообороны (YPG),¹³ построили авиабазу в Рмейлане на северных сирийских территориях, контролируемых курдами¹⁴, и направили подразделения спецназа в Сирийский Курдистан¹⁵.

Больше всего вопросов у Франции и Великобритании, готовившихся вместе с США отправить бомбардировщики в Сирию, вызвал тот факт, что Барак Обама после того, как в августе 2012 года поставил Сирии ультиматум по химическому оружию, поменял свою позицию и не стал бомбить Дамаск в 2013-м¹⁶. Сам он позднее подтвердил, что считает принятые тогда решения правильными¹⁷, несмотря на то что это противоречит представлениям европейцев и американцев о политике Вашингтона в Сирии — ряд СМИ заявил, что президент США «не рвется в бой», а трое бывших американских дипломатов назвали Асада «меньшим злом»¹⁸.

По контрасту со скромной дипломатической активностью ЕС Россия и США объединили усилия в нескольких направлениях. С ноября 2015 года они являются сопредседателями Международной группы поддержки Сирии¹⁹, участвуют в межсирийских переговорах под эгидой ООН в рамках так называемого формата «Женева III», а в феврале 2016 года разработали соглашение о перемирии²⁰. У такого глубокого сотрудничества России и США нет прецедентов в истории сирийского кризиса — за исключением разве что соглашения по химическому оружию 2013 года.

Взаимодействие российской и американской дипломатии, несмотря на множество разногласий между странами по другим вопросам, было неожиданным для лидеров ЕС, и теперь им придется адаптироваться к новым реалиям. Евросоюз оказался перед выбором: либо выступить единым фронтом и принять более активное участие в конфликте, либо позволить одной-двум странам-участницам удовлетвориться тем, что они следуют в кильватере США.

Политический паритет России и Соединенных Штатов

Благодаря прямому военному вмешательству в сирийский конфликт, начавшемуся в сентябре 2015 года, Россия смогла решить четыре важные задачи — и возник новый дипломатический и военный расклад, к которому Евросоюзу придется приспосабливаться. В результате этого вмешательства та часть сирийской территории, что контролируется режимом Асада, стала своего рода протекторатом России²¹.

Первая российская задача, несомненно, заключалась в том, чтобы спасти режим Асада, оказавшийся на грани краха, и тем самым поддержать давнего политического союзника на Ближнем Востоке и «постоянного покупателя» российских вооружений. При этом Москва посылала западным лидерам — и не в последнюю очередь лидерам ЕС, которым она приписывает главную роль в интервенции в Ливию в 2011 году, — сигнал: у России тоже есть друзья, о которых она заботится, и западные державы не могут их свергать по собственному желанию.

Второй задачей было создать передовую военную базу на Ближнем Востоке. Гражданский Международный аэропорт имени Басиля Аль-Асада возле города Латакия на востоке Сирии был быстро превращен в работоспособную (пусть и несколько примитивную по американским меркам) авиабазу, получившую название Хмеймим, а использование пункта обеспечения российского ВМФ в Тартусе существенно увеличилось. Это позволило России проводить интенсивные воздушные операции, в основном против группировок мятежников, которые угрожали важнейшим коммуникациям между Латакией и Дамаском. И хотя западные державы заявляли обратное, тот факт, что основной целью российской авиагруппы стали силы, наступающие на главные объекты режима Асада в провинциях Алеппо, Хама, Хомс и Идлиб, а не формирования «Исламского государства», не стал для них неожиданностью²².

Третьей задачей было подкрепить делом слова, произнесенные президентом России Владимиром Путиным на Генеральной Ассамблее ООН 28 сентября 2015 года: «Мы все знаем, что после окончания холодной войны — все это знают — в мире возник единственный центр доминирования. И тогда у тех, кто оказался на вершине этой пирамиды, возник соблазн думать, что если они такие сильные и исключительные, то лучше всех знают, что делать. А следовательно, не нужно считаться и с ООН»²³. Попросту говоря, это жесткое заявление означало, что отныне формирование миропорядка будет происходить с участием России, а не только силами Соединенных Штатов и их европейских союзников. Задним числом можно сказать, что в тот момент Россия стремилась избежать повторения ливийских событий 2011 года, когда конфликт был разрешен с помощью военной операции НАТО, которую Москва считает нарушением резолюции Совета Безопасности ООН №1973 от 17 марта 2011 года.

Четвертая задача — продемонстрировать западным державам и странам региона, что вопреки некоторым оценкам Россия обладает необходимой военной мощью для быстрого и рационального разрешения серьезных кризисов. Для решения этой задачи Путин приказал задействовать куда более мощные силы и средства, чем было необходимо для борьбы с мятежом: ракеты С-400²⁴, крылатые ракеты, запускавшиеся с воздуха и кораблей в Средиземном и Каспийском морях²⁵, и передовые средства воздушной разведки²⁶. Операции оказались быстрыми и маневренными, осуществлялись на территории Сирии и за ее пределами, в том числе была организована масштабная операция снабжения по морю, через Босфор и Дарданеллы. Россия также доказала, что отсутствие прямого выхода к Средиземному морю не является препятствием для ее вооруженных сил.

Кампания в Сирии оказалась «выставкой вооружений», Россия демонстрировала их применение в боевых условиях и свои возможности в плане «проекции силы»²⁷. Вывод российских войск в марте 2016 года стал сюрпризом и для Сирии, и для Запада — в чем, вероятно, и был основной смысл этого действия. Путин вывел не всю группировку и вскоре четко дал понять, что эти силы можно вернуть в Сирию в любой момент и в короткие сроки²⁸. Этот внезапный шаг сам по себе был тактическим успехом.

В целом быстрая серия российских военных операций, подобных той, что прошла в сентябре 2015 года, частичный вывод группировки и параллельная дипломатическая активность Москвы задали темп для переговоров в формате «Женева III». В ходе этих переговоров Москва поддержала идею более широкой автономии для местных административных органов в Сирии (читай — курдов), проигнорировав вероятную озабоченность США реакцией Анкары на предоставление политической роли сирийским курдским организациям, которые она считает союзниками «Рабочей партии Курдистана» (PKK), поднявшей восстание в Турции.

В политическом плане Москве действительно удалось выручить Асада из беды, но у этой «спасательной операции», похоже, были и более далекие цели, чем сохранение у власти дружественно настроенного диктатора: использовать сирийский кризис, чтобы бросить вызов предполагаемой монополии США на Ближнем Востоке и добиться для Москвы дипломатического паритета с Вашингтоном. Если судить по военному преобладанию России в западной части Сирии (включая фактическое создание там бесполетной зоны для ВВС других государств) и интенсивности дипломатического взаимодействия Москвы и Вашингтона, эту долгосрочную задачу можно считать в основном выполненной. Разработка Москвой в начале 2016 года новой конституции для Сирии — как и предложение Соединенным Штатам провести совместные военные операции против исламистской группировки «Фронт ан-Нусра» — еще одно доказательство, что Москва всерьез намерена влиять на существующий миропорядок²⁹.

Этот новый баланс сил, возникший между Москвой и Вашингтоном в сирийском вопросе, отодвигает Евросоюз и его крупнейшие страны-участницы на второй план. Он во многом изменит характер международных отношений.

Турция: внутренние проблемы, традиционные тревоги и непоследовательная внешняя политика

Турецкая политика в отношении Сирии попросту ставит европейцев в тупик. На практике конкретные шаги Турции зачастую противоречат нормам ЕС и военным решениям, которые принимают его страны-участницы. На более глобальном уровне сближение внешнеполитических позиций Турции и Запада — одно из условий для переговоров о ее вступлении в ЕС — по такой ключевой проблеме, как сирийский конфликт, не выполняется.

Когда в 2011 году период позитивных взаимоотношений, нацеленных на экономические реформы в Сирии и рост двустороннего товарооборота, закончился, Анкара пыталась убедить Асада разрешить кризис мирным путем. Однако экономические реформы не были реализованы, а против протестующих была применена сила. Тогда премьер-министр Турции (ныне президент) Реджеп Тайип Эрдоган занял твердую позицию: Асад должен уйти. Она совпадала с первоначальной позицией ЕС и США, но имела также религиозный и идеологический подтекст: подавляющее большинство населения Турции — сунниты, а режим Асада в Сирии представляет алавитов — одно из ответвлений шиитской конфессии. В рамках политики противодействия Асаду Анкара обучала сирийских повстанцев и снабжала оружием некоторые группировки.

Кроме того, в Европе давно уже существует мнение, что Анкара пытается наладить отношения с «Исламским государством» — суннитским повстанческим движением против шиитского режима³⁰. Наблюдатели отмечали поразительное сходство риторики этой группировки, когда она провозгласила создание «халифата» в 2014 году³¹, с заявлениями Анкары о том, что она считает своей «обязанностью» разобраться с ситуацией, возникшей «сто лет назад, когда были посеяны семена всех конфликтов в этом регионе»³².

В 2015 году Анкара увидела курдскую проблему в Турции и соседних странах в новом свете: три события, случившиеся одновременно, пробудили ее традиционное беспокойство по поводу возникновения независимого Курдистана. В Ираке США и европейские государства усилили военную помощь правительству Курдистана, ранее получившему широкую автономию. В Сирии YPG получили военную поддержку от США и России и заняли ряд территорий в районах Африн, Кобани и Телль-Абъяд³³. Тем временем в самой Турции на парламентских выборах, состоявшихся 7 июня и 1 ноября 2015 года, прокурдская Демократическая партия народов (HDP) получила соответственно 13 и 10 процентов голосов, что стало политическим препятствием для реализации плана Эрдогана по созданию в стране президентской республики³⁴. Кроме того, в июле 2015 года произошли масштабные боевые столкновения между правительственными войсками и повстанцами из «Рабочей партии Курдистана» (PKK) и срыв так называемого мирного процесса с курдами, инициированного Эрдоганом еще на посту премьер-министра и получавшего крайне позитивные отклики в ЕС.

Долгие (и безуспешные) попытки Турции убедить Запад создать в Сирии бесполетную зону или зону безопасности привели к серьезным разногласиям с Соединенными Штатами и ЕС. Официально Турция заявляет, что ее цель — удержать сирийских беженцев внутри страны, но на деле она хочет затруднить воссоединение курдских районов³⁵. В начале 2016 года Анкара попыталась убедить Берлин³⁶ и Еврокомиссию израсходовать на территории Сирии часть средств, выделенных ЕС на помощь беженцам в рамках соглашения между Турцией и Евросоюзом. К середине 2016 года решение по этому вопросу еще не было принято³⁷. Последствия установления такой «безопасной» зоны без каких-либо международных договоренностей и военной защиты (в этом случае западным странам пришлось бы вводить сухопутные войска, а такую возможность они неоднократно исключали) стали очевидны 25 мая 2016 года, когда сирийские ВВС нанесли авиаудар по лагерю беженцев, созданному турецкими неправительственными организациями (НПО).³⁸

В целом же вся сирийская политика Турции была заморожена после того, как на помощь Асаду пришла Россия, и не последнюю роль в этом сыграло то обстоятельство, что она де-факто создала над северо-восточной Сирией зону, запретную для полетов. В конце 2015 года турецко-российские отношения пережили ряд негативных моментов: в ноябре турки сбили российский бомбардировщик Су-24³⁹, а российская сторона обвинила руководство Турции в коррупции, закулисных сделках и закупках контрабандной нефти, усиливавших финансовую мощь «Исламского государства»⁴⁰ (Анкара категорически отвергала эти обвинения⁴¹). Однако обмен заявлениями 1 июля 2016 года дал старт нормализации двусторонних отношений, что подтвердилось на встрече турецкого и российского президентов в Санкт-Петербурге 9 августа.

Наращивание террористической деятельности «Исламского государства» в Турции, в том числе нападение группы смертников на главный аэропорт Стамбула 29 июня 2016 года, несомненно, приведет к тому, что Анкара изменит свою политику. В течение нескольких лет она демонстрировала двойственный подход к исламистской группировке, теперь же турецкое руководство приступило к непростому процессу координации антитеррористических усилий с некоторыми странами Евросоюза. Вероятно, вскоре антитеррор станет преобладающей темой в отношениях Турции как с ЕС, так и с Россией⁴².

В абсолютных цифрах гуманитарная катастрофа, вызванная войной в Сирии, затронула сильнее всего именно Турцию. По оценкам экспертов, с конца 2011 года страна приняла 2,7 миллиона человек, зарегистрированных Комиссариатом ООН по делам беженцев. Из них 285 000 (10,6%) размещены в лагерях, организованных турецким Управлением по чрезвычайным ситуациям AFAD, турецким Красным Полумесяцем и местными органами власти⁴³. Хотя почти 90% беженцев вынуждены решать проблему жилья самостоятельно, все они получают временное «гостевое» удостоверение личности и имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственных лечебных учреждениях.

Соглашение между Турцией и Евросоюзом, достигнутое в общих чертах 29 ноября 2015 года и заключенное 18 марта 2016-го, поначалу привело к резкому сокращению числа мигрантов, бесконтрольно прибывающих на греческие острова в Эгейском море. Однако уже вскоре это соглашение обросло правовыми спорами об уступках, на которые готов пойти ЕС, и встречных действиях Турции.

Иран возвращается в регион

В последние годы основной темой взаимодействия ЕС со странами региона была иранская проблема и переговоры между Тегераном и пятью постоянными членами Совета Безопасности ООН плюс Германия (формат «P5 + 1»), завершившиеся соглашением по иранской ядерной программе⁴⁴. После подписания этого соглашения в июле 2015 года официальные высказывания представителей ЕС об Иране сводились лишь к дипломатическим заявлениям, в которых выражалась обеспокоенность ролью Ирана в сирийском конфликте, в то время как решительная поддержка Тегераном асадовского режима остается одним из серьезных препятствий на пути к политическому урегулированию конфликта⁴⁵.

Ряд аналитиков из европейских и других западных стран считает, что ядерная сделка дала Ирану возможность проводить более решительную политику в регионе и помогла добиться главной цели — вернуться на региональную дипломатическую арену после многих лет изоляции⁴⁶. Официальное заявление Тегерана после заключения соглашения состояло из весьма общих и спокойных выражений: «Правительство Исламской Республики Иран намерено содействовать укреплению безопасности и стабильности в регионе в условиях возрастающей угрозы терроризма и жестокого экстремизма»⁴⁷. В то же время одно из важнейших направлений политики Тегерана в регионе — сохранение «шиитского полумесяца» Тегеран — Багдад — Дамаск с поддержкой ливанской исламистской группировки «Хезболла». Существует даже мнение, что без иранского вмешательства армия Асада выжить не сможет⁴⁸.

Отсутствие ЕС на дипломатической арене

Невозможно не заметить, что Евросоюз не участвует в основных международных дипломатических дискуссиях по Сирии и с 2011 года не выступал с серьезными дипломатическими инициативами. Большинство стран ЕС, участвующих в борьбе против «Исламского государства», сосредоточиваются на операциях в Ираке, а военные действия против этой исламистской группировки в Сирии ведет в основном Франция, чьи ВВС действуют совместно с американскими⁴⁹. США и Францию⁵⁰ прямо или косвенно поддерживают Дания⁵¹, Германия⁵², Нидерланды⁵³, Великобритания⁵⁴, а с недавних пор еще и Бельгия⁵⁵.

Гораздо важнее, что крайне ограниченная роль ЕС как союза в сирийском конфликте обусловлена системными факторами. Реализация Лиссабонского договора — результата последнего этапа эволюции правовой архитектуры ЕС — ослабила роль общеевропейских институтов, в частности Еврокомиссии и Европейской службы внешнеполитической деятельности, вновь отдав политические инициативы странам-участницам, особенно крупным, — на уровень глав государств и правительств⁵⁶. Примеров сколько угодно: крупные страны-участницы выступают с многочисленными заявлениями по сирийскому кризису, борются за то, чтобы важные делегации ЕС возглавляли именно их дипломаты, а из Европейского совета, объединяющего руководителей государств ЕС, были исключены министры иностранных дел.

Кроме того — так уж неудачно все совпало по времени, — новая внешнеполитическая архитектура ЕС возникла в тот момент, когда разворачивались события «арабской весны», создавшие совершенно новые вызовы для спорного внешнеполитического механизма Союза⁵⁷. Вопреки ожиданиям Берлина, Лондона и Парижа, преобладание голосов трех крупнейших стран-участниц и ослабление позиций брюссельской бюрократии не привели к повышению эффективности — все произошло с точностью до наоборот.

Конечно, инструментарий дипломатии ЕС — гуманитарная помощь, содействие развитию, экономические санкции, соглашения с третьими сторонами — остался в руках Еврокомиссии. Однако возможности ЕС по использованию этих инструментов в сочетании с более масштабными политическими инициативами в их поддержку — иными словами, способность ЕС к политическому лидерству — были сильно ограничены. Опыт гражданской войны в Сирии, в том числе связанный с заключением соглашения по беженцам с Турцией, показал: одна страна-участница не может стать лидером, приемлемым для всего ЕС. Новая архитектура оборачивалась либо бездействием (характерный пример — отсутствие у ЕС политики по Сирии), либо неразберихой (основные параметры соглашения по беженцам прорабатывались Германией, а не еэсовскими институтами).

Масштабный кризис с беженцами, начавшийся в 2015 году — хотя убежища в Европе искали не только сирийцы, — быстро привел к расколу Евросоюза на три группы. Германия (и поначалу Швеция) оказалась единственной европейской страной, готовой принять сирийских беженцев в большом количестве. В этом нет ничего удивительного: у Германии хорошие показатели экономического роста, практически полная занятость населения, есть свободные рабочие места и коренные жители относятся к беженцам в общем-то благожелательно (так называемая Willkommenskultur). Во второй группе оказались те страны-участницы, которые не захотели участвовать в разрешении кризиса с беженцами, — Великобритания, Дания и все центральноевропейские государства ЕС, приостановившие действие Шенгенских соглашений об отмене пограничного контроля на внутренних границах Союза. Наконец, в третью группу вошли страны, пытавшиеся продемонстрировать солидарность с Германией, но не обладающие ни экономическими ресурсами, ни политической волей.

После того как в мае 2015 года Совет министров Евросоюза не смог принять решение о новой миграционной политике и правилах предоставления убежища, в ЕС стала нарастать политическая паника — и многие страны-участницы отказались разделить с Германией бремя приема беженцев. В результате по настоянию Берлина институты ЕС начали переговоры с Турцией, чтобы та оставляла беженцев на своей территории. Взамен Анкаре обещали финансовую помощь и уступки в других сферах — безвизовый режим для турецких граждан, въезжающих в ЕС, и переговоры о вступлении Турции в Союз. Эта необычная дипломатическая договоренность совпала с острейшим внутриполитическим кризисом в Турции, и потому реализовать ее оказалось крайне трудно. Особую озабоченность вызвало игнорирование Анкарой определенных положений Конвенции ООН о статусе беженцев, возобновление вооруженного конфликта на юго-востоке страны и резкое ухудшение ситуации с правами человека и верховенством закона в Турции. На момент написания этих строк конфликтные дискуссии об этом соглашении продолжаются.

Адаптация к новому ландшафту

Говорить, что ЕС наблюдает за сирийским конфликтом со стороны, было бы преувеличением. В то же время важнейшие события, связанные с войной в Сирии, формируют новый политический ландшафт, к которому Союзу теперь придется приспосабливаться.

ЕС необходимо скорректировать свою позицию относительно других крупных игроков. Впервые за семьдесят лет США не стремятся гарантировать безопасность и стабильность в регионе. Россия тем временем создала на Ближнем Востоке постоянную военную инфраструктуру и добилась для себя более важной дипломатической роли на мировой арене. Кроме того, Москва сформировала своего рода дипломатический тандем с Вашингтоном — по крайней мере в отношении сирийского конфликта. Для выхода из сирийского кризиса, скорее всего, потребуется еще более тесное взаимодействие между Россией и Соединенными Штатами по выработке политического урегулирования. Эта новая тенденция уже вынуждает Турцию корректировать свою внешнюю политику. Возможно, ЕС тоже придется провести соответствующую калибровку своего курса, задействовав разнообразные инструменты — гуманитарную помощь, помощь в целях развития, поддержку реформ, финансирование НПО, координационный потенциал и военно-политическую роль в будущем урегулировании, — чтобы верховный представитель ЕС по внешней политике мог действовать инициативнее.

Кроме того, ЕС, возможно, захочет сказать свое слово в вопросах региональной безопасности. Мнения Запада и России по поводу судьбы Асада и борьбы против «Исламского государства» расходятся — это касается военных операций и возможного судебного преследования за военные преступления и преступления против человечности. Здесь Союз может внести свой вклад двумя способами: за счет военных акций отдельных стран-участниц и дипломатических усилий верховного представителя ЕС.

Вместе с тем Евросоюзу стало сложно поддерживать партнерские отношения с Турцией. Неоднозначная политика в отношении «Исламского государства», нежелание учитывать стратегические изменения на региональном уровне, фактическая гражданской война на юго-востоке страны, негативное развитие ситуации с верховенством закона и последствия неудавшегося переворота 5 июля 2016 года — еще ни разу за последние пятнадцать лет Турция не была так далека от внутренних стандартов и внешнеполитических принципов Евросоюза. Для ЕС это означает, что заинтересованность Турции во вступлении в Союз неизбежно и существенно ослабеет, в результате чего влияние Брюсселя на ситуацию с верховенством закона в этой стране значительно уменьшится, а то и вовсе сойдет на нет. Тем не менее Евросоюзу необходимо продолжать постоянный диалог и тесное сотрудничество с Анкарой по таким важнейшим вопросам, как энергетика, торговля, борьба с терроризмом и проблема беженцев.

Кроме того, в сирийском вопросе ЕС следует твердо отстаивать свои ценности. Конечно, нет уверенности, что после мирного урегулирования в Сирии утвердятся принципы, которые Евросоюз неукоснительно продвигает во внешней политике: законность, основополагающие свободы, мирное сосуществование и толерантность. Realpolitik, насаждаемая Россией, вряд ли оставит в Сирии место для внедрения стандартов ЕС. Что Евросоюз действительно может сделать — это, несмотря на огромные трудности, которые ждут впереди, продолжать продвигать эти принципы и предлагать свою поддержку в формировании ключевых элементов демократического государства — перестройке госаппарата, судебной системы, создании свободных СМИ, гражданского общества и правосудия переходного периода, — когда (и если) произойдет политическое урегулирование.

С учетом этих новых реалий можно утверждать, что условия для возвращения ЕС в процесс разрешения сирийского кризиса уже существуют. На практике, однако, ЕС столкнется со значительными трудностями, связанными главным образом с тем, что из-за политических преференций крупнейших стран-участниц решения, как правило, принимаются только на национальном уровне, при весьма ограниченной роли Евросоюза как организации. В Германии внутриполитическим приоритетом стал уже не прием беженцев из Сирии, а ограничение их притока, что требует реализации соглашения ЕС с Турцией по беженцам — какими бы затруднениями и политическими издержками это ни обернулось. Для руководства Франции, особенно после масштабных терактов в Париже 13 ноября 2015 года, приоритетная задача состоит в том, чтобы продемонстрировать гражданам: их государство реально борется с «Исламским государством» — отсюда и действия французских вооруженных сил на территории Сирии. Великобритании же приходится иметь дело с последствиями референдума о выходе из ЕС, в исходе которого большую роль сыграло негативное отношение к притоку беженцев, поэтому она вряд ли выступит с какой-либо новой инициативой в контексте Евросоюза.

Эксперты задаются вопросом, сможет ли технически ЕС выполнить роль посредника в Сирии⁵⁸. Речь идет о том, что в какой-то момент заинтересованные международные силы могут доверить ЕС координацию дискуссий между ключевыми игроками о соглашении, касающемся переходного периода, — по аналогии с форматом «P5 + 1» на переговорах по иранской ядерной программе. Считается, что присутствие сравнительно нейтрального посредника и организатора дискуссий может вновь оказаться полезным для Москвы и Вашингтона.

Однако переговоры о ядерном соглашении с Ираном — это совсем не то же самое, что урегулирование сирийского конфликта. В частности, Россия, которая была явно заинтересована в ограничении военного ядерного потенциала Ирана, в Сирии однозначно поддерживает режим Асада. Сейчас единственным форматом, приемлемым для всех сторон, выглядит предоставление этой роли ООН, несмотря на то что эта организация пока себя никак не проявляет.

Не исключено, что путь к будущему участию ЕС удастся нащупать на другом направлении, если у европейских лидеров найдутся время и силы для переосмысления роли Союза в серьезных кризисах на основе глобальной стратегии Брюсселя, представленной 29 июня 2016 года уполномоченным по внешней политике Федерикой Могерини⁵⁹. Основная мысль этого документа звучит так: обеспечить «общеевропейские интересы… общими средствами».

Сирия как «лакмусовая бумажка» внешней политики ЕС

Евросоюз не проявляет инициативы и не участвует в коллективных действиях по разрешению сирийского кризиса — и потому не может существенно влиять на ход событий в стране, находящейся в непосредственной близости от него. При этом большая часть гуманитарных и экономических последствий сирийского кризиса напрямую затрагивает страны ЕС. По всей видимости, столь серьезное противоречие не может существовать долго.

То, как поведет себя Евросоюз в сложившейся ситуации, какую роль он возьмет на себя в урегулировании сирийского кризиса, станет одним из важных показателей, по которым можно будет судить о наличии или отсутствии у него по-настоящему общей внешней политики и политики безопасности. Если Союз не выработает более решительной политической позиции по Сирии, он рискует оставаться на вторых ролях и в дальнейшем, ограничиваясь гуманитарной помощью, содействием восстановлению, технической поддержкой, помощью в развитии, экономическими уступками или санкциями.

Причины нерешительности ЕС

Отсутствие у Евросоюза и на уровне общих институтов, и на уровне стран-участниц решающей роли в сирийском конфликте — последствие двух не связанных между собой обстоятельств.

Во-первых, ЕС сильно недооценил прочность асадовского режима и масштабы его военной поддержки со стороны Ирана (а значит, и «Хезболлы») и России. ЕС оказался в ситуации, когда его «ценностно обусловленная» позиция не находит отклика у союзников Асада, а США не желают идти на риск полномасштабного военного вмешательства.

Во-вторых, три крупнейших государства Союза действуют несогласованно. Британия не желает участвовать в военном вмешательстве, не поддерживает политику ЕС по беженцам и занята в основном последствиями голосования о выходе из Союза. Германия традиционно неохотно отпускает свои вооруженные силы для военных операций за пределами страны, но демонстрировала — по крайней мере на первом этапе — беспрецедентную открытость в плане приема беженцев. Франция готова участвовать в военных операциях — до определенного предела, но переоценивает собственные возможности в качестве мировой державы. Разобщенность привела к тому, что европейские страны ни вместе, ни по отдельности не могут влиять на ход событий в сирийской войне. Ситуация может усугубиться, когда Союз покинет Великобритания, хотя механизмы координации внешней политики Лондона и Брюсселя способны несколько сгладить неудобства, связанные с этим событием⁶⁰.

Последствия для внешней политики ЕС

Долгосрочные последствия сирийского конфликта прогнозировать практически невозможно. При этом для европейских стран они имеют критическое значение, о чем свидетельствуют теракты, потоки мигрантов и влияние кризиса с беженцами на отношения ЕС с Турцией.

Выводы, которые сделают лидеры ЕС (если это вообще произойдет) из сложившейся ситуации, во многом определят будущее внешней политики и политики безопасности Союза. И нужна здесь не только и не столько грандиозная стратегия, не говоря уже о ревизии договоров, а политическое понимание того, где, когда и как должен действовать ЕС.

События в Сирии могут стать для ЕС примером кризиса, в котором у всех государств-участниц нет важных экономических или военных интересов. И одновременно такого кризиса, который невозможно игнорировать: весь Евросоюз столкнулся с серьезными последствиями бездействия и в моральном плане, и в социально-экономическом, и в сфере безопасности.

В 2011 году хватило бы простого анализа позиций режима Асада по вопросам политики и безопасности, а также анализа интересов третьих сторон — Ирана, Катара, России, Саудовской Аравии, Турции, чтобы лидеры ЕС наладили взаимодействие друг с другом — например, создав центр по урегулированию сирийского кризиса с полномочиями по координации дипломатических, военных и гуманитарных акций Союза и его стран-участниц. И, что важнее, тесное взаимодействие ЕС с региональными игроками могло повлиять на их политику и обеспечить участие Брюсселя в разрешении гуманитарного кризиса на куда более раннем этапе вместе с тремя прифронтовыми государствами — Иорданией, Ливаном и Турцией. У Европейской службы внешнеполитической деятельности и Еврокомиссии есть необходимые инструменты для решения подобных задач — нужна была только политическая воля.

ЕС может извлечь из печальной истории своего бессилия полезные уроки на будущее. Особенно для разработки форматов действий в ситуациях вроде сирийской, где военная мощь нескольких вовлеченных в события стран-участниц не может оказать решающего влияния на ход конфликта. Глобальная стратегия ЕС, опубликованная в июле 2016 года и пока еще не ставшая предметом широкого обсуждения, содержит ряд полезных соображений по поводу будущей политики Союза, особенно в сферах обороны и безопасности, борьбы с терроризмом, кибербезопасности, энергетической безопасности и стратегического информационного обеспечения. Но в целом все по-прежнему сводится к политической воле — смогут ли лидеры ЕС увидеть преимущества в том, чтобы действовать сообща.

На то, чтобы оценить последствия британского референдума о выходе из ЕС, потребуется время. Время нужно и для окончательной проработки глобальной стратегии ЕС. Но один важнейший факт очевиден: самым трагическим последствием войны в Сирии стали неописуемые страдания всех сирийцев, независимо от возраста и убеждений, травма, которая еще много десятилетий будет порождать отчаяние и негодование⁶¹. И внешнеполитические амбиции ЕС неизбежно будут оцениваться как минимум в свете его вклада в облегчение этих страданий, а в самом Союзе его лидерам, похоже, придется заплатить высокую политическую цену за неспособность выработать курс, который граждане Европы сочли бы соответствующим ситуации.

Марк Пьерини — приглашенный исследователь в Европейском Центре Карнеги (Брюссель). Темы его исследований — ситуация на Ближнем Востоке и в Турции с европейской точки зрения.

Автор выражает благодарность Эльзе Леоне, стажеру Европейского Центра Карнеги с января по июль 2016 года, за ее вклад в эту работу.