Источник: Военно-промышленный курьер
Выдержки из доклада заместителя директора Российско-Евразийской программы Фонда Карнеги «Незаменимые институты», посвященного предыстории, созданию и деятельности Российско-Американской Президентской комиссии, образованной Дмитрием Медведевым и Бараком Обамой.
Введение
Подавляющее большинство экспертов и политиков считают, что к моменту вступления в должность президента Обамы американо-российские отношения находились в самом плачевном состоянии со времен распада СССР. В 2008 году Россия одержала победу в скоротечном, но ожесточенном конфликте с соседней Грузией, пользовавшейся поддержкой США, и в одностороннем порядке признала независимость двух ее сепаратистских регионов, на территории которых и по сей день находятся российские войска. Еще недавно Вашингтон и Москва боролись за влияние и обвиняли друг друга в нестабильности на Украине и в Центральной Азии. Кроме того, тупиковая ситуация, сложившаяся в переговорном процессе между двумя ведущими ядерными державами по вопросам ядерной безопасности, вполне возможно, придала смелости Северной Корее, которая провела испытание второго ядерного взрывного устройства и дала возможность Ирану ускорить реализацию программы по созданию ядерного оружия.
Однако после того как в феврале 2009 года администрация Обамы объявила о «перезагрузке» отношений с Россией, российско-американские отношения приобрели совершенно иной оттенок. Президенты Обама и Медведев уже раз пять встречались и часто беседуют по телефону. Сообщается, что между ними установились теплые личные отношения. Столь конструктивное взаимодействие двух лидеров сопровождается появлением амбициозной программы двустороннего сотрудничества и резко повысившимися ожиданиями заинтересованных кругов в обеих странах…
Уже через год с небольшим после начала «перезагрузки» эта политика дала ряд впечатляющих конкретных результатов – от нового соглашения по контролю над стратегическими вооружениями до сотрудничества в переброске войск и снаряжения в Афганистан и введения нового раунда санкций против Ирана. Несмотря на неловкую ситуацию, в которую попали обе стороны в связи с арестом в июне 2010 года десяти российских агентов-нелегалов в США, Москве и Вашингтону удалось быстро и без лишнего шума урегулировать этот кризис, не позволив ему отравить позитивную атмосферу визита Медведева в Кремниевую долину и вашингтонского «саммита с чизбургерами». Стороны продолжают консультации по таким насущным вопросам, как вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и ситуация в Киргизии. Тем не менее, как подчеркивают оба президента, предстоит сделать еще очень много, особенно на важнейших аренах сотрудничества в эпоху после окончания холодной войны: в сферах торговли, технологий, здравоохранения и глобального развития...
Российско-Американская Президентская комиссия: создание и структура
Необходимость способствовать трудной, содержательной работе по достижению конкретных результатов побудила обе стороны к созданию Российско-Американской Президентской комиссии. Хотя официально о ее учреждении президенты объявили на московском саммите в июле 2009-го, она всерьез приступила к работе в сентябре того же года. Согласно заявлению о задачах Комиссии, она создана для «определения направлений сотрудничества и осуществления совместных проектов и действий, направленных на укрепление стратегической стабильности, международной безопасности, экономического благосостояния и на развитие связей между российским и американским народами». Приоритетность и масштабность этих задач отражаются в структуре Комиссии: ее официальными сопредседателями стали президенты Обама и Медведев, координаторами – госсекретарь США Хиллари Клинтон и министр иностранных дел России Сергей Лавров, а более полутора десятков рабочих групп, занимающихся широким спектром проблем – от ядерной безопасности и контроля над вооружениями до обменов в сфере образования и культуры – возглавляют высокопоставленные представители исполнительной власти обеих стран…
Среди подразделений Комиссии, первыми начавших проводить официальные заседания, была рабочая группа «Контроль над вооружениями и международная безопасность». Ее сопредседатели – заместитель госсекретаря Эллен Таушер и заместитель министра иностранных дел Сергей Рябков встретились уже в кулуарах московского саммита в июле 2009 года, обсудив оценку обеими сторонами существующих угроз. До конца года у них состоялось еще несколько встреч. В повышенной активности этой группы нет ничего удивительного: помимо того что стороны давно сотрудничают в данной сфере, президенты к тому времени уже дали указания своим дипломатам начать работу над новым договором по контролю над стратегическими вооружениями («новым СНВ»), который они первоначально надеялись подписать до 5 декабря 2009 года, когда истекал срок действия предыдущего соглашения об ограничении стратегических наступательных вооружений...
Нацеленность Комиссии на конкретные результаты стала очевидна с самого начала. Через полгода после официального создания Комиссии (а на деле всего через три месяца после реального начала заседаний рабочих групп и менее чем через два месяца после первой встречи координаторов) Клинтон и Лавров распространили совместное заявление о проделанной работе. Документ содержал солидный список совместных мероприятий – от заседаний рабочих групп для определения задач и разработки планов работы до подписания соглашений о начале или расширении сотрудничества в научных исследованиях, в частности в области экологически чистой энергетики, здравоохранения и фундаментальной науки. Хотя в основном речь шла о заседаниях и дискуссиях, а не о реально действующих программах, сам факт, что двусторонние консультации на рабочем уровне по столь широкому кругу существенных вопросов уже начались, был просто беспрецедентным.
За год, прошедший после официального учреждения Комиссии и начала встреч в рамках рабочих групп, имели место новые результаты, заседания и заявления. Выступая накануне саммита Медведева – Обамы в Вашингтоне в июне 2010 года, помощник госсекретаря Фил Гордон отметил, что она провела «100 с лишним заседаний и обменов» с участием представителей «более 60 российских и американских государственных ведомств, не говоря уже о многочисленных партнерах из частного сектора и неправительственных организаций». Среди конкретных результатов, достигнутых Комиссией, он назвал заключенное в апреле 2010 года соглашение об утилизации примерно 70 тонн оружейного плутония (его хватило бы для начинки 17 тысяч ядерных боеголовок), объявление о первых инвестициях американских компаний в российский инновационный центр Сколково под Москвой и договоренность о поставке фирмой «Боинг» в Россию 50 самолетов на сумму четыре миллиарда долларов…
Конечно, выносить окончательное суждение о деятельности Комиссии и «перезагрузке» в целом сейчас было бы преждевременно, но даже на нынешней начальной стадии есть основания утверждать, что в ее работе – насколько можно понять из опубликованного отчета – наметилась определенная диспропорция. В таких сферах, как ядерная безопасность и контроль над вооружениями, среди достигнутых результатов числятся не только заседания, диалог и обмены визитами, но и официальные соглашения о сокращении ядерных арсеналов обеих стран, утилизации большого количества опасных ядерных материалов и усилении систем безопасности на важных объектах. Аналогичным образом в обнародованных документах и публичных заявлениях чиновники, работающие в группах по борьбе с терроризмом и наркотиками, говорят о действительно впечатляющем рабочем взаимодействии сторон, включающем даже обмен разведданными. Так, в августе 2010 года рабочая группа по военному сотрудничеству провела запланированное – и указанное в совместном отчете – мероприятие: американские и канадские офицеры из Командования воздушно-космической обороны Североамериканского континента выполнили вместе с российскими коллегами тренировочное задание по обнаружению и слежению за «угнанным» самолетом в северной части Тихого океана. Под эгидой рабочей группы по чрезвычайным ситуациям сотрудники Федерального агентства США по управлению страной в кризисных ситуациях, российского МЧС и Агентства международного развития США провели на территории России командно-штабные учения по отработке поисково-спасательных операций в связи с землетрясениями в третьих странах. Кроме того, рабочие группы «Противодействие терроризму» и «Противодействие незаконному обороту наркотиков» отчитались о реальном сотрудничестве в противодействии международной организованной преступности и финансированию террористов из-за рубежа – об этом свидетельствуют совместные операции по выявлению маршрутов контрабанды и передача российской стороной данных о подпольной финансовой сети «Хавала», через которую поступают средства к талибам и афганским полевым командирам.
Однако в областях, не связанных с традиционной «жесткой» безопасностью: здравоохранении, энергоэффективности, торгово-экономических отношениях, конкретных и результативных действий обеих сторон наблюдается куда меньше. Конечно, справедливости ради следует отметить, что некоторые из указанных направлений, например то, за которое отвечает рабочая группа «Гражданское общество», представляют собой либо сравнительно новые элементы двусторонних отношений, либо (это относится, в частности, к борьбе с природными катастрофами и изменением климата) затрагивают сложные проблемы международного масштаба. Тем не менее очень важно, чтобы в течение второго года своей деятельности Комиссия продемонстрировала существенное продвижение вперед в сферах сотрудничества, выходящих за рамки традиционной безопасности и отражающих изменения в мире, произошедшие со времен американо-советского диалога или даже 90-х годов...
Как работает Комиссия
Чтобы обеспечить конкретные результаты по всем направлениям и особенно в тех областях, где у американских и российских государственных структур нет обширного опыта сотрудничества или где политические разногласия особенно существенны, Комиссии необходимо будет обеспечивать внимание высшего руководства к своей деятельности, поддерживать достигнутый импульс, уточнять задачи, совершенствовать структуру и преодолевать трудности, по определению возникающие в работе с госаппаратом. Способность Комиссии добиться этих целей зависит не только от ее институциональной структуры, но и от людей, которым поручено руководство рабочими группами и выполнение их программ, а также от конкретных проблем и возможностей, возникающих в связи с разнообразными вопросами, включенными в ее компетенцию…
Пока основа структуры Комиссии – это 17 функциональных рабочих групп. В состав каждой группы, возглавляемой двумя сопредседателями – высокопоставленными чиновниками от России и США, входят представители различных ведомств…
Несмотря на разветвленность структуры Комиссии, ее рабочие группы охватывают не вecь обширный спектр двустороннего взаимодействия США и России. Важным исключением является, в частности, новый Договор по СНВ, подготовленный представителями Госдепартамента и Министерствa обороны США, а также российских Министерств иностранных дел и обороны – зачастую при прямом участии президента, госсекретаря и министра обороны США, советника по национальной безопасности и их российских коллег. Этот договор в совместном отчете координаторов не упомянут ни разу, хотя он и считается одним из важнейших достижений «перезагрузки». Более того, несмотря на значительный прогресс, достигнутый Россией и США в вопросах сокращения вооружений, описание деятельности рабочей группы «Контроль над вооружениями и международная безопасность» в отчете координаторов оказалось самым коротким. Аналогичным образом, хотя профессиональные военные из обеих стран регулярно встречались под эгидой группы «Военное сотрудничество», в течение первого года работы Комиссии не было создано специального подразделения, направляющего регулярные контакты между гражданскими сотрудниками американского оборонного ведомства и их российскими коллегами, занимающимися выработкой оборонной политики…
По идее, одним из самых актуальных и эффективных подразделений Комиссии должна быть рабочая группа «Гражданское общество», возглавляемая с обеих сторон высокопоставленными советниками президентов. В США имеется гигантская и развитая сеть организаций гражданского общества, работающих внутри страны и за ее пределами, а в России оно бурно развивается – в советский период таких групп здесь практически не существовало, а сегодня их насчитывается больше 240 тысяч. Более того, можно даже утверждать, что задачи этой рабочей группы занимают центральное место в осуществлении главной цели Комиссии – способствовать прямым контактам между людьми на негосударственном уровне, чтобы со временем отношения между двумя странами приобрели более органичный и самодостаточный характер, не требующий столь значительного участия государства.
Как заметил сопредседатель рабочей группы «Гражданское общество», старший директор по России Совета национальной безопасности Майкл Макфол, эта структура, возможно, не самый подходящий форум для того, чтобы поднимать трудные вопросы, связанные с правами человека, коррупцией и демократией, вопросы, по-прежнему имеющие фундаментальное значение для создания действенного гражданского общества, по поводу которых между Америкой и Россией существуют разногласия. Отчасти это связано с довольно странным подбором двух глав рабочей группы: Майкл Макфол известен в России своими выступлениями в поддержку демократии и резкой критикой сползания Кремля к авторитаризму при Владимире Путине. Его российский коллега – заместитель главы президентской администрации Владислав Сурков столь же известен своей ролью в выстраивании кремлевской «вертикали власти» и ужесточении контроля государства над экономикой, СМИ и гражданским обществом. Хотя такие темы, как борьба с коррупцией и свобода печати, могут обсуждаться на параллельных американо-российских форумах гражданского общества, кажется маловероятным, что рабочая группа выявит сферы, где представится возможность заключить серьезные межправительственные соглашения, способные привести к конкретным политическим изменениям. С другой стороны, в тех областях, где у двух стран существуют общие интересы, например связанные с передовым опытом в вопросах международного усыновления и миграции, группа вполне в состоянии добиться реальных результатов…
Проблемы и возможности
Российско-Американская Президентская комиссия – наиболее продуманный, масштабный и активно действующий институт из тех, что были созданы за всю историю двусторонних отношений США с Советским Союзом и Россией. Но несмотря на то, что Комиссии уже на первом этапе удалось добиться немалых успехов, а также на потенциальный охват и глубину взаимодействия между Москвой и Вашингтоном, существует реальный риск, что серьезный кризис наподобие американского вторжения в Ирак в 2003 году или российско-грузинской войны 2008-го приведет к замораживанию сотрудничества на официальном уровне и тогда вся тщательно продуманная система рабочих групп перестанет действовать и исчезнет. Организаторы Комиссии осознают этот риск. Неудивительно, что oдна из самых главных ее целей – установление личных контактов между американскими и российскими чиновниками, а также поощрение связей на неправительственном уровне, чтобы взаимодействие могло продолжаться даже в период кризиса или быстро возобновиться, когда он пройдет. Иными словами, Комиссия призвана укрепить двусторонние отношения до такой степени, чтобы необходимость в официальной структуре для руководства ими отпала.
Впрочем, даже если масштабного кризиса, способного испортить отношения между двумя странами, не произойдет, просто добиться конкретных результатов, обещанных Комиссией, – задача не из легких. Одна из проблем связана с непростой внутриполитической ситуацией в обеих странах. В конгрессе США да и в американском обществе до сих пор распространены неприязнь и недоверие к России. Это наглядно проявляется хотя бы в острых дебатах вокруг процесса ратификации нового Договора по СНВ сенатом. Некоторые оппоненты соглашения утверждают, что для обеспечения интересов безопасности США Россия не нужна, другие настаивают, что ее по-прежнему следует воспринимать как противника, которому нельзя доверять. Даже среди сторонников «перезагрузки» и политики президента в вопросе ядерного разоружения кое-кто опасается, не оборачивается ли сотрудничество с Россией косвенной поддержкой того, что они называют «покушением Москвы на общечеловеческие ценности».
В России внутриполитическая оппозиция – не столь серьезный фактор, но, возможно, сам Кремль не настолько готов к серьезному изменению своей политики на таком широком фронте, как можно было бы предположить, исходя из компетенции 17 рабочих групп Комиссии. Мы уже упоминали о серьезной ограниченности возможностей продвижения вперед в вопросах, связанных с гражданским обществом и демократией. В деловом сообществе также многие считают, что необходимы не расширение диалога между Вашингтоном и Москвой, а конкретные изменения в российской системе регулирования экономики, реальная транспарентность и серьезные усилия по искоренению коррупции в госаппарате начиная с высших эшелонов власти. К тому, что усилия рабочей группы «Развитие деловых связей и торгово-экономические отношения» способны привести к этим переменам, многие относятся скептически. Аналогичные аргументы можно привести в отношении образовательных обменов. Хотя в России есть несколько университетов мирового уровня, ее образовательная система в целом, старомодная и недофинансируемая, не слишком привлекательна для американских студентов, чья специализация не связана с этой страной. Таким образом, российские студенты куда больше заинтересованы в обучении в США, чем их американские сверстники, и возможности соответствующей рабочей группы по созданию спроса фактически на пустом месте, естественно, ограниченны.
С другой стороны, если от этих вопросов – демократии, благоприятных условий для бизнеса, образования и др. – во многом зависит готовность Кремля изменить свою политику, двусторонний диалог может служить для Соединенных Штатов наиболее эффективным каналом поощрения перемен к лучшему. В конце концов, как показывает опыт, попытки вынудить Россию к реформам, которые не поддерживают ее собственные лидеры, бессмысленны: система их в любом случае отторгнет, и этот провал способен вызвать еще более отрицательную реакцию. Однако регулярные прямые контакты между российскими и американскими чиновниками, простыми гражданами и неправительственными организациями могут в конечном счете помочь убедить российское руководство предпринять реформы по собственному почину. Более того, учитывая, что нынешние лидеры страны сосредотачивают усилия на модернизации, рабочие группы Комиссии должны сделать все, чтобы продемонстрировать связь между уровнем экономического и технического развития Запада и его социально-политическими принципами: свободой слова, верховенством закона, защитой прав собственности и подотчетностью власти перед народом…