В 1995 году страны, подписавшие Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), договорились о его бессрочном продлении. Это решение принималось непросто, в обстановке разногласий. В процессе выработки компромисса ядерные державы обязались предпринимать «систематические и последовательные усилия для сокращения ядерного оружия на глобальном уровне с конечной целью ликвидации этого оружия» (Решения Конференции 1995 года участников Договора о нераспространении ядерного оружия но рассмотрению и продлению действия Договора). Однако к 2000 году государства — участники договора осознали необходимость выработать более реалистичные критерии продвижения вперед на этом направлении. Поэтому к вышеупомянутому было добавлено обязательство относительно снижения «роли ядерного оружия в политике обеспечения безопасности в целях сведения к минимуму риска того, что это оружие когда-либо будет применено, и содействия процессу его полной ликвидации». На конференции по рассмотрению ДНЯО в 2010 году эта задача была подтверждена.
Тем не менее, как это ни странно, мировые государства и международные эксперты до сих пор не прояснили, что означает «роль» ядерного оружия и чем она так важна.
Стремясь восполнить этот пробел, десять стран, представляющих различные регионы мира, заявили о намерении убедить другие государства «снизить роль и значение ядерного оружия во всех концепциях, доктринах и стратегиях военного строительства и обеспечения безопасности». Назвав свое начинание Инициативой по нераспространению и разоружению (ИНР), эти страны — Австралия, Германия, Канада, Мексика, Нидерланды, Объединенные Арабские Эмираты, Польша, Турция, Чили и Япония — стремятся восстановить доверие к принципам нераспространения и разоружения, лежащим в основе миропорядка в ядерной сфере. Из-за репрезентативности и своего значения эти государства заслуживают того, чтобы к их точке зрения и рекомендациям прислушались.Чтобы достичь провозглашенных ими благих целей, странам, создавшим ИНР, нужно будет сочетать идеализм с реализмом. Семь из этих десяти государств имеют защиту в виде американского ядерного «зонтика», а представления об угрозе со стороны обладающих ядерным оружием конкурентов у представителей «семерки» различаются. Договориться о том, где должен быть «порог» для возможного применения ядерного оружия, в таких условиях непросто. Обычно позиции групп государств определяются на основе минимального «общего знаменателя». Но если требования ИНР будут чисто формальными, многие страны мира сочтут эту инициативу просто бесполезной. Если же группа «завысит планку», ядерные державы ее проигнорируют.
Избегая крайностей в виде чрезмерной скромности или, напротив, завышенных ожиданий, участники ИНР могли бы добиться многого, призывая страны мира прояснить, какую роль они сегодня отводят ядерному оружию, и изучить целесообразность выработки единого стандарта в этой области на основе международного права. В рамках ИНР можно обеспечить снижение «статусности» ядерного оружия — за счет мобилизации общественного мнения против безответственного бряцания ядерным оружием. Воплотить все это в жизнь будет нелегко. Но в ситуации, когда ядерный миропорядок неустойчив и ни одно государство или лидер не в состоянии его укрепить без посторонней помощи, «десятке» членов ИНР, несомненно, есть что предложить.
Что сегодня говорят ядерные государства
ИНР предполагает освоение неизведанной «территории». Чтобы оценить, действительно ли государства снижают роль ядерного оружия, необходимо понять, какова эта роль в прошлой и нынешней политике ядерных держав и стран, которые находятся под их защитой, а также выработать стандарты, по которым можно измерить, происходит ли снижение роли ядерного оружия.
Одним из критериев оценки роли ядерного оружия являются типы и масштабы угроз, которые, по мнению ядерных держав, делают применение этого оружия оправданным. Какое место занимает применение ядерного оружия в расчетах сил и средств и военных доктринах? К примеру, государства, заявляющие, что применят ядерное оружие только в ответ на ядерный удар по ним самим, отводят ему меньшую роль, чем страны, заявляющие о готовности применить его первыми для отражения агрессии с использованием обычных вооружений.
Таким образом, государство, заявляющее — как это делает, например, Пакистан, — что применит ядерное оружие, если индийские войска с обычными вооружениями перейдут границу и прорвут его оборону, отводит ядерному оружию большую роль в своей доктрине национальной безопасности — причем уже на раннем этапе военного конфликта. Это подтверждается и осуществляемыми Исламабадом программами по созданию и развертыванию тактических ядерных боеприпасов и ракет малой дальности действия с высокой степенью боеготовности.
Президент Николя Саркози утверждал, что французские «ядерные силы сдерживания защищают нас от агрессии, направленной против наших жизненных интересов, со стороны любого государства — независимо от того, откуда она будет исходить и какую форму примет. Наши жизненные интересы, естественно, включают элементы, составляющие нашу идентичность и обеспечивающие наше существование в качестве независимого государства, а также свободную реализацию нами своих суверенных прав». Расплывчатость и широта этого определения жизненных интересов создают впечатление, что в наборе сил и средств Франции ядерное оружие не является инструментом, предназначенным для применения лишь в самом крайнем случае.
В свою очередь, в Обзоре ядерной политики США (Nuclear Posture Review) 2001 года отмечалось, что ядерное оружие «дает реальную возможность для сдерживания военными средствами широкого спектра угроз, в том числе связанных с ОМП и широкомасштабным применением обычных вооруженных сил». В новом варианте Обзора ядерной политики, разработанном в 2010 году, порог применения ядерного оружия был несколько повышен. Там говорится: «Соединенные Штаты будут продолжать укрепление обычных сил и средств и снижение роли ядерного оружия в сдерживании неядерной агрессии, с тем чтобы единственным назначением ядерного оружия США стало сдерживание ядерного нападения на Соединенные Штаты или наших союзников и партнеров. Соединенные Штаты будут рассматривать вопрос о применении ядерного оружия лишь в экстремальных ситуациях для защиты жизненных интересов США или их союзников и партнеров. Соединенные Штаты не будут применять ядерное оружие или угрожать его применением против неядерных государств, подписавших ДНЯО и соблюдающих свои обязательства в области ядерного нераспространения».
Иными словами, сегодня Вашингтон утверждает, что ядерное оружие необходимо США лишь для сдерживания государств, обладающих ядерным оружием или стремящихся его создать в нарушение своих обязательств по ДНЯО. Американская военная доктрина предусматривает лишь весьма узкий спектр возможностей для применения первыми ядерного оружия против этих государств в экстремальной ситуации для сдерживания или отражения неядерного нападения на союзников и партнеров США или с целью упредить использование такими государствами ядерного оружия.
Российская Федерация, в соответствии с Военной доктриной 2010 года, «оставляет за собой право применить ядерное оружие в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового поражения, а также в случае агрессии против Российской Федерации с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства». Великобритания в том же 2010 году объявила: «Мы будем рассматривать вопрос о применении ядерного оружия в крайних обстоятельствах, связанных с самообороной, включая оборону наших союзников по НАТО, и намеренно не конкретизируем, в каких случаях, каким образом и в каком масштабе будет рассматриваться это применение». При этом Лондон отмечает: «Сегодня ни одно государство не имеет намерения или возможности угрожать независимости или территориальной целостности Великобритании».
Китай всегда настаивал, что ядерное оружие нужно ему, чтобы удерживать другие страны от ядерного шантажа, и что в случае конфликта Пекин не станет применять ядерное оружие первым. Индия также заявляет о неприменении ядерного оружия первой. Конечно, противники Китая, Индии или любого другого государства могут усомниться в том, сохранят ли эти страны верность подобным декларациям в условиях реального конфликта. Поэтому аналитики изучают степень соответствия между подобными заявлениями, с одной стороны, и с другой стороны — размером ядерных арсеналов, а также подходами, которыми руководствуются в строительстве ядерных сил. И можно сделать вывод, что Китай и Индия сегодня обладают сравнительно небольшими ядерными арсеналами, а система развертывания этих сил и средств скорее подходит для ответного удара возмездия, а не для применения ядерного оружия в первом ударе.
Израиль не заявляет о наличии у него ядерного оружия и не грозит его применением. Он ограничивается обтекаемой фразой о том, что «не станет первым, кто принесет ядерное оружие на Ближний Восток». Считается, однако, что у Израиля есть ядерное оружие и средства доставки, которые можно использовать в ряде ситуаций, и по этому параметру с ним не может сравниться ни одна из соседних стран.
Участники саммита НАТО в Чикаго в 2012 году подчеркнули: «Ситуаций, при которых можно представить какое бы то ни было применение ядерного оружия, крайне мало». Они отметили, что США, Великобритания и Франция обязуются не применять ядерное оружие и не угрожать его применением против неядерных государств, соблюдающих свои обязательства в области нераспространения. Кроме того, НАТО «полно решимости сделать наш мир более безопасным для всех и создавать условия для мира без ядерного оружия». Альянс, однако, воздержался от того, чтобы вслед за заявлением США провозгласить о намерении создавать условия, когда «единственным назначением» ядерного оружия станет удерживать другие государства от его применения. Подобное расхождение между политикой НАТО и Соединенных Штатов представляет интерес, поскольку пять участников ИНР одновременно являются членами НАТО.
Разработка критериев оценки или как минимум постановка острых вопросов
Совершенно очевидно, что заявления ядерных государств и их союзников о роли ядерного оружия различаются, а также они все в большей или меньшей мере расплывчаты. С учетом такого разнообразия возникает вопрос: какие критерии оценки ИНР и международное сообщество в целом могли бы использовать, чтобы оценить, действительно ли ядерные державы принимают меры по снижению значимости ядерного оружия? Об этом ИНР ничего не говорит, возможно в связи с разногласиями на сей счет, существующими внутри группы.
Вместо этого участники ИНР избрали осторожный подход: они составили форму отчетности, которую в будущем, возможно, направят ядерным державам для заполнения. Среди прочего в ней запрашивается информация о количестве ядерных боеприпасов разных типов и средств доставки, а также об объемах расщепляющихся материалов, которыми обладает соответствующее государство.
Китай, Пакистан, Индия, Израиль и Северная Корея вряд ли предоставят подобные сведения. Эти страны опасаются, что, получив точные данные об их арсеналах, их противники могли бы оказаться способны просчитать степень вероятности нанесения успешного удара по данным силам и средствам. В результате эффективность политики сдерживания снизится и/или этим государствам придется наращивать свои ядерные вооружения, чтобы затруднить их ликвидацию.
Таким образом, стремление участников ИНР к транспарентности ядерных арсеналов может оказаться нереализованным, но это не должно препятствовать общей цели — снижению роли ядерного оружия. (Разработанный проект анкеты предусматривает также предоставление информации о шагах в области ядерного разоружения, предпринятых государствами с 1995 года, что не должно вызвать возражений.)
Особенно полезна разработанная в рамках ИНР форма отчетности в том, что касается сведений о «принятых или принимаемых мерах по снижению роли и значения ядерного оружия в доктринах, концепциях и политике, связанных с обороной и безопасностью». Это — хорошее начало, поскольку трудно представить себе обоснованную причину, по которой ядерные государства могут отказаться отвечать на подобный вопрос.
Однако в будущем международному сообществу было бы полезно иметь некий критерий для оценки той роли, которую ядерные державы и их союзники отводят ядерному оружию. Любые подобные стандарты, несомненно, вызовут споры, но поощрение дискуссии по данному вопросу само по себе имеет смысл. Возможно, участники ИНР не согласятся совместно стимулировать данный процесс, но подумать об этом им, несомненно, стоит.
Стандарт — высокий, но реалистичный
Очевидно, что любая страна имеет законное и неотъемлемое право на самозащиту. И каждое государство, если его существование оказалось под угрозой, естественно, будет стремиться устранить эту опасность всеми имеющимися у него средствами.
Международный суд (МС) признает наличие определенного противоречия между этим фактом и трудностью с определением реальных обстоятельств, в которых применение ядерного оружия не будет считаться нарушением гуманитарного права. В 1996 году, в рамках рекомендаций «О законности угрозы ядерным оружием или его применения», суд большинством голосов вынес решение необязывающего характера, согласно которому «угроза применения или применение ядерного оружия в целом противоречит нормам международного права применительно к вооруженным конфликтам, и особенно принципам и нормам гуманитарного права». В то же время суд не пришел к «четкому выводу относительно того, является ли применение ядерного оружия законным или незаконным в крайних обстоятельствах, связанных с самозащитой, когда на карту поставлено само существование государства».
Формулировку МС, пожалуй, можно считать наиболее реалистичным высоким стандартом для определения роли ядерного оружия. Исходя из этого, государство вправе рассмотреть вопрос о применении ядерного оружия лишь «в крайних обстоятельствах, связанных с самозащитой, когда на карту поставлено само существование государства».
Естественно, по данному вопросу существуют разные мнения. Ряд неядерных государств и борцов за разоружение утверждают, что даже небольшая «лазейка», оставленная большинством членов суда для применения ядерного оружия в соответствии с законом, слишком широка. И напротив, заявления по крайней мере некоторых ядерных держав косвенно говорят о том, что стандарт МС относительно «крайних обстоятельств, связанных с самозащитой, когда на карту поставлено само существование государства», как они считают, слишком ограничивает свободу их действий.
При принятии стандарта МС или какого-либо его варианта ИНР столкнется с дилеммами, которых по крайней мере некоторые из ее членов, вероятно, хотели бы избежать по соображениям безопасности, союзнических отношений или и того и другого. Некоторые из семи государств, находящиеся под защитой ядерных сил сдерживания США, вряд ли захотят выступать за политическую линию, которую не стал бы с готовностью поддерживать Вашингтон. Тем не менее, чтобы инициатива со временем не утратила актуальность, ИНР не должна ограничиваться только лишь выдвижением просьбы в отношении ядерных держав, чтобы они информировали о своей политике в данной сфере.
В частности, участники ИНР и другие страны могли бы добиваться, чтобы ядерные государства приняли стандарт МС и соответственно скорректировали свои доктрины, политику и структуру ядерных сил. Это само по себе затруднит странам, не исключающим применения ядерного оружия первыми, обоснование своей позиции. Им придется конкретизировать, какие формы неядерной агрессии способны поставить под угрозу «само существование» этих государств или их союзников, оправдывая первый ядерный удар.
Существует и другой, несколько более ограниченный вариант: участники ИНР могли бы обратиться к ядерным государствам с рядом вопросов, призванных прояснить, намерены ли они увязывать потенциальное применение ядерного оружия с законами войны, нормами и принципами гуманитарного права, и если да, то каким образом. Признают ли ядерные государства, что законы войны и международное гуманитарное право распространяются на сферу применения ядерного оружия? Если нет, то почему? А если да, то какие потери и какой объем разрушений, по их мнению, не означают превышения порога, за которым следует нарушение гуманитарного права? Участники ИНР могли бы задать и другой вопрос: проводят ли эти государства различие между первым и ответным ядерным ударом, когда они рассматривают возможный ядерный конфликт с точки зрения международного права в сфере вооруженных конфликтов, а также гуманитарного права? Важнейшее значение имеет и то, насколько их доктрины сдерживания и конфигурация ядерных сил учитывают эти законы и гуманитарное право.
Снижение «статусности» ядерного оружия
Еще один аспект, связанный с ролью ядерного оружия, обусловлен статусными соображениями. Чем больше статус и влияние государства ассоциируются с наличием ядерного оружия, тем в более «невыгодном» положении, реальном и в восприятии других, оказываются те, кто его не имеет. Многие страны отмечают тот факт, что постоянными членами Совета Безопасности ООН, обладающими правом вето, являются только ядерные державы. Чем больше любое государство стремится повысить свой статус за счет наращивания ядерного арсенала, тем выше вероятность, что у его соперников — других ядерных держав — возникнет соблазн «догнать» это государство. Как отмечает китайский эксперт по вопросам контроля над вооружениями Ли Бинь, «если Соединенные Штаты продолжают использовать свой ядерный арсенал в качестве символа их статуса, возникает вопрос: почему этого не должен делать Китай?».
Участники ИНР могли бы поставить под сомнение статусные функции ядерного оружия, недвусмысленно выражая свое мнение всякий раз, когда официальные лица любого из ядерных государств прямо или завуалированно ссылаются на ядерный арсенал, чтобы запугивать другие страны или мобилизовать сторонников внутри страны. Бряцание ядерным оружием для придания весомости своей позиции или запугивания других не закончилось вместе с «холодной войной». Однако международное сообщество в целом сегодня проявляет меньшую склонность к моральному и политическому осуждению ядерного давления, если оно направлено против малых стран или кажется ограниченным рамками региональных конфликтов. Географическое многообразие участников ИНР позволяет им убедительно выступать за то, чтобы отказ даже от завуалированных угроз применения ядерного оружия первыми стал нормой международных отношений.
Кроме того, участники ИНР могли бы выступить с публичным призывом: если состав постоянных членов Совета Безопасности ООН, обладающих правом вето, будет расширен, новыми членами Совета Безопасности должны стать государства, не имеющие ядерного оружия.
В чем важность роли ядерного оружия
Конечно, скептики, особенно из ядерных держав, не удержатся от вопроса: в чем польза от снижения роли ядерного оружия? Участники ИНР и ее сторонники должны отвечать на этот вопрос с максимальной конкретностью.
Процесс усиления поддержки ДНЯО и его соблюдения требует, чтобы неядерные государства чувствовали, что в рамках международной системы, созданной прежде всего великими державами послевоенной эпохи, все в большей степени в международных отношениях учитываются позиции всех государств. Набирая все больше влияния в условиях глобализации, развивающиеся страны требуют более равноправных отношений с традиционными (ядерными) державами. Снижение роли ядерного оружия — один из способов сократить разрыв между теми, кто его имеет, и теми, у кого его нет. Это также может стать необходимым для усиления поддержки делу укрепления и соблюдения правил нераспространения ядерного оружия.
Однако, чтобы этот аргумент звучал убедительно, неядерные государства должны на деле доказать свою готовность усиливать режим нераспространения и его соблюдение. Один из очевидных способов это обеспечить — убедить страны, которые еще не подписали Дополнительные протоколы, повышающие эффективность надзорных механизмов Международного агентства по атомной энергии, присоединиться к этим документам. В тех же целях на Конференции 2015 года по рассмотрению ДНЯО следует добиваться достижения договоренности о том, что любое государство, вышедшее из Договора, не соблюдая своих обязательств по нераспространению, будет нести ответственность за свои прежние нарушения до тех пор, пока они не будут устранены к удовлетворению международного сообщества.
Другой мотив для того, чтобы стремиться к снижению роли ядерного оружия, связан с тем простым фактом, что все государства, в том числе и ядерные, заинтересованы в сокращении количества и масштаба ядерных угроз. Табу на применение этого оружия первым усиливается с каждым годом, но для его дальнейшего укрепления необходимы соответствующие усилия. Требование о снижении роли ядерного оружия — способ повысить международные политические издержки для любого государства или группы лиц, которые могут замыслить его применение.
Наконец, скептики могут возразить: декларации государств о роли, которую они отводят ядерному оружию, реального значения не имеют. Так, бывший главный помощник заместителя госсекретаря США Кристофер Форд утверждает, что «в реальной стратегии к декларациям редко относятся серьезно». Участникам ИНР и другим государствам следует давать ответ на подобные утверждения.
Они могли бы заметить в этой связи, что декларации о политике в области применения ядерного оружия важны потому, что им придают значение общественность и правительства многих государств, в том числе ядерных. А это, в свою очередь, влияет на готовность неядерных государств участвовать в укреплении режима нераспространения. Но опять же, этот довод будет убедительным лишь в той степени, в какой страны мира действительно готовы укреплять режим нераспространения, если ядерные государства действительно снизят роль ядерного оружия.
Участники ИНР могли бы также отметить: заявления руководства государств относительно роли их ядерного оружия влияют на разработку командованием вооруженных сил и другими соответствующими органами доктрины, касающейся структуры ядерных сил и оперативных концепций и планов их применения. Тем самым декларации о намерениях воздействуют на точку зрения и поведение ядерных государств, а это, в свою очередь, влияет на более широкое международное сообщество.
Чтобы государства вели себя «честно»
Утверждения о несерьезности политических деклараций зачастую циничны и непоследовательны. К примеру, когда противник преуменьшает угрозу, которую представляют его силы, — как, например, Китай, когда он настаивает, что не будет применять ядерное оружие первым, — американские специалисты по стратегическому планированию и эксперты отвергают подобные утверждения, называя их чистой пропагандой. Но если противник делает воинственные заявления — как президент Ирана Махмуд Ахмадинежад, обещающий стереть «сионистское государство» с политической карты, — те же самые специалисты и эксперты воспринимают их со всей серьезностью.
Когда некоторые американские чиновники и специалисты по стратегическому планированию, требуя наращивать ядерные вооружения для усиления эффективности сдерживания, вызывают озабоченность у международного сообщества, подобная реакция зачастую расценивается как излишне эмоциональная. К примеру, многие международные наблюдатели сочли, что Обзор ядерной политики, подготовленный администрацией Буша в 2001 году, предусматривал усиление роли американского ядерного оружия, побуждая такие государства, как Иран и Северная Корея, создавать собственный потенциал ядерного сдерживания. Это мнение было в целом несправедливым, но американские официальные круги, опровергая его, утверждали, будто ядерная политика США никак не влияет на стремление других стран обзавестись ядерным оружием. В то же время многие представители американского «ядерного истеблишмента» заявляют: Вашингтону не следует декларировать, что «единственное назначение» атомного оружия США — удерживать другие страны от ядерного нападения, поскольку подобные декларируемые установки ослабили бы эффективность сдерживания.
Очевидно, что декларации о роли ядерного оружия имеют значение. Проблема состоит в наличии связанных с представлениями и политическими преференциями тех или иных кругов разногласий относительно того, что и кому следует сообщать по данному вопросу и каковы будут последствия тех или иных сообщений. Если участники ИНР хотят реализовать свои благородные стремления, им необходимо подключиться к обсуждению этого вопроса во всех его деталях и на продолжительный срок.
В ситуации, когда движение по пути к дальнейшему сокращению ядерных вооружений и вступлению в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний кажется затруднительным, некоторые государства наращивают свои арсеналы, а кризис в связи с иранской ядерной программой по-прежнему не урегулирован, ИНР представляется конструктивным инструментом подкрепления табу на применение ядерного оружия. Это было бы серьезным достижением. Поэтому как ядерным, так и неядерным государствам следует приветствовать данную инициативу.