Фонд Карнеги за международный мир продолжает публикацию бюллетеня «Мониторинг реформ в Украине» с целью предоставления читателям независимой, объективной и детальной оценки масштаба и эффективности реформ в Украине. В рамках его подготовки Фонд Карнеги сотрудничает с группой независимых исследователей, проживающих в Украине. В настоящем 7-ом бюллетене освещается события в период с апреля по октябрь 2017 г. Подготовка бюллетенячастично поддерживается грантами Центра восточноевропейских и международных исследований (нем. Zentrum für Osteuropa - und internationale Studien, ZOiS) и Фонда «Открытое общество».
Введение
Политическая жизнь в Украине в течение последних шести месяцев была отмечена попытками Президента Петра Порошенко консолидировать власть в преддверии президентских и парламентских выборов 2019 года. Соответствующие усилия Президента встретили противодействие в Парламенте и, наиболее явно, со стороны бывшего грузинского Президента Михаила Саакашвили и его сторонников.
Первые предвыборные политические маневры уже затронули ход реформ в стране. Инициативы с необходимым политическим одобрением — по изменению судебной системы и децентрализации, а также пенсионная реформа — получили поддержку в национальной Раде. Общий темп реформ, однако, оставался медленным, а задержки на стадии парламентского рассмотрения уже привели к стагнации недавно начатого процесса реформирования системы здравоохранения. Напряжение в отношениях между Украиной и Западом возрастало, главным образом, из-за нежелания украинского руководства бороться с коррупцией.
Конфликт на Донбассе также продолжил оказывать негативное воздействие на страну в целом и на осуществляемые реформы. Январская блокада железнодорожного сообщения с Донбассом и аппроприация компаний, размещенных на территории данного региона, привели к замедлению экономического роста. Угроза со стороны России и предстоящие выборы 2019 г. дают официальному Киеву доводы для неисполнения жестких условий, выдвигаемых западными странами, равно как и обуславливают существенную финансовую и политическую поддержку со стороны США. Успешное размещение еврооблигаций на сумму $3 млрд на международных рынках также дает руководству Украины дополнительное время.
Несмотря на предоставление безвизового режима украинцам в июне и полное вступление в действие Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским союзом (ЕС) с 1 сентября текущего года, Европа выражала свою неудовлетворенность общим прогрессом реформ.
Политический процесс: сентябрьская буря
В течение лета Президент Порошенко предпринимал шаги по усилению собственных политических позиций. Противоречия между Блоком Петра Порошенко и Народным фронтом – его единственным союзником в Раде – стали проявляться по мере формулировки политиками своих политических приоритетов на предстоящем плебисците. Ряд СМИ, связанных с оппозицией и силовыми центрами гражданского общества, высказывали обеспокоенность в связи с преследованиями со стороны государства, а антикоррупционные активисты заявили, что новые законы направлены на прекращение тщательного контроля над чиновниками. Критике подверглась Служба безопасности Украины (СБУ) за свою излишнюю влиятельность и неподотчетность. В ее адрес п –звучали обвинения в использовании коррупционных практик, таких как контрабанда товаров через линию соприкосновения сторон в Донбассе и рейдерство.
Менее чем за два года до принятия населением страны решения о переизбрании действующего Президента, рейтинг Порошенко упал до 17%. В целом 75% украинцев не одобряют проводимую им политику. Вместе с тем, оппозиция тоже достаточно слаба – согласно июньскому опросу общественного мнения более 80% украинского населения полагают, что их страна находится в состоянии «хаоса».
В конце июля Президент Порошенко предпринял действия по маргинализации бывшего грузинского президента и губернатора Одессы Михаила Саакашвили – в прошлом своего политического союзника , а в настоящее время ярого критика Администрации Президента за халатностьв борьбе с коррупцией внастоящее время. Саакашвили был лишен украинского гражданства на основании предполагаемого предоставления неправильных данных в своем заявлении на получение гражданства. Данный маневр, однако, возымел обратный эффект, придав оппозиции новые силы. Незаконный въезд Саакашвили на территорию Украины 10 сентября активизировал оппозицию и подтолкнул многих к мысли о том, что и Президент, и его противники попирают закон в угоду своим собственным политическим интересам и в ущерб легитимному статусу Украины в медународном сообществе.
Главным бенефициаром развернувшейся политической драмы, вероятно, станет бывший премьер-министр Юлия Тимошенко, поддержка которой среди населения по опросам составляет приблизительно 13,5% (с небольшим отставанием Порошенко). Ее популистская политическая позиция с упором на необходимость обеспечения социального благосостяния на фоне антикоррупционной риторики Саакашвили заставляет Порошенко занять оборонительную позицию, тем самымоткрывая путь для других кандидатов, выступающих против действующих политических элит.
Такая политическая динамика, вероятно, подтолкнет украинские власти к игнорированию рекомендаций Запада, т.е. к смягчению мер по ужесточению экономической политики и откладыванию ряда спорных шагов, например, земельной реформы. Президент не поощрял реформы также активно, как прежде, а Национальный совет реформ (НСР) – подотчетный Президенту и ранее основной проводник реформ – также несколько отстранился от процесса реформирования как такового и уделял больше внимания взаимодействию с общественностью и информационным кампаниям. Вместо НСР функциии по оперативному управлению реформами и ответственность за их реализацию перешли к Кабинету министров, возглавляемому премьер-министром Володимиром Гройсманом. Последний эффективно продвигает децентрализацию и придает приоритетное значение реформе системы государственного управления, что уже позволило ему привлечь щедрую помощь со стороны ЕС.
В целом, западные акторы и гражданские группы остаются главными поборниками реформ в Украине. Прогресс отмечается по направлениям, где Запад занял жесткую позицию, а техническая помощь использовалась эффективно, например, что касается реформы системы государственного управления, децентрализации и внедрения новой системы контроля качества пищевых продуктов, что будет способстовать дальнейшей гармонизации украинских и европейских стандартов.
После сопротивления в течения нескольких месяцев, 4 октября Президент Порошенко уступил требованиям об организации специального антикоррупционного суда. Однако 3 октября национальная Рада – при поддержке Блока Петра Порошенко, Народного фронта и групп, аффилированных с Партией регионов – внесла изменения в Закон о судебной реформе по ограничению срока досудебного расследования серьезных уголовных дел до 6 месяцев. В случае подписания данного законопроекта Президентом в том виде, в котором он был утвержден Парламентом, расследование нераскрытых преступлений, совершенных во время протестов Евромайдана, может быть прекращено. Это также нанесет сильный удар по антикоррупуционным расследованиям, которые, как правило, длятся более года.
Одобрение общего тренда сближения с ЕС, с одной стороны, и усиление критики официального Киева, с другой стороны, делали общую позицию Европы в отношении Украины двойственной. Введение безвизового режима между ЕС и Украиной 11 июня имело знаковое значение в этом направлении. В течение первого месяца с момента вступления его в силу более 95 000 украинцев въехали в ЕС без визы. Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС – еще один успех во взаимодействии Брюсселя и Киева – полностью вступил в силу 1 сентября, но после этого еврочиновники ужесточили свою риторику. Хьюг Мингарелли, Посол ЕС в Украине, откровенно раскритиковал Раду за блокирование реформ, а Председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер потребовал от Порошенко «усилить борьбу с коррупцией».
Западноевропейские соседи Украины также гневно отреагировали на новый Закон об образовании, подписанный Президентом 26 сентября – согласно ему украинский язык приобрел статус основного языка обучения в школах, начиная с пятого класса. Многие положения закона характеризуются неопределенностью, но его главная цель, очевидно, заключается в борьбе с русским языком, который является родным для примерно 15% украинцев. Болгария, Венгрия, Молдова и Румыния высказались против данной нормы, аргументируя свою позицию тем, что это ограничивает право соответствующих этнических сообществ, проживающих на территории Украины, на получение образования на своих родных языках. В этой связи Президент Румынии oтменил свою запланированную поездку в Киев, а министр иностранных дел Венгрии заявил, что его страна «будет блокировать все шаги ЕС, содействующие процессу интеграции Европы и Украины».
Кровоточащий Восток
Конфликт на востоке Украины продолжает приводить к людским, финансовым и политическим потерям. За первые 7 месяцев года в зоне конфликта погибли 59 и получили ранения 280 гражданских лиц. Несмотря на то, что большинство случаев нарушения режима прекращения огня имели место по вине поддерживаемыми Россией сепаратистами, все более и более уверенная в своих силах и окрепшая украинская армия также делала попытки проверить линию фронта на прочность.
Жители Восточной Украины продолжают нести на себе основное бремя конфликта. С начала 2017 года из-за новой процедуры получения социальных выплат, введенной украинским правительством, в зоне конфликта было зарегистрировано более 6 млн (8,5 млн в 2016 г.) случаев пересечения линии соприкосновения сторон. По оценке Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) 560 000 человек, проживающих в неконтролируемых правительством областях – 400 000 из них в этом году – потеряли доступ к своим украинским госпенсиям ввиду бюрократических препятствий.
Конфликт также имел и более масштабные последствия, включая снижение экономического роста и отвлечение внимания от обсуждения проблемы недостаточного реформирования сектора безопасности. Расследование случаев коррупции и самоубийств в армии – 500 за три года – рисуют мрачную картину ситуации в вооруженных силах. Соответствующие инициативы сдерживались как Президентом, так и ввиду трудностей во взаимодействии между активистами Народного фронта по совместному армейскому наблюдению и контролю за военными закупками.
Единственным реальным экономическим бенефициаром конфликта стала национальная военная промышленность. В 2016 г. Укроборонпром – государственный военный концерн Украины – заявил о 100%-м исполнении государственного оборонного заказа и 25%-м увеличении экспорта. «Корсар», переносной противотанковый ракетный комплекс следующего поколения отечественного производства, был введен в эксплуатациюпри относительно низких затратахВ июле пророссийские сепаратисты в Восточной Украине объявили о формировании нового государственного образования под названием Малороссия. Заявление было дезавуировано Кремлем, но все же привело к еще большей дестабилизации региона. Захват сепаратистами контроля над 53 украинскими компаниями, а также блокада Донбасса националистическими группами с территории, подконтрольной официальному Киеву, и последующее временное приостановление железнодорожного и автомобильного товарного сообщения может привести к потере 0,6% и 0,7% соответственно от ВВП Украины. В апреле Киев приостановил подачу элеткроэнергии в Луганск по причине накопления последним (вместе с Донецком) задолженности в размере $431 млн.
По мере развития конфликта, Президент Порошенко и Правительство осуществили ряд мер, которые вызвали одобрение среди большинства украинского истеблишмента, но были подвергнуты критике в России и регионах Украины с высоким процентом русскоязычного населения. Так в апреле Президент издал указ, который вводит дополнительные санцкии в отношении российских юридических и физических лиц. Среди таковыхкрымские предприятия, повторно зарегистрированные в России, и должностные лица, ответственные за судебное преследование украинских граждан по политическим мотивам в РФ. Существует мнение о том, что данная инициатива была в первую очередь направлена против популярных российских веб-сайтов, включая самую большую российскую социальную сеть «ВКонтакте» и поисковую систему «Яндекс».
Несмотря на то, что конфликт с Россией оставался ключевой темой во взаимодействии Киева и Вашингтона, было трудно избежать впечатления о том, что Администрация Президента США Дональда Трампа в действительности снизила важность роли украинской проблематики в рамках своей общей внешнеполитической стратегии. Американский Конгресс предпринял попытки сгладить данный тренд и некоторое замешательство в исполнительных кругах, в том числе благодаря почти единодушному принятию нового пакета антироссийских санкций в июле. Несмотря на необычно длительные задержки в назначении высших исполнительных лиц, Администрация Трампа быстро утвердила кандидатуру бывшего Посла США в НАТО Курта Фолкера в качестве своего Специального представителя по Украине. Госсекретарь США Рекс Тиллерсон посетил Украину в июле, а министр обороны Джеймс Мэттис приехал в Киев уже в августе, чтобы принять участие в торжествах в честь Дня независимости. По сообщениям Белый Дом также рассматривает возможность поставки Украине летального оружия, однако публичные комментарии Г.Р. МакМастера, советника по национальной безопасности Президента США, указывают на то, что существенных изменений по данному вопросу в ближайшем будущем не предвидится.
Замедление экономических реформ
Новости по экономике и экономическим реформам носили смешанный характер. С одной стороны, экономика Украины продолжала расти, даже с учетом достаточно медленного темпа в 2% в год. Такие показатели (ниже запланированных), в первую очередь, связывались с блокадой железнодорожных линий на неконтролируемых правительством территориях и неблагоприятными погодными условиями, сказавшимися на урожае. Международное рейтинговое агентство «Мoody’s» повысило кредитный рейтинг Украины в конце августа со ссылкой на достижения в сфере структурных реформ, которые, «в случае их продолжения могут привести к дальнейшему повышению устойчивости государственного и внешнего долга Украины». Дальнейшее положительное развитие ситуации привело к возвращению Украины на международные кредитные рынки в сентябре, разместившей еврооблигации на сумму $3 млрд. Успех в связи с выпуском еврооблигаций, вероятно, приведет к усилению ожиданий того, что Украина может в большей степени положиться на мировые рынки капитала и в меньшей – на поддержку со стороны международных финансовых институтов (МФИ), которые связывают достижение прогресса по болезненным реформам с выполнением определенных условий.
С другой стороны, общий темп экономических реформ действительно оставался низким. Во время своего недавнего визита в Киев Дэвид Липтон, первый заместитель директора-распорядителя МВФ, заявил, что Украина подвержена риску отхода от реформ, а также указал на недостаточный прогресс в борьбе с коррупцией как ключевую причину сложившегося статус-кво. После многократных задержек в апреле Украина получила последний транш МВФ в размере $1 млрд , и следующий транш, который должен был поступить еще летом, все еще не одобрен. Поводов для сомнений в способности украинского правительства продолжать реформы достаточно. Кроме всего прочего, украинский Центробанк все еще остается без руководителя после ухода в отставку Валерии Гонтаревой в апреле.
МВФ и Всемирный банк выразили опасения в связи с законопроектом по пенсионной реформе, одобренным национальным Парламентом после внесения более 1 000 поправок. Данная законодательная инициатива была подвергнута критике популистски настроенными политиками и столкнулась с сильным парламентским противодействием, но, в конечном счете была одобрена ключевыми политическими фракциями как главное условие получения следующего транша МВФ. Будет ли закон удовлетворять требованиям МВФ все еще предстоит узнать. Популистские настроения и предвыборная напряженность внутри хрупких правящих коалиций на фоне новых возможностей кредитования на международных рынках, оставляют вопрос о приверженности Правительства Украины реформам и финансовой дисциплине в преддверии выборов 2019 года открытым.
В соответствии с общей неоднозначной экономической ситуацией, успехи Правительства в сфере приватизации можно в лучшем случае назвать неравномерными. Обвинения в использовании коррупционных схем в адрес лиц «с хорошими связями», которые сдерживали общий прогресс в данном направлении, звучали регулярно. Многие потенциально ценные активы, нуждающиеся в приватизации, относятся к энергетическому сектору и должны пройти предпродажную реструктуризацию. Целевые действия столкнулись с мощным сопротивлением со стороны силовых групп, уже долгое время получающих прибыль благодаря недобросовестным методам работы в секторе.
Два случая хорошо иллюстрируют инерционность «традиционных» деловых практик. Реструктуризация государственной газовой монополии «Нафтогаз» оказалась под угрозой срыва после ухода в отставку двух дополнительных независимых иностранных членов Наблюдательного совета, обвинивших Правительство в отказе обеспечить реформу системы корпоративного управления. Критика в адрес официального Киева была связана с его нежеланием выполнять обязательства (например, очередное увеличение цены на газ для населения), сопротивлением внутри компании против разукрупнения и более широкими обвинениями в том, что «возросшее политическое вмешательство стало нормой».
Во втором случае бюджетная авиакомпания «Ryanair» отказалась от своих планов выхода на украинский рынок авиаперевозок по причине недобросовестной защиты интересов местных операторов. По сообщениям украинское Правительство вмешалось в ситуацию в интересах группы влиятельных олигархов, владеющих Международными авиалиниями Украины (МАУ) и не желающих конкурировать с иностранными операторами.
Неоднознаяная ситуация также сложилась вокруг «ПриватБанка», бывшие владельцы которого – миллиардеры Игорь Коломойский (также владеющий «МАУ») и Геннадий Боголюбов – нарушили сроки (конец июня) реструктуризации крупного кредитного портфеля аффилированных организаций. Несмотря на то, что в отношении вышеуказанных лиц Генеральной прокуратурой было заведено уголовное дело, для того, чтобы «остаться на плаву», банку, как предполагается, понадобится дополнительная инъекция в размере $1,5 млрд.
Модернизация судебной системы
Реформирование судебной системы также продолжилось, хотя и не без противоречий. Так, например, для заполнения вакансий в Верховном Суде был проведен беспрецедентный открытый и достаточно жесткий конкурс – из более чем 1 400 претендентов, подавших заявки, только 120 прошли заключительный этап отбора и вступили в должность. На первом этапе конкурса представители гражданского общества могли предоставлять информацию для целей отбора и оспаривать кандидатов на заседаниях Совета по общественному контролю. Однако Советом была высказана обеспокоенность тем, что около 25% новых судей в прошлом нарушали права человека, выносили политически мотивированные решения и/или не смогли объяснить источники своих доходов. Посольство США также разместило в Твиттере пост следующего содержания: «Много сильных кандидатов на должности судей Верховного Суда, но безупречность репутации многих из них вызывает озабоченность».
Некоторые успехи были также достигнуты в реформировании Конституционного суда (КС). Согласно новому закону, принятому в августе, был введен в действие механизм конкурсного отбора судей КС. Его нормы таже позволяют юридическим и физическим лицам оспаривать конституционность тех или иных законов. Вместе с тем, вышеупомянутый закон также подвергся критике в силу того, что он не решил проблему уязвимости КС к политическому давлению со стороны Президента и Рады.
Бизнес и банковский сектор
Ряд конструктивных мер был предпринят для снижения административной нагрузки хозяйствующих субъектов – они также должны способствовать повышению эффективности борьбы с коррупцией. Как ожидается, новый закон позволит уменьшить бюрократические препятствия в секторе строительства.
Важным шагом Правительства Украины на пути к обеспечению большей прозрачности стало его согласие открыть данные о собственниках-бенефициаров украинских юридических лиц для регистрации в Глобальном реестре бенефициарного владения (англ. Global Beneficial Ownership Register) – базе данных, созданной в 2016 году международными антикоррупционными НПО, такими как «Transparency International» и «Global Witness».
Кроме этого, другие новые нормативно-правовые акты направлены на гармонизацию бизнес-практик в Украине с целевыми регламентами ЕС по защите прав миноритарных акционеров, упрощению процедур реструктуризации банков и предоставлению малым и средним банкам новых инструментов для консолидации.
Позиционирование на энергоэффективность
В июне были приняты три давно ожидаемых закона, направленных на повышение эффективности в энергетическом секторе, и создан Фонд энергоэффективности. Они ставят своей целью сокращение потребления газа в Украине на 25% в течение 15 лет, а также содержат требования по установке счетчиков во всех зданиях, питающихся от внешних тепловых сетей, и сертификации зданий на энергоэффективность. На жилой фонд приходится более половины потребления газа в Украине, а примерно 60% расходуемой энергии теряется, что приводит к ежегодным убыткам в размере почти $3 млрд. ЕС подтвердил свои намерения поддержать данную инициативу и обязался выделить на целевые проекты 100 млн евро. По оценкам экспертов общие затраты на мероприятия по повышению энергоэффективности жилого фонда составят не менее $57 млрд.
Здравоохранение: два шага вперед – один назад?
Несмотря на сопротивление Парламента, продолжается реализация амбициозных планов по полной перестройке системы здравоохранения Украины. Рада приняла первоначальный законопроект по реформе здравоохранения еще в апреле. Однако пакет жизненно важных подзаконных актов, регулирующих создание национальной системы медобслуживания и введение новой системы оплаты медицинских услуг, все еще не одобрен. Законопроект о внедрении механизмов финансирования в рамках новой системы здравоохранения был принят в первом чтении в июне, но его дальнейшее рассмотрение в Парламенте значительно замедлилось ввиду внесения в него более 800 последующих предложений и поправок. Это свидетельствует о том, что многие парламентарии настроены против перехода от системы государственного субсидирования медицинского сектора к модели, дающей бóльшую автономию медучреждениям. Голосование по данному законопроекту было отложено до осени, равно как и по закону о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который – среди прочего – определяет, каким образом финансовые обязательства будут распределяться между исполнительными органами национального и местного уровней. Данный законопроект также прошел первое чтение в июне, но не собрал достаточного количества голосов во втором чтении. Его дальнейшее обсуждение в Раде пока что отложено.
Вместе с тем, децентрализация системы здравоохранения успешно продолжается. 15 из 20 областей Украины, а также город Киев уже одобрили формирование новых больничных округов, которые лягут в основу системы оказания специализированной медицинской помощи.
Децентрализация: приближение к точке невозврата?
Реформа децентрализации, направленная на существенное расширение ответственности и финансовых полномочий новых местных органов власти, проходит достаточно эффективно. Первые выборы в местные исполнительные органы в недавно сформированных районах местного самоуправления запланированы на 29 октября. К концу августа было сформировано 413 новых сообществ, объединивших в себе городские и сельские населенные пункты. Еще 203 ожидают проведения первого раунда местных выборов (запланированы на осень) для завершения процесса объединения. К концу 2017 г. объединятся более 600 сообществ из 1 500 изначально запланированных. По заявлению Министерства регионального развития в результате этого процесса новые сообщества покроют 50% сельской территории Украины, и будет достигнута символическая точка невозврата.
По данным национальной статистики финансовые выгоды от реформы уже очевидны. Правительство заявило о выделении объединенным сообществам 1,5 млрд украинских гривен (UAH) или приблизительно $58 млн на инфраструктурное развитие, 3,5 млрд гривен (или примерно $136 млн) для целей Государственного фонда регионального развития (ГФРР) и 4 млрд гривен (около $155 млн) для целей Фонда социально-экономического развития. К настоящему моменту в течение 2017 года ГФРР поддержал 767 проектов на сумму 3,4 млрд гривен (примерно $132 млн), включая ремонт школ, больниц, учреждений социального обслуживания и спорта. Однако по заявлениям Правительства, средства доступные для целей финансирования инфраструктурных проектов все еще не используются в полном масштабе – по состоянию на август 2017 г. более 14 млрд гривен (около $543 млн) все еще оставались на целевых банковских счетах.
Реформа децентрализации останется незавершенной до тех пор, пока Рада не примет необходимые конституционные поправки, поддерживающие реформу в целом. Причиной этого является нежелание Парламента одобрить особый статус Донбасса – условие, входящее в пакет мер по административной реструктуризации. В этом смысле завершение данной широко одобряемой реформы также зависит от динамики развития конфликта на востоке страны и продолжающейся внутренней борьбы на политической арене Украины.