Белый дом вскоре опубликует Стратегию национальной безопасности США. Многие считают этот документ лишь очередным бюрократическим упражнением, имеющим мало общего со множеством проблем, стоящих перед командой Джо Байдена. Представители администрации рассматривают президентство Байдена как время для восстановления порядка после четырех лет хаоса при Трампе, а потому могут попытаться перестраховываться, пойдя по пути проверенных временем формулировок. То есть у Белого дома велик соблазн использовать эту стратегию как инструмент внутренней политики — предложить знакомый (и, по-видимому, очень длинный) список международных проблем в сочетании со столь же знакомым набором ответов на них со стороны США.
Однако на самом деле Стратегия национальной безопасности — крайне важное заявление от имени президента. Стратегия, слишком заурядная или лишенная реализма в отношении ограничений, с которыми сейчас сталкиваются США, стала бы упущенной возможностью. Целесообразнее было бы выпустить краткий и реалистичный текст, сосредоточившись только на самых важных вопросах.
Этот текст должен стать ориентиром для политиков в неспокойные времена и одновременно основой для Стратегии национальной обороны и других важных стратегических документов. Стратегия Байдена может откровенно объяснить, как меняются основные интересы США и какие последствия эти изменения будут иметь для внешней политики и политики безопасности страны, не выглядя при этом паникерской или пораженческой.
В частности, Стратегия должна указывать на необходимость обновления внутри страны и на связь между внутренним благополучием США и их международным положением. Администрация Байдена вряд ли сможет добиться больших успехов, если будет преуменьшать проблемы страны или действовать так, как будто американское влияние в мире можно восстановить за один или два президентских срока. Избегать стоит и поверхностного подхода, который представлял бы национальную безопасность США как бесконечное противостояние со все более грозным Китаем или как манихейскую борьбу демократии против авторитаризма.
Акцент на внутреннем обновлении
Регулярная публикация Стратегии национальной безопасности США была предусмотрена Законом Голдуотера — Николса 1986 года. Стратегия каждой администрации с тех пор содержала некий основной посыл, которым они в основном и запомнились. Стратегии президентов Джорджа Буша — младшего и Билла Клинтона говорили о расширении роли США в мире, отстаивали политику, направленную на укрепление глобального американского превосходства, содействие распространению демократии и обеспечение глобальной безопасности.
При президенте Джордже Буше — младшем в Стратегии национальной безопасности США 2002 года использовался более милитаристский подход, который разделил мир на свободные и несвободные государства, подчеркнул необходимость войны с терроризмом и, что наиболее спорно, одобрил превентивное использование военной силы.
Стратегия Барака Обамы, появившаяся после рецессии, когда издержки вторжения в Ирак и Афганистан становились все более очевидными, предлагала менее амбициозный набор целей, но по-прежнему обещала поддержать глобальную безопасность. Стратегия Дональда Трампа гораздо больше внимания уделяла специфичной версии американского суверенитета, особенно безопасности границ, и принижала значение союзов с другими странами.
Если у стратегии Байдена будет одна главная мысль, то она должна состоять в том, что обновление внутренней политики США не только необходимо само по себе, но также является обязательным условием успешной внешней политики.
Обновление необходимо по нескольким причинам, связанным с национальной безопасностью. Особенно важно учесть, что, во-первых, экономическая мощь остается основным источником глобального могущества США, и, во-вторых, внутренний раскол мешает стране проводить последовательную внешнюю политику.
И союзники, и противники США считают, что в ближайшем будущем страна, скорее всего, не выйдет из внутриполитического кризиса, а это подрывает американское влияние в мире. Инвестиции в образование, технологии, инфраструктуру и другие области важны для укрепления позиций Америки перед лицом существующих и будущих угроз её безопасности.
Большой проблемой при любом обсуждении внутреннего обновления будет то, как администрация Байдена определит взаимосвязь между внутренними задачами и актуальными приоритетами экономической политики за рубежом. Администрация хорошо осведомлена о том, как проблемы с экономической безопасностью и другие факторы международного давления способствуют внутреннему расколу общества.
Заявления администрации о том, что внешняя политика США должна служить потребностям американского среднего класса, отражают эту озабоченность. Команда Байдена права, что внешнеполитические ведомства подзабыли о том, что их политические идеи в конечном итоге должны приносить явные выгоды американскому среднему классу, особенно когда речь идет о торговой политике и чрезмерном упоре на военную мощь.
Опасения по поводу политического, экономического и социального воздействия глобализации на внутреннюю политику США во многом оправданны, но в ответ команда президента не должна склоняться к протекционизму. Байден был прав, критикуя протекционизм Трампа во время президентской кампании 2020 года.
У внутреннего раскола, который сейчас переживает американское общество, много причин. Недавние исследования показывают, что связь между экономической глобализацией и внутренним недовольством может быть слабее, чем думают некоторые. В частности, зависимость между развитием Китая и потерей рабочих мест в США хоть и реальна, но слабее, чем кажется.
Более того, в целом Соединенные Штаты извлекают огромную выгоду из своей ведущей роли в открытой мировой экономике. Экономическая взаимозависимость также способствует более спокойному мировому порядку, хотя и не гарантирует его.
Сейчас, когда голоса за переход к протекционизму звучат все громче, важно использовать Стратегию национальной безопасности, чтобы указать, в какой степени влияние США зависит от экономического присутствия за рубежом и какие выгоды получает страна от того, что мировая экономика остается свободной и открытой. Это подтвердило бы убежденность администрации в том, что такая экономика отвечает интересам внутреннего обновления страны.
Тише о ценностях
Во Временном стратегическом руководстве по национальной безопасности, которое Байден представил в марте 2021 года, и в его предвыборной риторике много говорилось о демократических ценностях, а также о роли США как лидера в глобальной борьбе между демократией и авторитаризмом. Тут явно сказались опасения за судьбу американской демократии, возникшие из-за беспорядков, охвативших Вашингтон в начале января 2021 года.
Тем не менее в окончательном варианте Стратегии разумнее смягчить эту риторику. Причина здесь не в том, что ценности не имеют значения, и не в том, что американской демократии больше ничего не угрожает. А в том, что, отдавая ценностям центральную роль во внешней политике, США рискуют прийти к чрезмерной международной напряженности и конфликтам, которые страна не может себе позволить. Да и вообще такое видение слишком сложно воплотить в жизнь.
В сопроводительном письме, которое Байден приложил к Временному руководству, слышны отголоски тезисов Джорджа Буша — младшего о «борьбе за свободу». Там говорится: «Мы находимся в эпицентре фундаментальной исторической дискуссии о будущем направлении развития нашего мира», с демократией на одной стороне и автократией на другой. Во введении к документу говорилось, что «демократии во всем мире, в том числе наша, все больше и больше оказываются под угрозой».
Хотя это, несомненно, так, подобное описание ситуации рискует объединить внутренние вызовы для американской демократии с опасностью, исходящей от авторитарных режимов за рубежом. Внутриполитические институты США явно находятся под давлением различных сил, но зарубежные авторитарные режимы тут играют далеко не главную роль. Иностранные попытки вмешательства во внутреннюю политику США существенны, и такие попытки, очевидно, следует разоблачать и пресекать, но они не являются главной движущей силой нынешнего политического раскола в США.
Попытка обозначить проблему как глобальное соперничество между демократией и авторитаризмом делит мир на противостоящие лагеря, обостряя и без того напряженные отношения между Соединенными Штатами и Китаем. Эта риторика сужает пространство для дипломатии, придает конфликту моральный оттенок, повышающий ставки, хотя по сути такой конфликт неразрешим. Подобный подход оставляет Вашингтону слишком мало пространства для гибкости и адаптации, хотя и то, и другое потребуется, чтобы не доводить до крайностей отношения между США и Китаем, которые и так ждет немало трудностей.
Например, такая конфронтационная риторика может затруднить усилия Вашингтона, направленные на то, чтобы избежать войны с авторитарным Китаем за демократический Тайвань, а этот конфликт был бы катастрофой для всех его участников.
Акцент на ценности также не поможет обновить отношения Америки с союзниками. Многие из них разделяют обеспокоенность Байдена по поводу размытых глобальных демократических норм. Однако далеко не все могут присоединиться к крестовому походу против авторитаризма, основанному только на этих ценностях.
В экономическом плане большинство союзников США получают большую выгоду от своих коммерческих связей с китайской экономикой, а в случае американских партнеров в Европе — от доступа к российским энергоносителям. Это особенно верно для таких стран как, например, Германия, которые считают, что их экономическое будущее неразрывно связано с будущим Китая. Если вынудить их выбирать между краткосрочными экономическими интересами и долгосрочными либерально-демократическими ценностями, то большинство из них предпочтет первое. Реалистичная стратегия альянсов США должна быть сосредоточена на общих интересах не меньше, чем на общих ценностях.
Ценности, конечно, всегда должны играть роль во внешней политике США. Международная активность Америки имеет моральное измерение, но есть способы показать это, не связывая президенту руки, не создавая нереалистичных ожиданий или невыполнимых условий для противников США.
Приоритеты
Окончательный вариант Стратегии национальной безопасности Байдена также даст ему возможность четко определить внешнеполитические приоритеты. Стратегия, действительно ориентированная на внутреннее обновление, должна предполагать более дисциплинированную повестку во внешней политике и меньшую готовность втягиваться в бесчисленные кризисы по всему миру.
Несмотря на бюрократические препоны, администрации следует выпустить максимально лаконичный документ. Образцом для него могла бы послужить экономическая стратегия президента Джорджа Буша — старшего, выпущенная в январе 1993 года. Критерием в конкретных случаях может послужить вопрос, будет ли лично президент уделять время той или иной проблеме. Если нет, то лучше не включать ее в Стратегию национальной безопасности.
Промежуточная стратегия Байдена и список затронутых в ней тем — уже слишком длинный и довольно запутанный документ. Например, в нем ставятся задачи активизировать союзы и партнерства США, оказать финансовую помощь Центральной Америке, осуществить ряд шагов на Ближнем Востоке и в Африке, принять меры по борьбе с изменением климата, отреагировать на пандемию, содействовать экономическому развитию, работать с ООН, укрепить контроль над ядерными вооружениями и режимом нераспространения, инвестировать в оборону, поддержать контртеррористические операции, решить ряд задач в торговой и внутренней политике, укрепить кибербезопасность, поддержать демократию во всем мире, победить в стратегическом соревновании с Китаем, увеличить инвестиции в кадры структур национальной безопасности США и диверсифицировать их состав. По отдельности эти вопросы и проблемы заслуживают внимания, но, когда речь идет о Стратегии национальной безопасности, этот набор следует сократить.
Было бы разумнее сосредоточиться на нескольких важных темах, особенно на безопасности самих США, их доступе к Азии, защите общечеловеческих благ, американских союзах.
- Защита страны. Очевидно, что предотвращение катастрофических нападений на территорию США и их критическую инфраструктуру является жизненно важным. Соединенные Штаты находятся в большей безопасности, чем многие другие страны благодаря географической удаленности от основных противников. За 20 лет борьбы с терроризмом террористическая угроза из-за рубежа значительно снизилась. Было бы упущением не признавать этого. Однако необходимо также признать, что современная взаимосвязанность мира подорвала естественную безопасность, которая когда-то проистекала из уникального географического положения страны. Кибератаки на инфраструктуру США — одна из областей, где страна, вероятно, будет все более уязвимой для атак со стороны иностранных государственных и негосударственных субъектов. То же самое относится к пандемиям и стихийным бедствиям.
- Сохранить Азию открытой. Стратегия администрации Байдена в отношении Китая, похоже, все еще находится в разработке, хотя США уже сделали ряд важных практических шагов в этом вопросе — таких, как новое трехстороннее соглашение по безопасности с Австралией и Великобританией (AUKUS) и Четырехсторонний диалог по безопасности между Австралией, Индией, Японией и США. Даже если стратегия все еще находится в разработке, широко признано, что доступ к азиатским экономикам был и остается жизненно важным национальным интересом США. Стратегия национальной безопасности должна детально описывать угрозы, которые могут возникнуть со стороны Китая, и подчеркивать причины, по которым США и остальной регион будут препятствовать китайскому националистическому реваншизму. В то же время, на фоне растущего беспокойства в Вашингтоне по поводу активности Китая в мире, стратегия Белого дома должна найти способ избежать дальнейшего обострения конфронтации и, по возможности, продемонстрировать готовность пойти навстречу некоторым пожеланиям Китая — в идеале так, чтобы, с одной стороны, не провоцировать Пекин на новые требования, и не разражать Конгресс, с другой.
- Защита общечеловеческих благ. В промежуточной стратегии Байдена справедливо отмечена необходимость коллективных действий по защите общечеловеческих благ. Два самых насущных вопроса тут — это усиление международных меры против пандемии (текущие и будущие) и борьба с изменением климата. Однако проблемы коллективных действий, как известно, трудно преодолеть: с меньшими ресурсами и меньшим пространством для маневра во внутренней политике США сейчас находятся в менее благоприятных условиях для их решения, чем когда-либо. Вашингтон может взять на себя дипломатическое лидерство в этих вопросах, но ему также необходимо сосредоточиться на том, чего он действительно может добиться в ближайшие несколько лет, и эти цели могут оказаться скромнее, чем хотелось бы многим.
- Укрепление отношений с союзниками. Промежуточная стратегия Байдена справедливо подчеркивает важность американских союзов и партнерств. Но тут нужно не пытаться вернуться к прошлому, а реформировать и обновить систему альянсов так, чтобы она отвечала интересам США в будущем. Поэтому в окончательной версии Стратегии президенту следует выражаться осторожно, чтобы не создать у союзников иллюзию, что США готовы сколь-угодно долго гарантировать безопасность тех из них, кто сам в состоянии себя защитить, или тех, чья защита не связана с жизненно важными интересами США. Иначе проблемы с разделением бремени оборонных расходов будут тянуться и дальше, а союзники будут введены в заблуждение относительно меняющихся интересов США и их внутриполитических реалий. Шумиха вокруг ухода из Афганистана, вероятно, приведет к тому, что от США будут требовать куда более жесткой приверженности своим союзникам, чем было бы в американских интересах. Но разработчики Стратегии национальной безопасности должны противостоять этому давлениюесли, если, конечно, надежные разведданные не укажут на серьезные изменения существующих угроз. Стратегия представляет собой документ, устанавливающий приоритеты, а потому такой документ должен избегать сиюминутных беспокойств, имеющих ограниченное стратегическое значение. Во всяком случае, уход США из Афганистана усиливает, а не ослабляет способность Америки защищать своих союзников.
Доступ к экономике Европы также жизненно важен для американских интересов, но Стратегия не должна преувеличивать угрозы в этой области. Хотя Россия и сопоставима с США по ядерной мощи, влияние Москвы ощущается в первую очередь благодаря ее склонности к безрассудным действиям, и команде Байдена стоит с осторожностью отнестись к призывам вести тотальную кампанию по противодействию любому российскому влиянию в мире. На самом деле Стратегия должна делать обратное и разъяснять, что США не намерены проводить такую кампанию, а вместо этого сосредоточат внимание на областях, где действия России напрямую угрожают жизненно важным интересам США.
Заключение
Конечно, есть идеал Стратегии национальной безопасности, а есть реальность. Как любая бизнес-стратегия или военная стратегия, Стратегия национальной безопасности Байдена не должна быть подробной дорожной картой (тем более, смирительной рубашкой) для американского руководства.
Так или иначе, руководство США будет вынужденно адаптироваться и импровизировать, столкнувшись с огромным потоком глобальных проблем, неожиданных кризисов и собственных ошибок. Но то, что говорит президент в Стратегии национальной безопасности, по-прежнему имеет значение, и краткая, хорошо продуманная Стратегия может помочь американским законодателям и правительству пройти через бурные воды грядущих лет. Авторы Стратегии, таким образом, должны стремиться максимально приблизиться к этому идеалу.