Источник: The National Interest
Оригинал статьи был опубликован на английском языке в The National Interest 2 июня.
Суть спора: в чем интересы США?
Опубликованная Китаем «Белая книга», посвященная намерениям страны укрепить свою военно-морскую мощь, а также воинственные выступления китайских и американских чиновников по поводу событий в Южно-Китайском море, усугубили напряженность между Вашингтоном и Пекином.
Китай продолжает притязать на несколько рифов архипелага Спратли, и в ответ на это высокопоставленные американские чиновники и военные грозят «воевать хоть сегодня», если это понадобится для защиты интересов США в Тихом океане. Претензии Китая в Южно-Китайском море они называют «нелепыми», а деятельность Китая на этих островах – «милитаризацией» региона и строительством «великой песочной стены». В свою очередь китайские чиновники предупреждают, что не потерпят провокаций со стороны США, подчеркивают, что Китай не отступит и намерен «защищать свой суверенитет и территориальную неприкосновенность».
Многие в США считают, что стратегический план Китая – установить контроль над всем Южно-Китайским морем, а затем и вытеснить США из Азии с тем, чтобы стать доминирующей силой в регионе. И напротив, в Китае многие полагают, что США используют споры о суверенитете в Южно-Китайском море (и не только), чтобы оправдать попытки ограничить и подорвать китайское влияние в Азиатско-Тихоокеанском регионе и побудить другие государства к провокациям в отношении Китая.Эта ситуация грозит превратить отношения США и Китая из партнерских во враждебные и дестабилизировать регион. Но допустить, чтобы споры из-за нескольких скал и островов в Тихом океане разрушили эти жизненно важные для региона и для мира отношения, – верх глупости.
Позицию Вашингтона по Южно-Китайскому морю часто сильно искажают. Может показаться, будто США противостоят любой деятельности Китая, которая приведет к наращиванию его присутствия и потенциала в регионе, и практически игнорируют провокации со стороны других претендентов. Поэтому Вашингтону стоит крайне четко сформулировать свои интересы в Южно-Китайском море и максимально привязывать к ним свои заявления и действия. А этих интересов два.
Первый – свобода навигации, то есть доступ ВМФ США во все зоны за пределами территориальных вод вокруг островов и других образований, в том числе в исключительную экономическую зону, которая простирается на 200 морских миль за пределами этих вод.
Второе – это тема возможного неспровоцированного использования силы Китаем против других претендентов. Такие действия неизбежно создадут гораздо большую напряженность в регионе и сдвинут баланс от мирного экономического роста в сторону военного соперничества. И Вашингтон, и Пекин крайне заинтересованы в том, чтобы это предотвратить. Поэтому Вашингтону следует не сопротивляться некоему абстрактному «принуждению» со стороны Пекина или других стран, а сосредоточиться на предотвращении долгосрочного силового противостояния.
Правовой аспект
В обоих случаях речь идет о возможных спорах по трем аспектам международного права: 1) могут ли искусственные острова использоваться для расширения территориальных вод и исключительных экономических зон (ИЭЗ), а затем для ограничения доступа кораблей; 2) может ли прибрежное государство, имеющее ИЭЗ, требовать от военных кораблей других стран предупреждать о планах транзита через эту зону или о ведении разведки; 3) каковы последствия применения силы в связи со спорными территориями.
США должны четко объяснить Китаю, что любые притязания на территориальные воды или ИЭЗ вокруг таких рукотворных островов будут нарушением международного права и совершенно неприемлемы. Но это не означает, что США возражают против притязаний Китая на участки суши как таковые. Вопрос в том, что именно Китай собирается делать с этой землей.
Отсутствие ясности вокруг насыпных островов усугубляется нежеланием Пекина прояснить, на какие вообще воды он претендует за пределами 12-мильных территориальных вод или ИЭЗ, но в пределах «девятипунктирной линии», которая предположительно обозначает его притязания в Южно-Китайском море. Порой Пекин действует так, будто имеет исключительные права на эти воды, но так ясно и не обозначил свою позицию, что повышает общий уровень неопределенности.
Что касается второго вопроса, Пекин и Вашингтон явно расходятся в том, насколько свободно военные корабли и самолеты США могут действовать за пределами территориальных вод. Китай и еще несколько прибрежных государств настаивают: Конвенция ООН по морскому праву дает им право отказывать иностранным кораблям в проведении предположительно «враждебной» деятельности (включая сбор разведданных) в своей ИЭЗ. США и многие другие страны эту трактовку отвергают. Да и сам Китай осуществлял такие же «враждебные» действия в американской ИЭЗ вокруг Гуама и Гавайских островов. Вашингтону следует настоять на своем праве ведения невраждебной деятельности (в том числе обычного наблюдения) за пределами территориальных вод, но в то же время снизить частоту мониторинга в ИЭЗ Китая.
Третье: неспровоцированное применение силы или угроза силой – это явное нарушение Устава ООН. Любая серьезная попытка Китая угрозами или силой вытеснить других претендентов со спорных территорий без явных поводов для самообороны будет большой угрозой для мира. Пекину стоит понять, что это подорвет всю его политику «мирного развития» и подвергнет угрозе его отношения с Западом и многими государствами региона. При этом территориальные претензии Китая в Южно-Китайском море или его переговорная позиция не окажутся под угрозой, если Пекин даст обязательство не использовать силу с условием аналогичных обязательств со стороны других претендентов и подчеркнет, что это не снимает его притязания.
Что делать Вашингтону?
Вашингтону стоит предпринять еще несколько мер, чтобы не допустить усугубления ситуации. Во-первых, не уделять такого повышенного внимания методам военного сдерживания и сосредоточиться на разрешении территориальных споров путем переговоров между претендентами. Нужно прояснить применение Конвенции ООН по морскому праву к территориальным водам и ИЭЗ – возможно, создать Совет Южно-Китайского моря по модели Арктического совета.
Во-вторых, Вашингтону нужно в частном порядке дать понять Пекину: неучастие Китая в переговорах, неясная позиция по морским водам в пределах «девятипунктирной линии», отсутствие внятного отказа от неспровоцированного использования силы, а также наращивание присутствия в регионе побуждают США и другие страны страховаться от самых худших сценариев – в частности, от применения силы к союзникам США (Филиппинам).
В-третьих, Вашингтону следует прояснить, что такая «страховка» будет означать значительное укрепление военного присутствия США и поставку вооружений Филиппинам, Вьетнаму и Малайзии. Но это наращивание будет зависеть от того, прояснит ли Китай свои притязания и вступит ли в переговоры с другими претендентами. В таком случае Соединенные Штаты приостановят «страховку» со своей стороны.
В-четвертых, Вашингтону стоит перестать противодействовать двусторонним переговорам между претендентами, в том числе по линии Китай – Вьетнам, Китай – Филиппины и Китай – Малайзия, а также постараться добиться двусторонних соглашений между Вьетнамом и Филиппинами и Вьетнамом и Малайзией, чтобы уменьшить их разногласия в отношениях с Китаем. Нет смысла призывать к «коллективным» усилиям, если нет единства мнений между остальными претендентами.
В-пятых, чтобы снизить напряжение, Вашингтону стоит посодействовать совместному проекту по освоению ресурсов морского дна, как уже делали, например, Малайзия и Вьетнам и к чему давно призывает Китай.
В-шестых, не нужно поощрять японские вооруженные силы к патрулированию Южно-Китайского моря. Присутствие Японии в водах, на которые она (в отличие от Китая) не претендует, усугубит отношения между альянсом США – Япония и Китаем и спровоцирует новую нестабильность.
Соединенные Штаты и Китай должны отбросить горячую риторику, заложить основы для демилитаризации и для разрядки напряженности в Южно-Китайском море. В противном случае нынешний ход событий грозит спровоцировать гораздо более опасную ситуацию, выйти из которой будет чрезвычайно трудно.
Оригинал статьи был опубликован на английском языке в The National Interest 2 июня.