Казахстан в глобальной ядерной политике

Источник: Институт мировой экономики и политики при Фонде Первого Президента РК – Лидера Нации

Современное казахстанское государство напрямую связано с глобальной ядерной политикой, ее основными проблемами, вызовами и угрозами. Точкой отсчета стал 1947 год, когда правительство СССР выбрало казахстанскую степь для строительства ядерного полигона. Вплоть до развала Советского Союза Казахстан играл важную роль в советской ядерной программе. Республика была основным источником урана, на ее территории находились предприятия военно-промышленного комплекса, обеспечивающие производство ядерного материала, располагались военные дивизии, обслуживающие находящиеся на казахстанской территории межконтинентальные ракеты, тяжелые бомбардировщики и ядерные боеголовки.

С момента обретения независимости, ядерный фактор продолжил играть важную роль в развитии Казахстана и его внешнеполитическом имидже, но теперь уже в контексте ядерного разоружения, нераспространения и мирной атомной энергетики.

В этой связи чрезвычайный интерес представляет нынешнее состояние глобальной ядерной системы и роли Казахстана в ней.

Взгляд в прошлое

В 1940-х годах главной целью правительства СССР было положить конец монополии США на владение ядерным оружием. Ранним утром 29 августа 1949 года на Семипалатинском ядерном полигоне прогремел первый ядерный взрыв. Испытание первой в СССР атомной бомбы означало, что правительство страны достигло своей цели. За этим взрывом последовали сорок лет ядерных испытаний в Казахстане.

Ядерные испытания на Семипалатинском полигоне, особенно в первые годы, когда они проводились в атмосферной среде, в условиях почти полного отсутствия регулирующего законодательства, нанесли непоправимый урон как здоровью местного населения, так и окружающей среде.

В 1963 году ядерные державы – Советский Союз, Соединенные Штаты и Великобритания – подписали Договор о запрещении ядерных испытаний в атмосфере, космическом пространстве и под водой.¹ Но ядерные испытания на Семипалатинском полигоне продолжались, теперь уже только под землей. Негативное влияние подземных взрывов на окружающую среду было менее значительное, чем при атмосферных испытаниях. Тем не менее они не проходили бесследно, изменяя качество почвы и подземных вод.

К концу 1980-х годов события на международной арене и внутри Советского Союза дали возможность казахстанскому правительству и обществу поднять вопрос о целесообразности существования полигона. На международном уровне начало формироваться общественное мнение о запрете ядерных испытаний. В мировом сообществе постепенно укреплялись позиции противников испытаний. Приход Михаила Горбачева к власти и последующий период перестройки и гласности начали менять политическую культуру в Советском Союзе. В то же самое время недовольство Москвой в республиках росло и центробежные силы набирали обороты.

В феврале 1989 года руководство семипалатинского региона, в частности, в лице первого секретаря Семипалатинского обкома партии Кешрима Бозтаева, потребовало от высшего руководства в Москве приостановить или уменьшить частоту ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.² Тогда же общественное недовольство вылилось в масштабное антиядерное движение «Невада – Семипалатинск» под руководством поэта и общественного деятеля Олжаса Сулейменова. Наконец, 29 августа 1989 года, спустя ровно 40 лет с момента первого ядерного взрыва на Семипалатинском полигоне, Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев подписал указ о его закрытии.

Однако советское ядерное наследие не ограничивалось полигоном. Спустя всего два года Советский Союз распался, оставив Казахстану проблему в виде более тысячи ядерных боеголовок, более сотни межконтинентальных ракет и сорока тяжелых бомбардировщиков. Помимо этого, в Казахстане находились тонны ядерного материала, оставались предприятия, ранее работавшие на советский военно-промышленный комплекс.

Ядерное наследие Казахстана ставило трудные вопросы как перед мировым сообществом, так и перед самим Казахстаном. Международную общественность больше всего волновали вопросы ядерного нераспространения – попытается ли Казахстан оставить себе советское ядерное оружие и инфраструктуру? Способно ли молодое правительство обеспечить безопасность ядерного материала, сможет ли предотвратить его несанкционированное использование? Что ждет специалистов – ученых, инженеров, технических работников, ранее работавших на военно-промышленный комплекс? Сможет ли молодая республика найти применение их талантам, чтобы они не были вынуждены предлагать свои знания другим странам, мечтающим овладеть ядерным оружием?

Опасения и тревоги мирового сообщества можно было понять. Никогда до этого мировая история не сталкивалась с развалом ядерной супердержавы.

Но сложнее всего в тот момент было самому Казахстану. Совсем юной независимой республике нужно было найти решение сложнейшей ядерной проблемы на фоне общего экономического и политического кризиса. Самый главный вопрос для казахстанского руководства заключался в следующем: какой курс действий поможет укрепить суверенитет Казахстана?

Для Казахстана, с еще неокрепшей независимостью, вопрос национальной безопасности не был риторическим. Геополитическое положение страны было непростым. Соседство с двумя ядерными государствами – Россией и Китаем – означало, что Казахстан должен был оглядываться на то, как эти два более мощных соседа относились к Казахстану и отслеживать потенциальные угрозы с их стороны. А более слабые соседи – центральноазиатские республики – могли в любой момент стать причиной дестабилизации региона. На тот момент совсем не гипотетической была дилемма: отказавшись от ядерного потенциала, поставит ли Казахстан под угрозу свою безопасность?

Казахстан волновал и такой насущной вопрос – избавление от ядерного оружия было не менее сложным технологическим процессом, чем его создание. Для этого нужны были финансовые и технические ресурсы, которых у государства не было.

Но важнее всего для Казахстана было то, как решения страны в ядерной сфере повлияют на его репутацию на международной арене. Республика, только недавно вышедшая из тени огромного советского государства, делала первые самостоятельные шаги. В этом плане Казахстан с самого начала понимал, что любые попытки препятствовать демонтажу и вывозу ядерного оружия с его территории закроют доступ к международным организациям, мировым рынкам, технологиям и инвестициям.

Внутриполитические факторы также сыграли свою роль. Из-за централизованной системы власти в Казахстане судьбоносные решения принимались достаточно небольшой группой лиц во главе с Президентом. Оппозиция как таковая отсутствовала. Также не было групп, которые потенциально могли бы быть заинтересованы в ядерном статусе Казахстане – отсутствовали военно-промышленный комплекс и военные силы, ядерная промышленность находилась в кризисе. Фактически, единственным голосом, ратующим за сохранение Казахстаном ядерного наследия, были некоторые национал-патриотические группы, но их голоса не были сильно заметны в силу слабого статуса внутри страны. Для руководства Казахстана было очевидно, что общество, уставшее от негативных последствий ядерных испытаний, поддержит решение избавиться от ядерного оружия.

Благодаря выверенной политике руководства Казахстана и поддержке, оказанной международным сообществом, в первую очередь США, вопрос советского ядерного наследства был решен наилучшим образом как для самой республики, так и для международной безопасности и стабильности.

Казахстан смог получить дополнительные гарантии своей безопасности. В 1994 году США, Россия и Великобритания взяли на себя соответствующие обязательства, подписав Будапештский меморандум. Они пообещали уважать суверенитет и границы Казахстана, не применять и не угрожать силой территориальной целостности и политической независимости Казахстана. Чуть позже похожие гарантии предоставили Китай и Франция.

Вопрос по финансовым и техническим ресурсам, необходимым для избавления от ядерного оружия, сняло правительство США, согласившись предоставить их в рамках программы по совместному уменьшению ядерной угрозы, разработанной сенаторами Сэмом Нанном и Ричардом Лугаром.³

Благодаря тому, что Казахстан принял решение избавиться от ядерного наследия, тем самым внеся свой вклад в укрепление международной безопасности, двери в международное сообщество для него были открыты. Казахстан вступил в ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд и ряд других международных организаций. Казахстану были предоставлены международные инвестиции и технологии, так необходимые новому государству, особенно в многообещающей нефтегазовой сфере. Так, например, одной из первых на казахстанский рынок пришла американская компания «Шеврон» для разработки нефтяного месторождения в Тенгизе.

За годы независимости Казахстан зарекомендовал себя как государство, на которое можно полагаться в плане последовательной политики в области ядерного нераспространения. Одним из самых важных шагов в этом плане стало обеспечение безопасности ядерного материала, находившегося в стране.

В дополнение к стандартным проектам по улучшению контроля и защиты ядерного материала Казахстан совместно с США и другими партнерами осуществил несколько спецопераций. К примеру, в 1994 году в ходе секретной казахстанско-американской операции «Сапфир» с Ульбинского металлургического комбината было вывезено около 600 килограммов высокообогащенного урана в лабораторию Оук Ридж в США. Материал, случайно оставшийся в Казахстане с советских времен, был оружейного качества. Подобный материал мог бы причинить много вреда, оказавшись не в тех руках.⁴

Еще одним необычным и чрезвычайно важным проектом сроком в 17 лет и выполненным в сотрудничестве с США и Россией, стало усиление безопасности плутония, оставшегося на территории Семипалатинского полигона в результате различных экспериментов в советский период. Так же как и высокообогащенный уран, плутоний мог быть использован во взрывном устройстве и привести к трагическим последствиям.⁵

Примечательно, что Казахстан не только взял на себя стандартный набор обязательств, предусмотренных в Договоре о нераспространении ядерного оружия, но вместе с соседями по региону создал зону, свободную от ядерного оружия, в Центральной Азии. Пять центральноазиатских республик добровольно взяли на себя ряд дополнительных обязательств, таких как подписание с МАГАТЭ договоров о более строгих проверках ядерной деятельности.⁶

Настоящее и будущее

Атомная промышленность

Помимо негативного влияния ядерных испытаний и сложностей, с которыми столкнулся Казахстан в связи с ядерным наследием, участие Казахстана в советской ядерной программе принесло и позитивные моменты. Это в первую очередь касается оставшейся в наследство инфраструктуры и экспертизы, которые Казахстан теперь может использовать в мирных целях.

Казахстан – одна из немногих стран в мире, для которой доступен ядерно-топливный цикл (процесс производства ядерного топлива). Ядерно-топливный цикл состоит из нескольких этапов – добыча и переработка природного урана и его конверсия, обогащение урана, производство урановых таблеток и топливных сборок.

Казахстан добывает и перерабатывает уран, при этом занимая лидирующую позицию в мире по производству урана. В данное время у Казатомпрома, компании представляющей атомную промышленность Казахстана, нет своих мощностей по конверсии урана, но есть планы строительства соответствующего завода вместе с канадской компанией Cameco.⁷ В 2013 году Казатомпром купил 25 процентов+1 акций у Уральского электрохимического комбината в России и тем самым получил доступ к услугам по обогащению урана.⁸ В наследство от советского периода Казатомпрому достались технологии по производству топливных таблеток для реакторов советского/российского образца. С недавнего времени компания расширила производство и теперь может производить топливные таблетки и для некоторых видов реакторов западного образца. Не имея собственных мощностей по производству топливных сборок, Казатомпром подписал договор с французской компанией Areva, чтобы начать производство топливных сборок в Казахстане.⁹

Будет ли Казахстан развивать атомную энергетику для собственных нужд (производство электроэнергии) или ограничится производством урана и ядерного топлива для продажи другим странам, пока неизвестно. Разговоры о строительстве АЭС начались еще в 1998 году. Как потенциальные партнеры в строительстве АЭС в Казахстане наиболее часто упоминаются Россия и Япония, но пока Астана не проведет официальных тендеров на строительство, говорить о серьезных планах рано. В 2015 году представители казахстанского правительства заявили, что строить АЭС рано, в связи с профицитом электроэнергии в стране.

Ядерная дипломатия

Казахстан, не по своей воле оказавшийся в гуще атомной проблематики в советское время, позже уже осознанно выбрал активную позицию в глобальной ядерной политике. В силу ряда обстоятельств Казахстан занимает довольно-таки уникальную позицию в международной ядерной системе.

На данное время глобальная ядерная система находится в состоянии если не кризиса, то переломного этапа. Фундамент, на котором зиждется эта система, Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), находится под давлением различных факторов. ДНЯО признает официальными ядерными державами США, Россию, Францию, Китай и Великобританию. Все остальные страны, подписавшие ДНЯО, взяли на себя обязательство не производить ядерное оружие в обмен на доступ к мирным ядерным технологиям и обещание ядерных стран со временем избавиться от оружия массового уничтожения. Точное определение прав и обязательств всех стран – участниц ДНЯО остается предметом жаркого спора, в котором позиция стран напрямую зависит от их статуса (ядерного; безъядерного; безъядерного под «ядерным зонтиком» ядерных государств).

Как правило, страны, владеющие ядерным оружием, делают акцент на обязательства безъядерных стран по ядерному нераспространению – предотвращению расползания чувствительных ядерных технологий. Неядерные страны, в свою очередь, акцентируют внимание на том, что ядерные страны не торопятся расставаться с ядерным оружием, в то же самое время пытаясь ограничить доступ к мирным ядерным технологиям для других стран.

Казахстан, как развивающаяся страна из категории безъядерных, разделяет озабоченность подавляющего большинства стран о двойных стандартах существующего ядерного режима. Как и большинство безъядерных стран, Казахстан не устраивает отсутствие прогресса в ядерном разоружении и ограничение доступа к мирным ядерным технологиям.

В то же самое время Казахстан активно поддерживает ядерное нераспространение и с большой готовностью принимает на себя обязательства в этой сфере. Таким образом, государство находится в довольно уникальной ситуации – республика не идентифицирует себя с какой-либо одной стороной в нынешних дебатах, проявляя заинтересованность как в ядерном нераспространении, так и в глобальном ядерном разоружении. Наличие в Казахстане развитой атомной индустрии способствует тому, чтобы с ним считались на международной арене.

Среди инициатив Казахстана в международной ядерной дипломатии особого внимания заслуживают следующие: банк низкообогащенного урана под эгидой МАГАТЭ, помощь в проведении переговоров по ядерному соглашению с Ираном, дипломатическая и техническая поддержка Договора по всеобъемлющему запрещению ядерных испытаний.

В 2006 году американская неправительственная организация «Инициатива по сокращению ядерной угрозы» и американский миллиардер Тэд Тернер предложили 50 млн. долл. на создание международного банка низкообогащенного урана. Цель создания такого банка – предоставить надежный доступ к урановому топливу, в надежде на то, что это уменьшит мотивацию стран развивать собственный ядерно-топливный цикл, который, как известно, может быть использован как в мирных, так и военных целях. К 2009 году международное сообщество собрало еще 100 млн. долл. на создание банка, и в 2010-м МАГАТЭ одобрило этот проект.¹⁰

Банк низкообогащенного урана вряд ли станет панацеей и решит все проблемы ядерного распространения. Не факт, что страны, решившие во что бы то ни стало иметь свой ядерно-топливный цикл, изменят свое решение. Тем не менее наличие такого банка как одного из инструментов ядерного нераспространения внесет свою позитивную лепту.

Казахстан стал единственной страной, предложившей свою кандидатуру на размещение банка на своей территории. По многим параметрам, республика хорошо подходит для этой роли, в первую очередь, благодаря уже имеющейся ядерной индустрии и соответствующей экспертизе. Наиболее важным является тот факт, что Казахстан, как незападное развивающееся государство, более привлекателен для развивающихся стран – потенциальных клиентов банка.

Открытие банка низкообогащенного урана на Ульбинском металлургическом комбинате запланировано на 2017 год. Участие Казахстана в этом проекте является не только вкладом в международную безопасность, но и предоставляет полезный опыт для государства, благодаря плотному сотрудничеству с МАГАТЭ в области ядерной безопасности в ходе подготовки открытия банка и в последующем при его обслуживании.

Противостояние между Западом и Ираном по вопросу ядерной программы последнего затянулось на целое десятилетие. Его успешное разрешение и подписание в 2015 году ядерного соглашения между Ираном, США, Россией, Великобританией, Китаем, Францией, Германией и Европейским союзом стало одним из главных достижений международного сообщества в сфере ядерной политики за последние годы. С точки зрения Ирана страна добилась снятия международных санкций, а также получила «зеленый свет» на развитие атомной энергетики в мирных целях. А с точки зрения других участников договора ограничения в ядерной сфере, на которые согласился Иран, минимизировали риск того, что Тегеран сможет начать военную ядерную программу.

Казахстан не был главным игроком в переговорах, но предоставил свою помощь в меру своих возможностей. Два раза в 2013 году Казахстан принимал у себя представителей стран, участвовавших в переговорном процессе. Оба раунда переговоров не привели к каким-либо особым прорывам, так как они были проведены до прихода к власти более умеренного правительства президента Хосана Роухани, в период особого недоверия между Ираном и другими участниками диалога. Тем не менее готовность Казахстана предоставить площадку для переговоров показала желание и амбиции Астаны быть вовлеченной в одну из самых сложных проблем глобальной ядерной политики и международной жизни.

Довольно символичным в этом контексте был успешный дипломатический опыт Казахстана и Запада (в особенности, США) в решении казахстанского ядерного вопроса в начале 1990-х годов. Как упоминалось ранее, вопрос ядерного наследия Казахстана решился благоприятным образом как для самого государства, так и для международного сообщества, заинтересованного в предотвращении расползания ядерного оружия. Также Казахстан, как страна, отказавшаяся от ядерного оружия, но успешно развивающая атомную промышленность, служит хорошим примером того, как можно использовать ядерные технологии на благо экономики и развития.

Нынешние геополитические условия не дают особого оптимизма в вопросе глобального ядерного разоружения. Кризис в отношениях между США и Россией остановил двусторонний процесс по контролю за ядерным вооружением. Пока неизвестно, наступит ли улучшение в двусторонних отношениях с приходом новой администрации Дональда Трампа. Но на данный момент риторика как будущего американского президента Дональда Трампа, так и российского президента Владимира Путина говорит о том, что оба лидера не собираются уменьшать ядерные программы своих стран. Великобритания, Франция и Китай, страны с меньшим количеством ядерного оружия, чем США и Россия, также не торопятся расставаться с ним. Северная Корея продолжает производить ядерные испытания и уже владеет небольшим ядерным потенциалом. Региональная обстановка в Южной Азии продолжает оставаться напряженной, где ядерные страны – Индия и Пакистан – тоже не планируют выводить ядерное оружие из доктрин национальной безопасности. А Израиль даже не признает наличие у себя ядерного арсенала.

В условиях, когда ни «официальные» ядерные державы (постоянные члены Совета безопасности ООН), ни де факто ядерные страны (Индия, Пакистан, Северная Корея, Израиль) не спешат расставаться с ядерным ОМУ, важными шагами в правильном направлении могли бы стать запрет на производство ядерного материала и запрет на проведение ядерных испытаний.

Мировое сообщество очень далеко от подписания Договора о запрещении производства расщепляющегося ядерного материала для оружия, так как серьезные разногласия между странами не позволяют даже начать процесс переговоров. В этой связи более практичным представляется продвижение Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, подписанном в 1996 году. Договор так и не вступил в силу из-за того, что ряд государств, чья подпись или ратификация необходима, на сегодняшний день так и не подписали или не ратифицировали этот договор. Среди них Северная Корея, Индия и Пакистан, не подписавшие договор, а также Китай, Египет, Иран, Израиль, США, подписавшие, но не ратифицировавшие договор.

В 2015 году страны – участницы Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний выбрали Казахстан и Японию возглавить усилия по вступлению договора в силу.¹¹ В силу исторических причин Казахстан, как жертва ядерных испытаний, и Япония, как единственная страна, пережившая ядерную атаку, как нельзя лучше подходят на эту роль. Страны, на данный момент отказывающиеся подписать или ратифицировать договор, вряд ли изменят свою позицию только из-за дипломатических усилий Казахстана и Японии. Но Казахстан, как и в случае с другими международными инициативами (например, переговоры по иранскому соглашению или банк низкообогащенного урана), вносит свой посильный вклад в то, чтобы прогресс в этом вопросе рано или поздно был достигнут.

Помимо дипломатических усилий по продвижению запрещения ядерных испытаний, Казахстан предоставляет практическую помощь. Судьба Договора зависит и от технического состояния всей системы мониторинга за взрывами, состоящей из сложной системы сейсмических, радионуклидных, гидроакустических и инфразвуковых станций, расположенных по всему миру, и от того, как слаженно будут работать механизмы договора, когда он вступит в силу. В Казахстане находятся несколько мониторинговых станций.¹² Кроме того, Казахстан не раз предоставлял территорию бывшего Семипалатинского полигона для проведения различных учений, проводимых для отработки механизмов и процедур договора.¹³

Избрание Казахстана непостоянным членом Совета Безопасности ООН на 2017–2018 годы дает дополнительную возможность нашей стране активно участвовать в глобальной ядерной политике. Правительство Казахстана объявило, что ядерная безопасность станет одним из четырех приоритетных направлений политики Казахстана в период членства в Совбезе ООН.

Оригинал статьи был опубликован в сборнике «Казахстан и политика ядерного нераспространения»

Примечания и библиография