Состоявшийся в конце прошлой недели саммит Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) точно попадет в историю. «На саммите в Астане начинается новая история нашей организации. Нынешнее заседание в последний раз проходит в шестистороннем формате. Мы договорились подписать решение о завершении процедуры приема и предоставления статуса члена ШОС Республике Индия и Исламской Республике Пакистан. Прием новых членов придаст новый мощный импульс развитию организации, будет содействовать росту ее международного авторитета», – заявил на открытии мероприятия выступавший на правах хозяина президент Казахстана Нурсултан Назарбаев.
Едва ли не больше всех расширению ШОС радуется Россия. По словам помощника президента РФ Юрия Ушакова, после включения в ряды организации Индии и Пакистана пространство ШОС составит около 23% всей суши, в странах-членах будет проживать 45% населения мира и производиться 25% мирового ВВП. Москва ожидает, что эти показатели автоматически конвертируются в международное влияние ШОС, поскольку она теперь превратится в самый представительный форум континентальной Евразии, включающий таких гигантов, как Китай, Индия и сама Россия.
Правда, механическая трансформация размеров территории организации во влиятельность пока не подтверждается практикой: на тех же евразийских просторах есть организации и покрупнее ШОС, вроде форума «Азия – Европа», представляющего еще больше земель, людей и долларов ВВП. Этот форум тоже проводит представительные саммиты, собирающие лидеров 51 государства (аж 60% мирового ВВП), но о практических результатах этих встреч и вообще работы столь масштабной структуры мало кто слышал.
В случае с ШОС есть много оснований предполагать, что ее триумфальное расширение – это очередной шаг к превращению во все более помпезную, но все менее осмысленную и полезную организацию. Именно Россия во многом стала драйвером этого процесса.
Неудавшийся кондоминиум
Созданная в 2001 году, ШОС объединила Китай и республики бывшего СССР, которые к тому времени смогли коллективно урегулировать проблемы границы с КНР (Россию, Казахстан, Киргизию и Таджикистан), а также Узбекистан. Начав свое существование с решения пограничных споров, ШОС предполагала сконцентрировать свою работу на трех направлениях: безопасность, экономическое развитие и гуманитарное сотрудничество.
У инициировавших процесс китайцев было свое понимание, зачем создается эта организация. До возникновения ШОС на постсоветском пространстве не существовало ни одной структуры, куда бы входил Китай, – все организации, будь то военный блок ОДКБ или балансирующее между жизнью и состоянием зомби СНГ, по-прежнему замыкались на Россию. С появлением ШОС на просторах бывшего СССР появлялась первая организация с широким мандатом, где Китай был бы полноправным участником, причем географический фокус нового блока был направлен на самую важную для Пекина (помимо России) часть бывшей советской империи – Центральную Азию.
Значение этого региона для КНР после распада СССР стабильно возрастало. Ситуация в граничащем с Центральной Азией Синьцзян-Уйгурском автономном районе остается нестабильной уже несколько десятилетий, поэтому Китай заинтересован в безопасности на сопредельных территориях и борьбе с экспортом нестабильности из Афганистана. Пекин с беспокойством наблюдал за развертыванием американской военной инфраструктуры в Узбекистане и Киргизии вслед за началом афганской кампании и искал союзников для противодействия Вашингтону.
Наконец, с 1994 года Китай превратился в импортера углеводородов, и создание надежных наземных маршрутов доставки нефти и газа стало для Пекина одним из важнейших приоритетов. В перспективе Китаю также были интересны рынки Центральной Азии для экспорта своих товаров, а значит, нужна была площадка для обсуждения условий экономического сотрудничества и возможного создания зоны свободной торговли.
Учитывая роль, которую играет Россия в Центральной Азии, Пекин не смог бы достигнуть своих целей без сотрудничества с Москвой. Ради этого и создали ШОС. В частных разговорах вовлеченные в процесс становления ШОС китайские чиновники и эксперты не скрывают, что организация мыслилась как первый для Китая опыт создания институционального кондоминиума в отдельном регионе в партнерстве с другим крупным игроком.
Интересы России и Китая в Центральной Азии во многом совпадали: это и сохранение у власти местных авторитарных режимов, и борьба против «трех зол» (сепаратизм, экстремизм, терроризм), а в 2000-е Москва была совсем не против прокладки нефтегазовых труб из региона в Китай – ведь эти поставки снижали стимулы центральноазиатских стран для поиска маршрутов в Европу в обход России.
ШОС должна была стать площадкой, где Пекин и Москва совместно вырабатывали бы правила игры для Центральной Азии, а затем мягко навязывали бы свою коллективную волю странам региона. Для Китая это был бы первый опыт подобного взаимодействия с другой крупной державой в зоне ее традиционных интересов, и если бы опыт был признан удачным, то Пекин затем мог бы попробовать использовать эти наработки при взаимодействии с Индией в регионе Бенгальского залива и даже с США в отношении Юго-Восточной Азии.
В сфере безопасности ШОС как механизм координации интересов Китая и России в Центральной Азии в целом состоялся. В Ташкенте заработала Региональная антитеррористическая структура, и хотя, как нередко шутят в ШОС, работающие там сотрудники спецслужб тратят больше времени на слежку друг за другом, чем на совместную борьбу с терроризмом, это был первый подобный механизм. Еще большее значение имеют военные учения «Мирная миссия» (с 2005 года состоялось уже шесть учений), на которых отрабатывается взаимодействие российских и китайских военных (остальные члены ШОС присылают небольшие контингенты).
Однако в сфере экономики Китаю не удалось достичь своих целей. Как минимум с 2010 года Пекин активно продвигал две инициативы: создание банка развития ШОС и зоны свободной торговли ШОС. Идею зоны свободной торговли нервно восприняли почти все страны – участницы организации: убрав таможенные барьеры, они рисковали пустить многие отрасли своей экономики под каток огромной экономической машины КНР.
Идею банка развития страны Центральной Азии восприняли куда более позитивно: после кризиса 2007–2009 годов многим были позарез нужны деньги, а тут богатый Китай был готов предоставлять их на льготных условиях через многосторонний механизм (в разгар кризиса на саммите ШОС в Екатеринбурге тогдашний председатель КНР Ху Цзиньтао публично пообещал выделить странам ШОС до $10 млрд льготных кредитов). Но против этой идеи выступила Москва.
Банк, который лопнул
Создавая ШОС, Россия рассчитывала на равный статус с Китаем. К тому же политический и военный аспекты работы организации на первых порах были в приоритете, что полностью устраивало Кремль. ШОС оказалась как нельзя кстати в 2005 году, когда лидеры организации впервые поставили вопрос о сроках пребывания американских военных в Центральной Азии.
Китайцы стали прекрасными товарищами в деле выдавливания американцев с авиабазы в киргизском Манасе, с ними было сподручно поддерживать утопившего в крови андижанский мятеж президента Узбекистана Ислама Каримова, а затем отрабатывать противодействие цветным революциям в рамках совместных учений. На поле военного и антитеррористического сотрудничества с Пекином Москва чувствовала себя вполне уверенно: в конце концов, именно у России, а не у Китая в Центральной Азии есть военные базы и формальные союзники по ОДКБ.
Однако попытки Пекина расширить повестку ШОС на экономическую сферу вызвали у Москвы тревогу: в Кремле четко отдавали себе отчет, что экономический потенциал РФ и КНР несопоставим (после кризиса это стало окончательно понятно даже тем кремлевским обитателям, кто еще недавно смотрел на Китай с пренебрежением).
Создание банка развития ШОС и зоны свободной торговли было решено торпедировать. В случае со свободной торговлей особых усилий и не потребовалось, учитывая протекционистские настроения других стран, а по банку Москва выдвинула заведомо невыполнимые для КНР условия: предложила ему вступать в Евразийский банк развития (ЕАБР) с штаб-квартирой в Алма-Ате, в котором на долю России приходится 65,97%, а Казахстана – 32,99%. Вступление КНР в капитал не должно было подорвать позиции Москвы и Астаны. Пекин это предложение не устраивало: Китай настаивал на взносе в уставный капитал банка, пропорциональном размеру ВВП (в таком случае на долю КНР пришлось бы свыше 80% акций).
В итоге дискуссия о создании банка развития ШОС зашла в тупик: положение о том, что такой банк надо создать, кочевало из одной резолюции в другую, однако на практике устранить разногласия между Москвой и Пекином по этому вопросу не удалось.
Ударим расширением по гегемонизму!
России оказалось недостаточно того, что она заблокировала экономическую повестку ШОС и не допустила превращения ШОС в китайский аналог СНГ или ЕАЭС. С 2011 года Москва начала активно продвигать идею расширения организации за счет приглашения Индии. Таким образом, в ШОС была бы еще одна крупная дружественная России страна, которая могла бы уравновешивать КНР. Аргументы Москвы сводились к тому, что РФ, КНР и Индия и так уже взаимодействуют в трехстороннем формате и что включение такой важной континентальной державы лишь увеличит вес ШОС.
Китай сопротивлялся этой идее достаточно долго: вступление Дели в ШОС совсем не укладывалось в схему китайско-российского кондоминиума для Центральной Азии. Перелом в позиции Пекина начался в 2013 году и был вызван тремя причинами. Во-первых, к тому времени китайцы окончательно поняли, что Москва не согласится на создание банка развития ШОС и зоны свободной торговли на устраивающих КНР условиях.
Но одновременно стало ясно, что банк не очень нужен для продвижения экономических интересов Китая в Центральной Азии – после мирового кризиса страны региона выстроились в очередь за китайскими деньгами, и Пекин начал выдавать им кредиты на двусторонней основе через свои госбанки (основные проекты финансировались по линии Банка развития Китая, Экспортно-импортного банка и группы CITIC). Кредитуя отдельные страны, Пекин не был связан никакими многосторонними правилами, а потому мог сполна пользоваться сложным положением заемщиков и выбивать крайне выгодные условия.
Россия оказалась полностью исключена из этой схемы и, более того, никак не могла сопротивляться кредитной экспансии Пекина: к тому моменту многие российские госкомпании, вроде «Роснефти», сами охотились за китайскими кредитами, и лишних денег на конкуренцию у Москвы не было.
Во-вторых, в 2013 году председатель Си Цзиньпин сформулировал концепцию Экономического пояса Шелкового пути (ЭПШП), а в сентябре представил ее в Астане во время выступления в Назарбаев-университете. Концепция, превратившаяся в монументальную инициативу «Пояса и пути», обладала огромными преимуществами по сравнению с ШОС: она не подразумевала создание какой-то международной организации с четко очерченными правилами поведения.
Этот подход позволил Китаю развивать отношения с любой страной, проявившей интерес к ЭПШП, без оглядки на другие страны. К маю 2015 года Пекин подписал соглашения о стыковке ЭПШП с национальными программами инфраструктурного строительства Казахстана, Киргизии и Таджикистана, а 8 мая увенчал этот процесс подписанием заявления Владимира Путина и Си Цзиньпина о сопряжении ЭПШП и ЕАЭС.
Бесформенная и безразмерная шелковая инициатива, подкрепленная финансовой мощью КНР, оказалась куда удобнее для продвижения геоэкономических интересов Пекина, чем институционально оформленная ШОС, в которой все решения принимаются исключительно консенсусом.
Наконец, в-третьих, начиная с 2014 года Китай начал экспериментировать с созданием универсальных финансовых институтов, которые могли бы стать дополнением или альтернативой ключевым элементам Бреттон-Вудской системы вроде Всемирного банка или Азиатского банка развития. Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ), окончательно оформившийся в 2015 году, а также Новый банк развития со штаб-квартирой в Шанхае (Банк БРИКС) полностью покрыли потребности Пекина в площадках для экспериментов, на которых китайские финансисты могли бы тренироваться в создании китаецентричных глобальных институтов. На этом фоне Банк развития ШОС перестал быть для Пекина сколь-либо привлекательной идеей.
Взвесив все эти обстоятельства, Китай в итоге согласился принять в ШОС Индию, но при условии, что одновременно туда вступит и Пакистан, главный партнер КНР в Южной Азии. По словам китайских дипломатов и экспертов, в Пекине прекрасно осознавали, что принятие в ШОС живущих как кошка с собакой Нью-Дели и Исламабада может полностью парализовать работу организации, которая и без этого была не слишком-то эффективной из-за постоянных «особых мнений» отдельных членов по разным вопросам (России – по банку развития ШОС; Таджикистана – по вопросу вступления Ирана; Узбекистана – по глубине военного и антитеррористического сотрудничества).
Но ШОС на фоне развития ЭПШП и АБИИ к тому моменту перестала видеться как полезный инструмент, поэтому и жалеть особо было не о чем. Впрочем, наличие такой крупной организации со штаб-квартирой в Пекине и Шанхаем в названии было достаточной символической платой за возможное превращение когда-то перспективного формата в бесполезный клуб.
Что пошло не так?
Насколько количественный рост ШОС перейдет в качественный скачок ее институционального строительства – вопрос будущего, ответ на который почти наверняка отрицательный. Это связано не только с тем, что отношения Индии и Пакистана вряд ли улучшатся в обозримой перспективе (представить себе, как Нью-Дели и Пакистан будут обмениваться разведданными по террористическим группировкам, не может никто).
Стратегическая обстановка для ключевых держав Евразии стремительно меняется, включая Индию, на которую Москва возлагала столько надежд. Как отмечает директор Индийского Центра Карнеги Раджа Мохан, решение о вступление принималось Нью-Дели в принципиально ином контексте, когда казалось, что развитие контактов с Пекином и Москвой – единственный путь усилить свои позиции в Евразии. Сейчас КНР все больше становится стратегическим противником Индии, отношения страны с США, напротив, улучшаются, а Россия находится в долгосрочном конфликте с Америкой и все больше сближается с Китаем.
России эта история преподала важный урок. Не до конца пережитые и рационализированные фобии по поводу возвышения Китая и укрепления его влияния в Центральной Азии, зоне традиционных интересов России, привели к тому, что Москва сама превратила многостороннюю организацию, призванную устанавливать устраивающие всех правила игры в центре Евразии, в бесполезную бюрократическую организацию.
В итоге китайский дракон теперь не связан никакими институциональными нормами и может развивать отношения со странами региона без оглядки на Москву – парализованная ШОС Пекину теперь не указ. Это хорошо видно по одному примеру – созданию четырехстороннего механизма консультаций по вопросам безопасности с участием Китая, Таджикистана, Афганистана и Пакистана. Такой механизм было бы логично создавать в рамках ШОС, тем более что Таджикистан входит в ОДКБ, но Пекин решил по-своему и на любые претензии Москвы может ответить, что ШОС крайне дезорганизована и не может ни о чем договориться, а Китаю надо здесь и сейчас решать вопросы безопасности в Синьцзян-Уйгурском автономном районе.
Раздувание не устраивающих Россию форматов взаимодействия с КНР за счет других игроков не приведет к снижению китайской активности и не повысит возможности Москвы воздействовать на естественный процесс роста влияния Китая в Центральной Азии (в том числе за счет других держав, включая РФ). Единственным действенным путем могло бы стать интеллектуальное лидерство при написании правил игры в рамках многосторонних институтов, которые бы максимально гарантировали права и интересы более слабых, чем Китай, стран (включая Россию).
Например, если бы Москва потратила время своих дипломатов и других переговорщиков не на блокирование идеи банка развития ШОС с китайским контролем, а на написание нормативных документов будущего банка, которые превратили бы его в аналог Всемирного банка или Азиатского банка для центра Евразии, это гораздо больше отвечало бы национальным интересам России.
В свое время Москва решила не идти по этому пути, потому что сочла это невозможным – мол, если отдать контроль Китаю, то никакие нормативные документы не спасут от того, что Пекин будет жестко продавливать через банк свои интересы. Однако пример АБИИ доказывает обратное. Как только к процессу создания банка подключились такие страны, как Германия, Великобритания и Австралия, Пекин быстро отказался от модели создания международного аналога китайского госбанка и в итоге подписался под созданием по-настоящему глобального института с прозрачными правилами игры – пусть и с наличием у Пекина крупнейшего пакета акций.
Пытаясь ограничить китайскую экспансию в Евразии, окутав инициативы Пекина вроде «Пояса и пути» в еще более масштабные прожекты типа партнерства Большой Евразии от Атлантики до Тихого океана, о котором Владимир Путин вновь упомянул на саммите ШОС в Астане, Москве следовало бы учесть предыдущие ошибки.