Восточная Европа стала регионом конфликтов и международного напряжения. От Таллина и Москвы до Тбилиси и Анкары, от Варшавы и Будапешта до Киева и Баку стабильности нет и в помине: пылают несколько горячих точек (Донбасс и Нагорный Карабах), влияют на безопасность несколько замороженных конфликтов (Южная Осетия, Абхазия, Приднестровье), вполне возможны новые интра- и интернациональные конфликты.
Каким образом место жизни наших народов оказалось столь конфликтогенным регионом? Есть ли шанс остановить нынешние конфликты и предотвратить новые? Как вернуть долгий (если не вечный) мир на восток Европы? На эти вопросы я попытаюсь ответить в данной статье и предложу набор принципов, реализация которых, по моему убеждению, поможет решить проблемы.
Грехи геополитического оптимизма
С точки зрения международной безопасности Восточная Европа – это зона, где нет эффективной системы решения военных, политических и экономических конфликтов, их предупреждения и поддержки мирного сосуществования. Донбасская война, начавшаяся в 2014 году и продолжающаяся до сих пор, аннексия Крыма, а также российско-грузинский конфликт 2008 года показали, что ни ОБСЕ, ни ООН, ни Совет Европы, ни СНГ, ни любая другая международная организация не могут надежно обеспечить неприкосновенность границ и мир в нашем регионе или быстро прекратить разгорающийся конфликт.
Наоборот, в терминах безопасности и предупреждения конфликтов Восточная Европа выглядит пустыней: здесь отсутствует инфраструктура для согласования тактических и стратегических интересов как стран Восточной Европы, так и других заинтересованных сторон, прежде всего США, ЕС и Китая.
Восточноевропейские народы оказались в такой сложной ситуации отчасти из-за неоправданного геополитического и геоисторического оптимизма, охватившего элиты и массы бывшего Восточного блока в 1989–1991 годах и в значительной мере доминировавшего в национальном и государственном строительстве 1990-х годов. Казалось, что транзит от реального социализма к единой демократической Европе, (почти) мирный развод СССР и контролируемый раздел советского ядерного арсенала, прирастание НАТО посткоммунистическими и отчасти постсоветскими странами, вступление в Совет Европы всех народов, от Дублина до Владивостока, создает почву для этого оптимизма. В едином политико-правовом регионе с общими ценностями и системой безопасности не будет места для войн и вражды.
С этой точки зрения войны и этнические чистки Южного Кавказа выглядели наследием советского правления, а не предвестником новых, еще более значимых конфликтов между бывшими союзными республиками и населяющими их народами. Именно в этом контексте Белоруссия представлялась не первой, а «последней диктатурой» Европы.
За пеленою образа единой мирной Европы демократий не были созданы надежные и эффективные международные инструменты, которые бы отслеживали уважение прав меньшинств в новорожденных национальных государствах, вели бы мониторинг ситуации с бедностью и транснациональными криминальными сетями, сдерживали бы сепаратистские движения.
Десятилетие деградации коммуникации между военными союзами НАТО и ШОС и их участниками в Восточной Европе институционализировали недоверие между политическими, дипломатическими и военными сообществами в регионе. Яркие ожидания постсоциалистического демократического транзита и реалии агрессивно-авторитарной России, все более иллиберальных и националистических режимов Центральной и Восточной Европы все больше расходились. В этой ситуации предупредить нынешние противоречия было невозможно.
Реалистичный взгляд на Восточную Европу
Сегодня оставаться в плену оптимизма невозможно. Переход от геополитической эйфории к реальности неизбежно вызывает шок и панику, не способствующие здравой реакции на критическую ситуацию. Наоборот, возвращение в социально-политическую реальность, которую раньше не замечали, провоцирует в социальном воображении представления, усиливающие идеологические причины конфликтов и цементирующие межгосударственные противоречия на несколько поколений вперед.
Постоптимистическая паническая реакция была особенно заметна во время российско-грузинского и украино-российского конфликта, когда правительства конфликтующих стран в едином порыве разрывали коммуникации с новыми врагами, делали едва ли не заложниками национальные меньшинства, подрывали экономику саморазрушительными санкциями и поддерживали экстремистские идеологические движения, грозящие не столько врагам, сколько внутриполитическому порядку. Политико-правовая и экономическая рациональность – и без того редкая гостья в Восточной Европе – практически исчезла в нашем регионе. Паника усыпляет разум и рождает чудовищ авторитаризма, этнонационализма и милитаризма.
Паникерству можно противопоставить политико-правовой реализм, в котором оптимизм проекта будущей единой мирной большой Европы соседствует с балансирующим его пессимизмом в отношении достижений посткоммунистического транзита в Восточной Европе.
Прежде всего, Восточная Европа действительно приобрела черты единого региона, невзирая на то, является ли та или иная страна членом ЕС, НАТО или Евразийского союза. Это единство проявляется в доминировании консервативной идеологии, прикрывающей главенство неформальных институтов (патернализм, мафиозное государство) в политических системах.
При этом политические системы нашего региона создали особую экосистему, где четыре типа режимов поддерживают и усиливают друг друга с помощью как сотрудничества, так и конфликтов.
Первый тип режимов – бесспорный авторитаризм, как в Азербайджане, Белоруссии, России и Турции. Здесь установлена вертикаль власти как альтернатива республиканскому разделению властей. Эти вертикали неформально контролируют все три ветви власти в центре и органы местного самоуправления, распределяя власть и собственность в своих странах. В трех из них репрессии минимизированы, а неформальные механизмы предупреждения законной смены властителя доведены до совершенства. В Турции молодой авторитарный режим гораздо более репрессивен по отношению к собственному населению; но, скорее всего, после утверждения персонального режима власти Реджепа Эрдогана его репрессивность спадет.
Эти авторитарные режимы создали умные системы предупреждения конституционной и неконституционной смены правителей, но персоналистический характер правления все равно остается их ахиллесовой пятой. Биология делает смену правителей этих стран неизбежной. И эта смена будет происходить с огромными рисками для территориальной целостности стран, политической стабильности и экономического роста.
Каждая смена чревата новыми интра- и интернациональными конфликтами в Восточной Европе. Персонализм в долговременной перспективе подрывает эффективность институтов, обеспечивающих территориальную целостность, смену поколений во власти и независимость судов, гарантирующих как доступность справедливости, так и неприкосновенность частной собственности. Уход правителя в таких системах неизбежно влечет хаос внутри страны и провоцирует региональное напряжение.
Второй тип восточноевропейских режимов основан на состязательном авторитаризме. Тут, как и в бесспорных автократиях, неформальные институты (кланы, неопатримониальные сети, мафиозные объединения) главенствуют над формальными. Армения, Болгария, Грузия, Молдавия и Украина управляются победившими во внутривидовой борьбе кланами, но в каждом случае эта победа неокончательна. Каждый из кланов контролирует часть центральной исполнительной, законодательной и судебной власти, а также часть органов местного самоуправления, но не способен на построение единой пирамиды или вертикали власти.
Если один из кланов узурпирует власть в таких режимах, то оппозиционные кланы и недовольные группы населения смещают узурпаторов, как это было во время украинских революций 2004 и 2014 годов. В других странах смещение происходит в более мягких формах. Однако и здесь смена режимов дестабилизирует как страну, так и регион. В случае с Украиной вакуум власти в феврале – марте позволил Кремлю аннексировать Крым и поддержать радикальных сецессионистов Донбасса. В Грузии борьба кланов позволила конституционными методами оттеснить группу Саакашвили от власти.
Состязательный авторитаризм позволяет существовать политическому плюрализму, некоторой свободе СМИ и даже вступать в союзы с западными демократиями.
При этом каждая из этих стран остается подверженной рискам гражданских восстаний, бедности, сепаратизма и экспорта нестабильности в соседние страны. Эти страны – и слабостью власти, и своей бедностью, и частой сменой режимов – также провоцируют конфликты и противоречия в регионе.
Третий тип восточноевропейских политических систем составляют консервативные иллиберальные демократии Венгрии, Латвии, Литвы и Польши. Здесь клановые структуры и этнократические идеологии соседствуют с довольно сильными демократическими институтами, выстроенными под влиянием ЕС. Тут демократия скорее связана с правлением от имени большинства (этнического и/или конфессионального) при ущемлении прав меньшинств.
Идеологическое оформление этих систем связано с мифом о возврате к 1920-м годам, когда большинство из этих стран впервые за долгое время обрели государственность. Кланы демократическим путем на волне этнократического популизма занимают правящие позиции и начинают демонтировать самые сильные из либерально-демократических институтов в своих странах. Например, в Польше и Венгрии политические структуры, попавшие под контроль победивших кланов, подчинили себе конституционные суды, а свобода СМИ была значительно ограничена.
Дестабилизирующий эффект для региональной безопасности в этом случае связан с консерватизмом, который постепенно приводит к конфликтам на основе коллективной исторической памяти. Венгрия и Польша в 2017–2018 годах углубляются в консервативный идеологический конфликт с Украиной. Высоки риски возвращения национальных конфликтов в странах бывшей Югославии. Новый всплеск унионизма в Румынии может подорвать хрупкий мир в Молдавии.
На волне этих конфликтов возникают новые законы, все глубже внедряющие консервативный режим в культурные и социальные сферы. Одновременно появляются и усиливаются радикально-консервативные социально-политические объединения, которые ориентированы на практики прямого действия и рано или поздно дестабилизируют порядок внутри страны и на границах с особо нелюбимыми соседями.
В восточноевропейском политическом бестиарии особняком стоит четвертый тип политических систем. Это непризнанные государства. Так называемые Алания, Апсны, Арцах, Донецкая народная республика, Косово, Луганская народная республика и Приднестровская Молдавская республика создали устоявшуюся сеть полугосударственных образований, которые отвечают трем-четырем из пяти критериев полноценного государства.
Они более двух лет 1) контролируют и защищают свои границы; 2) держат под стабильным контролем население своих территорий; 3) предоставляют исключительные государственные услуги этому населению; 4) добывают часть ресурсов для поддержания своих режимов. Пятый критерий – международное признание – отчасти касается Алании, Апсны и Косова, но недостаточным образом, чтобы считать их членами глобального сообщества государств.
Также эти государства испытывают проблемы с четвертым критерием: правительства непризнанных государств зависят от государств-спонсоров, поскольку отсутствие международного признания и необходимость огромных затрат на защиту от материнского государства ограничивают экономические возможности этих образований.
Этот тип политий вносит свою лепту в конфликтогенность Восточной Европы. Сам факт их существования – это постоянное оспаривание государственных международно-признанных границ. Экономика этих образований способствует развитию теневого сектора, контрабанды и криминальных бизнес-сетей. Она же способствует распространению сецессионистских идей и практик, подрывающих политико-правовой и социальный порядок соседних стран.
Все это разнообразие несвободных и враждебных либеральной демократии политических систем возникло после распада СССР и Восточного блока. Ситуация с миром между восточноевропейскими государствами также осложняется рядом глобальных и общерегиональных процессов, которые довольно хорошо известны: готовностью России к агрессивным действиям, как это случилось в Крыму и Донбассе; нарастающим геополитическим противостоянием НАТО, США и России (а потенциально и стран – участниц Шанхайского договора); милитаризацией Восточной Европы, сопровождающейся ростом армий, их большей боеготовностью, ростом милитаристических настроений среди элит и обществ; креном национальных правительств в сторону политик идентичности, новых попыток ассимиляции этнических и этноязыковых меньшинств и попыток предоставить преференции одним конфессиям перед другими.
Всем этим массивом разнообразных и все более углубляющихся противоречий необходимо управлять, чтобы удержать регион (а возможно, и весь мир) от сползания в большие военные конфликты.
Как поддерживать мир в Восточной Европе
Управление восточноевропейской безопасностью имеет смыл, если получится сбалансировать оптимистичные цели (установление мира, сотрудничества и добрососедства в Большой Европе) пониманием пессимистичных результатов посткоммунистического тридцатилетия в Восточной Европе (наличие авторитарного пояса от Анкары до Москвы, привыкание элит к возможности применять военную силу для решения международных противоречий, доминирование радикально консервативных политических верований среди властных элит и масс, растущее геополитическое противостояние в регионе). По моему мнению, управление восточноевропейским массивом противоречий возможно при помощи следующих шагов.
1. Постоянно действующая дипломатическая конференция по миру в Восточной Европе. Первоочередная задача этой конференции – поддерживать коммуникацию между уже и еще не враждующими правительствами. Дальнейшими задачами были бы: начало процесса восстановления международного правового порядка в регионе, возвращение к принципам нерушимости границ, восстановление гражданских прав меньшинств, ограничение милитаризации региона, реинтеграция неконтролируемых территорий в материнские страны. Эта конференция должна не подменить, а усилить эффективность влиятельных в регионе ОБСЕ, Совета Европы, ООН и других международных организаций.
Эта инициатива в идеале должна снизить градус противостояния национальных элит и вернуть их к приверженности идее мирного развития.
2. Эффективная система коммуникации между управляющими структурами оборонительных союзов, министерствами обороны, генштабами и спецслужбами. Милитаризация Восточной Европы – факт, и это увеличивает риски возникновения новых военных конфликтов с непредсказуемыми последствиями. Необходимо установить новые каналы коммуникации и базовые принципы, которые будут позволять поддерживать определенный уровень доверия между военными и спецслужбами и избегать случайных конфликтов. Позже на этой основе можно будет выстраивать более масштабную структуру сотрудничества между блоками и странами для снижения напряжения в регионе и его демилитаризации.
Эта инициатива должна уменьшить вероятность военных конфликтов из-за недоверия, дефицита тактической и стратегической коммуникации между оборонными ведомствами и из-за человеческого фактора.
3. Фонд развития экономического сотрудничества в регионе. Для поддержки долговременного мирного процесса крайне важно поддержать возвращение международного экономического сотрудничества в регион и обеспечить рост доходов домохозяйств. Также важной составляющей работы этого фонда была бы координация работы правительств по обеспечению прав и безопасности миллионов трудовых мигрантов. Задача-максимум этой инициативы – вернуть экономическую рациональность в процессы принятия решений национальными правительствами восточноевропейских стран.
Эта инициатива должна предоставить народам региона возможность долговременного мирного развития, вовлекая в новые горизонтальные коммерческие связи не только элиты, но и другие, гораздо более широкие группы населения.
4. Создание Договора о защите прав меньшинств и региональной организации по контролю за его выполнением. Если в Восточной Европе удастся преодолеть популистский тренд с его ставкой на «исключительное полноправие большинства» и выровнять права граждан из большинства и меньшинств, а также отказаться от ассимиляционной политики национальных правительств, то это сократит возможности для новых сецессионистских движений и вмешательства правительств соседних стран в дела друг друга.
Эта инициатива должна снизить напряжение между этническими, этноязыковыми и конфессиональными группами и вернуть культурные политики национальных правительств в приемлемые с точки зрения прав человека рамки.
Эти четыре инициативы могут заложить надежную основу как для предупреждения новых конфликтов в Восточной Европе, так и для нового проекта единой Большой Европы как континента мира, верховенства права и благополучия. Реалистичный баланс между яркими целями мирного будущего и мрачной социально-политической реальностью настоящего в подходах к терапии нашего региона позволит вернуть этой части развивающегося мира шанс на прогресс и благополучие.