Пересмотр контроля над ядерными вооружениями: все формы военного сотрудничества

Резюме

Правительства Китая, России и США на словах поддерживают контроль над вооружениями. Однако его цели и предварительные условия вызывают у сторон существенные разногласия. Чтобы выявить возможные точки соприкосновения, авторы доклада предлагают и подробно анализируют девять практических мер. Реализованные в рамках пакета или по отдельности, они могли бы помочь каждой из держав снять конкретные опасения, связанные с безопасностью, и снизить общую угрозу гонки вооружений и непреднамеренной эскалации.

Нарастание ядерной угрозы

Возобновившаяся гонка вооружений между Россией и США до настоящего времени носила в основном качественный характер, но вскоре может перейти в количественное противостояние. Стараясь компенсировать предполагаемое отставание в обычных вооружениях, Россия накопила гораздо больший объем нестратегического ядерного оружия (НСЯО), чем США; принимает на вооружение новые системы и, возможно, увеличивает общее количество тактических боеголовок. Соединенные Штаты в ответ разрабатывают и размещают новые типы НСЯО. (Как правило, в России и США термин «стратегические» используется в отношении ядерных вооружений достаточной дальности, чтобы поразить цель на другом континенте со своей территории или, в случае баллистических ракет подводных лодок, с позиции, сильно удаленной от берега противника.)

В стратегическом плане Россия полагает, что США наращивают военный потенциал, включая высокоточные неядерные вооружения и системы ПРО, чтобы подорвать российский потенциал ядерного сдерживания. Среди ответных мер Москвы — разработка и развертывание ряда новых видов стратегических вооружений. Подписанный в 2010 году Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-III / New START) способствует сдерживанию действий сторон, ограничивая все развернутые в настоящее время стратегические вооружения России и США, но этот договор действует только до 2026 года.

Китай, как и Россия, полагает, что США стремятся подорвать его потенциал ядерного сдерживания. Как следствие, Пекин совершенствует и расширяет свой арсенал ядерных сил большой дальности, не давая понять, до каких пределов это будет продолжаться. Кроме того, руководство Китая модернизирует и наращивает арсенал ракет средней и меньшей дальности, в том числе двойного назначения, — вероятно, чтобы получить больше убедительных вариантов ограниченного применения ядерных сил. (Вооружения двойного назначения могут применяться как в ядерном, так и в неядерном оснащении.)

В случае глубокого кризиса или неядерного вооруженного конфликта между США и Китаем или Россией обеспокоенность китайской или российской стороны уязвимостью своих сил может привести к непреднамеренной эскалации. Этот риск усугубляется все более тесным переплетением ядерного и обычного оружия. Такое переплетение включает создание неядерных угроз ядерным силам и их системам командования, управления, связи и разведки (C3I), а также использование средств C3I двойного назначения (то есть таких, которые могут быть использованы как для ядерных, так и для неядерных операций). В самом деле, уязвимость ядерных систем C3I может привести к тому, что действия Китая или России против США могут вызвать непреднамеренную эскалацию.

Односторонняя нейтрализация этой угрозы, как правило, сопряжена с поиском баланса между различными рисками эскалации. Так, разработка Китаем стратегической системы раннего предупреждения, которая предусматривает запуск ядерных вооружений до их уничтожения ударом противника, увеличивая таким образом их выживаемость, — одновременно создает риск, что ракетные испытания США будут ошибочно приняты за такой удар.

Назначение и политика контроля над вооружениями

Термин «контроль над вооружениями» используется в этой статье в широком первоначальном смысле: «все формы военного сотрудничества между потенциальными противниками», направленные на укрепление взаимной безопасности. Такой подход к снижению ядерных рисков обладает доказанной эффективностью и большим потенциалом. Первый шаг для России и США — начать переговоры по двустороннему соглашению, которое сменит СНВ-III. Чтобы избежать перегруженности и возможной неудачи таких переговоров, следует ограничить предмет последующего за СНВ-III договора — стратегическими наступательными вооружениями. В таком виде он не сможет устранить некоторые критические риски. Ориентация на стратегические виды вооружений исключает из его охвата НСЯО России и США. Будучи двусторонним, новый договор не будет распространяться на вооруженные силы Китая, а значит, в рамках его обсуждения нельзя устранить риск принятия ракетных испытаний за нападение. Кроме того, поскольку его предмет ограничивается наступательными вооружениями, он не сможет ни снять опасения России и Китая в отношении ПРО, ни в достаточной мере урегулировать угрозу системам C3I.

В настоящем докладе выносится девять предложений по устранению обозначенных лакун: шесть краткосрочных политически обязывающих мер транспарентности и укрепления доверия и три более масштабных концепции договоров. Эти предложения также могут помочь всем трем государствам, особенно России и США, на деле доказать намерение исполнить обязательства по разоружению, а значит, укрепить общемировой режим нераспространения.

Хотя у каждого предложения есть свои отдельные препятствия к осуществлению, ряд сложностей можно считать общими. У России и США уже есть выделенный канал обмена уведомлениями в сфере контроля над вооружениями. Китаю и США (а также, возможно, Китаю и России) понадобилось бы таковой создать. При этом Пекину пришлось бы молчаливо признать потенциальную ценность транспарентности, чего до сих пор сделано не было. Следует отметить и то, что некоторые предложения предполагают инспекции на территории союзников США. Несмотря на политические тонкости, осложняющие проведение таких проверок, прецедентом для них может служить Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности 1987 года (ДРСМД).

Некоторые предложения выгодны всем сторонам, а другие направлены на снятие опасений отдельного государства, а значит, должны рассматриваться в составе взаимовыгодного комплекса мер.

Китай относится к контролю над вооружениями с наибольшим скептицизмом и недавно подчеркнул свою незаинтересованность в переговорах о ядерных ограничениях. Однако остается неясным, полагают ли в Пекине, что безопасность страны можно укрепить иными формами контроля над вооружениями. В этой связи для Китая есть смысл продумать желательные уступки со стороны Вашингтона в обмен на снятие опасений США.

Тем временем в США обеспокоены привычкой России нарушать соглашения о контроле над вооружениями, а Россию тревожит привычка США их аннулировать. И все же по вопросу формата две державы движутся навстречу друг другу. В целом США поддерживают политически обязывающие меры транспарентности и укрепления доверия. Россия, традиционно проявлявшая скептицизм по этому вопросу, в последнее время демонстрирует бóльшую заинтересованность. Представленный здесь гибридный подход начинается с договора по ограничению стратегических наступательных вооружений, которому сопутствуют отдельные меры транспарентности и укрепления доверия. Такой подход обеспечивает наиболее практичный и реалистичный путь дальнейшего развития. Более того, политически обязывающие соглашения могут способствовать выработке соглашений, обязывающих юридически.

Шесть краткосрочных политически обязывающих мер

Предложенные ниже меры могли бы оперативно снизить риски гонки вооружений и непреднамеренной эскалации посредством следующих политически обязывающих соглашений.

Обмен информацией между Россией и США по крылатым ракетам морского базирования (КРМБ) и неядерным ракетам морского базирования, оснащенным планирующим боевым блоком (РМБП).
Установление между Россией и США режима транспарентности по вопросу о пустующих реальных или предполагаемых хранилищах боеголовок.
Установление между Россией и США режима укрепления доверия по вопросу наземных комплексов ПРО «Иджис эшор» (Aegis Ashore) в Европе.
Установление между США и Китаем режима транспарентности и прекращения производства расщепляющихся материалов.
Заключение трехстороннего соглашения об уведомлениях о пусках баллистических ракет, испытаниях систем ПРО и космических запусках.
Заключение трехстороннего соглашения о создании запретных зон вокруг высокоорбитальных спутников.

Первые три предложения, относящиеся к России и США, нацелены на регулирование возможностей, ограничить которые следующим двусторонним договором не представляется реалистичным. Оставшиеся три подразумевают привлечение к диалогу Китая с целью воспрепятствовать китайско-американской гонке вооружений, снизить угрозу эскалации в результате испытаний или космического запуска и обеспечить выживаемость ключевых систем C3I ядерных сил.

Мера 1

России и США следует дважды в год обмениваться конфиденциальными декларациями о количестве размещенных КРМБ в ядерном и неядерном оснащении, а также неядерных РМБП (раздельно по двум категориям дальности). КРМБ, а в будущем и РМБП из-за потенциально большой дальности и высокой точности могут усугубить гонку вооружений и кризисную нестабильность. Эта угроза станет еще серьезнее, если Россия или США переоценят текущие или будущие силы противника. Поскольку ограничить количество КРМБ или РМБП в последующем за СНВ-III договоре не представляется осуществимым (за исключением введения засчета РМБП в ядерном оснащении), транспарентность остается более реалистичным подходом. Любые риски безопасности, связанные с обменом такими сведениями, можно считать минимальными, поскольку речь не идет о раскрытии возможностей, ранее неизвестных противоположной стороне, или об указании точной разбивки по типам развернутых вооружений, не говоря уже о данных по отдельным кораблям.

Мера 2

России и США необходимо достичь политически обязывающей договоренности по взаимным инспекциям двух-пяти пустующих реальных или предполагаемых хранилищ боеголовок для демонстрации того, что боеголовок в них действительно нет («пустующих» в данном случае подразумевает отсутствие боеголовок любых типов). Неоднозначность вокруг местонахождения НСЯО создает серьезные риски. Так, потенциальное наличие ядерных боеголовок в Калининградской области — российском анклаве в Европе — усиливает напряженность, и возможно, напрасно, если их там на самом деле нет. Более того, в неядерном конфликте неопределенность может привести к эскалации в случае нанесения ненужных ударов по хранилищам в попытке предотвратить применение ядерного оружия. Инспекции пустующих хранилищ могли бы снизить эти риски.

Выбор объектов должен происходить на основе взаимного согласия, включая согласие страны — участницы НАТО, на территории которой размещены американские хранилища. Следующий шаг — обмен исходными данными между Россией и США, включая план объектов, а также переговоры о границах инспекции.

Инспекция должна состояться в течение 60 дней после выбора объектов. Помимо предварительных процедур, длительность инспекции хранилища следует ограничить двенадцатью часами. За этот период инспекционной группе следует предоставить доступ сначала ко всем транспортным средствам, подлежащим инспекции, а затем к любым контейнерам для хранения вооружений и помещениям на усмотрение группы в запрошенном порядке. Принимающей стороне следует оставить право укрыть перед началом инспекции любые предметы, которые она посчитает нужным, за исключением контейнеров для хранения боеголовок. Инспекционную группу следует наделить правом запросить открытие любого контейнера для хранения боеголовок, чтобы проверить факт отсутствия в нем ядерной боеголовки. Кроме того, проверяющие должны иметь право использовать дозиметрическое оборудование для проверки укрытых предметов, контейнеров для хранения неядерных боеприпасов и иных объектов на наличие ядерного материала.

Техническая сложность осуществления данного предложения представляется приемлемой. В политическом плане такая мера не требует переговоров по лимитам НСЯО и не противоречит позиции России, однако позволит ввести и отработать практику инспекций хранилищ боеголовок в соответствии со стремлением США заключить более всеобъемлющий договор. Принцип взаимного согласия в выборе объектов оставил бы принимающей стороне возможность отклонить запрос на инспекцию, если ее проведение связано с непреодолимыми трудностями. Такое право вето является важным защитным механизмом, но в случае злоупотребления может привести к отмене договоренности на фоне взаимных обвинений в недобросовестности.

Мера 3

России и США необходимо согласовать пакет мер в отношении наземного комплекса ПРО «Иджис эшор» (Aegis Ashore) в Европе.

России следует по приглашению США провести наблюдение за одним летным испытанием противоракеты Standard Missile-3 (SM-3) Block IB и одним — противоракеты SM-3 Block IIA, чтобы собственным оборудованием измерить максимальную скорость каждой противоракеты, которая достигается сразу после выключения мотора или полного выгорания топлива.
Соединенным Штатам следует взять на себя обязательства:
1. заранее уведомить Россию о первом развертывании в Европе противоракеты любого еще не развернутого там типа с максимальной скоростью более 3 км/с (1,9 миль/с);
2. не менее чем за 60 дней до первого развертывания противоракеты в Европе пригласить Россию на ее летные испытания в качестве наблюдателя для измерения ее максимальной скорости.
Руководство США должно подтвердить России исключительно оборонительную функцию европейских наземных комплексов ПРО «Иджис эшор», а также взять на себя обязательства:
1. не оснащать ударными ракетами европейские пусковые установки комплексов ПРО «Иджис эшор»;
2. не модифицировать эти установки для использования с ударными ракетами.

Россия обеспокоена тем, что размещенные в Европе для защиты от иранских баллистических ракет американские перехватчики SM-3 угрожают ее возможности нанести удар по США межконтинентальными баллистическими ракетами (МБР). Более того, пусковые установки для этих перехватчиков изготовлены на основе установок вертикального пуска MK-41, которые применяются на кораблях военно-морского флота США, оборудованных системами ПВО и ПРО «Иджис», для запуска КРМБ и других ракет наряду с SM-3. Вероятность того, что пусковые установки «Иджис эшор» могут быть использованы для пусков ударных ракет, в частности крылатых ракет, несмотря на заверения в обратном со стороны США, — второй повод для беспокойства Москвы.

В случае кризиса или конфликта эти опасения могут побудить Россию нанести по комплексам «Иджис эшор» упреждающий удар. Они же осложняют выработку соглашений о контроле над вооружениями, включая меры по регулированию новых видов стратегического оружия, разрабатываемых Россией для преодоления американских систем ПРО. Снизить эти риски можно, повысив доверие России к заявленным характеристикам пусковых установок «Иджис эшор».

Россия могла бы отслеживать летные испытания американских перехватчиков, разместив свой корабль измерительного комплекса в открытом море вблизи испытательного полигона США на Гавайях. Подход к проверке исключительно оборонительного характера комплексов ПРО «Иджис эшор» зависит от возможности России и США совместно определить внешние визуальные признаки наземных пусковых комплексов, отличающие их от аналогов морского базирования и делающие непригодными для запуска ударных ракет. При наличии такой возможности проверка может быть основана на национальных технических средствах (НТС) или осмотре внешних признаков. В противном случае США могли бы допустить российских инспекторов к внутреннему осмотру согласованного количества пусковых установок «Иджис эшор», чтобы те убедились, что установки заряжены противоракетами. Любая форма доступа к объекту также потребует согласия страны размещения.

Критики такого подхода в Америке, вероятно, скажут, что передача России данных о максимальной скорости противоракет угрожает национальной безопасности. Однако эти сведения не имеют существенной ценности для России (или любой третьей стороны, которой Россия может их передать) в деле разработки мер преодоления обороны США.

Недавно проявленная Россией готовность рассмотреть политически обязывающие меры по укреплению доверия создает предпосылки для реализации этого предложения. Чтобы улучшить его перспективы, администрации президента США Джо Байдена следует представить его как первый шаг в долгосрочном процессе по снятию широкого ряда опасений с потенциалом для принятия юридически обязывающих документов.

Мера 4

Китаю и США следует объявить о совместном политически обязывающем прекращении производства оружейных расщепляющихся материалов (ОРМ). Если Китай не согласен на полное прекращение производства расщепляющихся материалов, поскольку производит или планирует их производить в мирных целях, ему следует хотя бы отказаться от их производства в военных целях и поставить весь новый высокообогащенный уран и разделенный плутоний под гарантии Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ). Двум государствам также необходимо провести переговоры о взаимном укреплении доверия и обменяться конфиденциальными декларациями о запасах ОРМ.

Среди американских специалистов в области национальной безопасности существует широкий консенсус о важности вовлечения Китая в контроль над вооружениями — не в последнюю очередь чтобы не допустить соперничества Китая с США по количеству боеголовок. Однако Вашингтон не может заставить Пекин сесть за стол переговоров. Поэтому для того, чтобы заполучить хотя бы шанс на привлечение Китая к переговорам, Соединенным Штатам придется выработать предложения, которые развеяли бы опасения Китая в отношении транспарентности, дополняя их ценными уступками, способными стать частью взаимовыгодной договоренности. Принятие этой меры потребует от Китая раскрытия лишь приблизительного максимального размера ядерного арсенала, без уточнения локаций, что отчасти снимает настороженность Пекина в отношении транспарентности.

США в одностороннем порядке прекратили производство расщепляющихся материалов для любых целей, как военных, так и мирных, почти 30 лет назад и не намерены его возобновлять. По многочисленным, но не подтвержденным сообщениям, Китай также прекратил производство расщепляющихся ядерных материалов для военных целей, но выработал масштабную программу переработки для мирных целей. По оценкам Разведывательного управления Министерства обороны США, на данный момент китайских запасов расщепляющихся материалов не хватит, чтобы соперничать с США по количеству боеголовок. Достоверного прекращения производства ОРМ должно быть достаточно, чтобы успокоить Соединенные Штаты, — при условии что Китай поставит расщепляющиеся материалы, изготовленные для мирных целей, под гарантии МАГАТЭ.

После объявления о прекращении производства Китай и США должны будут обменяться конфиденциальными декларациями о запасах ОРМ и обсудить любые опасения, касающиеся соблюдения правил, чтобы выработать целевые меры проверки.

При проверке факта прекращения производства основную сложность будут вызывать обогащенный уран и заводы по обогащению, так как, возможно, к ним потребуется физический доступ. Чтобы такие меры были политически приемлемы, они должны быть взаимными. А вот полная проверка деклараций запасов с практической точки зрения невозможна. В конечном счете Китаю и США придется решить, нужна ли им дополнительная информация, которую они не в состоянии проверить.

Данное предложение скорее выгодно американской стороне, чем китайской, так как у США накопился избыток расщепляющихся материалов, Китай же, возможно, хотел бы сохранить возможность продолжить производство. Вместе с тем у Пекина есть три возможных причины присмотреться к этой опции. Во-первых, можно включить данное предложение в состав взаимовыгодного пакета мер. Удачным компромиссом может стать политически обязывающее соглашение о запрете испытаний и развертывания систем ПРО космического базирования. Во-вторых, в рамках этого предложения Китай получил бы более точное представление об американских запасах расщепляющихся материалов. В-третьих, такие меры более приемлемы для Китая, чем альтернатива, которую предпочитает США, — обязывающие ограничения ядерных сил.

Мера 5

Китаю, России и США следует подписать соглашение, требующее уведомлять друг друга 1) обо всех космических запусках, 2) обо всех испытательных запусках баллистических ракет и ракетно-планирующих систем, 3) обо всех испытательных запусках противоракет и ракет-мишеней (в соответствии, в каждом случае, с определенными условиями.) Если испытания баллистических ракет и систем ПРО или космический запуск примут за нападение, результатом может стать эскалация. Аналогичным образом, если подготовку к испытательному запуску примут за подготовку к нападению, возможен упреждающий удар. Хотя в мирные времена эти риски невысоки, в период напряженности они значительно повышаются, а благодаря технологическому прогрессу могут стать актуальны как для китайско-американского кризиса, так и для российско-американского.

Предварительные уведомления об испытательных или космических запусках могут снизить данные риски, и двусторонние соглашения США — Россия и Россия — Китай уже действуют. Однако у существующего режима есть существенные проблемы. Китай и США не договорились об обмене уведомлениями ни о каких запусках. Пороговые значения дальности, обязывающие к уведомлению, слишком велики. Кроме того, ни одна страна не взяла на себя обязательство уведомлять об испытаниях ракетно-планирующих систем и систем ПРО, а также суборбитальных космических запусках.

В сравнении с другими концепциями трехстороннего контроля над вооружениями политические препоны к осуществлению данного предложения малы — хотя и нужно преодолеть три объективно существенных препятствия. Во-первых, как у Китая, так и у США больше опасений вызывает умышленная агрессия, нежели непреднамеренная эскалация, хотя обе стороны и признают возможность последней. Во-вторых, они могут расходиться по вопросу мер, которые должны последовать за предложением, но все равно должны поддержать его, если увидят потенциал для укрепления национальной безопасности. И наконец, все три государства, вероятно, обеспокоены, что предпусковые уведомления могут спровоцировать шпионаж с целью наблюдения за запусками. Однако такие предупреждения не повысили бы существенно эффективность уже существующих или разрабатываемых возможностей по сбору разведданных каждым из этих государств.

Мера 6

Китаю, России и США следует взять на себя совместные политические обязательства по созданию запретных зон вокруг высокоорбитальных спутников. Для этого каждая из держав должна обязаться сохранять минимальную дистанцию между своими спутниками и спутниками других стран на высоких орбитах. Военные спутники связи и раннего предупреждения на высоких орбитах критически важны для систем C3I ядерных сил. Передислокацию спутника, в результате которой он сближается с другим спутником, используемым для операций ядерных сил, можно принять за подготовку к нападению на последний. Более того, многие спутники, используемые для ядерных операций, имеют двойное назначение. Поэтому в неядерном конфликте по ним могут нанести удар, чтобы пресечь применение обычных вооружений. Такая непреднамеренная угроза космическим средствам C3I ядерных сил и удары по ним могут быть расценены как подготовка к ядерной войне и привести к катастрофической эскалации.

Хотя запретные зоны не защитят высокоорбитальные спутники от удара в случае конфликта, они снижают риск применения соорбитальных противоспутниковых систем за счет двух факторов. Во-первых, такие зоны снижают вероятность создания непреднамеренной угрозы для спутников в ходе мирной передислокации. Во-вторых, даже если одна сторона решит нанести удар по спутникам другой, запретные зоны создадут отсрочку.

Чтобы упростить введение таких зон, можно допустить их пересечение в ходе передислокации, но установить для него правила, например требование предварительного уведомления о маневре. Более того, установка запретных зон должна разрешаться только для спутников, заявленных сторонами.

Проверять соблюдение ограничений участники могут с помощью собственных средств контроля космического пространства. Вероятно, у США уже имеются мощности для эффективной проверки. Неясно, есть ли они у России и Китая, но если нет, то можно предположить, что со временем появятся.

Одной из ключевых политических проблем является очевидное стремление Китая и России сохранить возможность угрожать американским спутникам на высоких орбитах. Однако, учитывая объемы их собственных инвестиций в высокоорбитальные спутники, в том числе в составе систем C3I ядерных сил, данное предложение может их заинтересовать.

Три более долгосрочные юридически обязывающие меры

В более долгосрочной перспективе возможно подписание двусторонних и трехсторонних соглашений, повышающих прочность и устойчивость системы снижения рисков. Настоящая статья предлагает три подобных соглашения, отличающиеся друг от друга масштабом.

Трехсторонний договор о запрете разработки и развертывания систем ПРО космического базирования.
Трехсторонний договор об ограничении наземных ракетных пусковых установок, пусковых установок баллистических ракет подводных лодок (БРПЛ) и бомбардировщиков.
Российско-американский лимит на ядерные боеголовки всех типов.

Пункт 1

Китаю, России и США следует заключить договор о запрете испытаний или развертывания систем ПРО космического базирования. Системы ПРО космического базирования способны, по крайней мере в теории, устранить ряд ключевых слабых мест земных систем. Опасения России и Китая, связанные с космическими системами ПРО, подпитывают гонку вооружений и усугубляют угрозу эскалации, а также осложняют выработку договоренностей по управлению этими рисками. Однако развертывание таких систем чрезвычайно сложно с технической точки зрения и сопряжено с колоссальными затратами, так что вряд ли США удастся разместить в космосе хоть сколько-нибудь значительные силы.

Трехстороннее запрещение испытаний и развертывания любого оружия космического базирования, предназначенного для перехвата баллистических ракет или ракетно-планирующих систем, охватывало бы как кинетическое, так и некинетическое оружие, но не космические датчики для отслеживания запусков ракет или их траектории. Стороны могут проверять выполнение договоренности с помощью НТС, уделяя особое внимание соблюдению запрета на испытания. Развертывание сколько-нибудь эффективной системы потребует длительной серии испытаний. Такой цикл сложно утаить от множественных разведывательных методов, даже если государству и удавалось бы скрывать отдельные испытания.

Россия и Китай, вероятно, поддержали бы это соглашение. Основным политическим препятствием к его подписанию стало бы противодействие на уровне американской внутренней политики, где тон задает вполне понятное, хоть и неосуществимое желание обзавестись комплексной защитой от удара баллистическими ракетами. Тем не менее ограничения на перехватчики космического базирования, учитывая запретительно высокую стоимость их создания, американцы, скорее всего, воспримут охотнее, чем лимиты на наземные системы ПРО. Кроме того, если Китай и Россия желают запретить системы ПРО космического базирования, им придется пойти на существенные и конкретные уступки по отношению к США.

Пункт 2

Китаю, России и США следует заключить договор, ограничивающий каждую из сторон в общем количестве:

пусковых установок (ПУ) для крылатых ракет наземного базирования, баллистических ракет наземного базирования и ракетно-планирующих систем наземного базирования с дальностью более 475 км (300 миль);
пусковых установок БРПЛ;
бомбардировщиков с дальностью действия более 2000 км (1200 миль).

Такие ограничения могут сдержать гонку вооружений и снизить риски эскалации, ослабив угрозу руководству страны и командованию вооруженными силами, а также ядерным силам и их вспомогательным средствам.

Описанное соглашение ограничивает именно пусковые установки, а не более мелкие единицы, такие как боеголовки или ракеты, в целях существенного упрощения верификации. Под его действие подпадут ПУ наземного базирования, используемые для запуска ракет дальностью более 475 км — а не 500 км (310 миль), как по ДРСМД. Это позволило бы снять расхождения по статусу 9М729 (SSC-8) — российской крылатой ракеты наземного базирования, разработка которой, по почти наверняка корректному утверждению США, противоречила данному договору. В качестве большой уступки Китаю и России США могли бы согласиться, что для целей осуществления договора их ПУ «Иджис эшор» соответствуют определению ПУ для крылатых ракет наземного базирования, а значит, подпадают под его действие. В качестве сопоставимой взаимной уступки Вашингтону Пекин и Москва согласились бы не ограничивать количество пусковых установок КРМБ и РМБП.

Похоже, что Китай, Россия и США на данный момент располагают примерно равными количествами ПУ и бомбардировщиков, подпадающих под действие договора (хотя оценки по Китаю и особенно по России отличает заметная неопределенность), и такое примерное равенство сил имеет шансы сохраниться. Чтобы соглашение стало более приемлемым в политическом смысле, выбранный в качестве центрального лимит должен на момент вступления его в силу немного превышать арсенал засчитываемых ПУ и бомбардировщиков любой стороны.

Для облегчения верификации соглашения Китаю, России и США следует обменяться исходными данными и затем регулярно обмениваться всеобъемлющими полугодовыми докладами с обновленными данными и регулярными уведомлениями о засчитываемых ПУ и бомбардировщиках. У трех сторон должна быть возможность использовать НТС, в том числе спутниковую съемку, для проверки количества засчитываемых бомбардировщиков, стационарных (шахтных) ПУ наземного базирования и ПУ БРПЛ. Также участникам соглашения следует договориться о том, чтобы не препятствовать использованию НТС другими сторонами в ходе проверки.

Проверка количества засчитываемых мобильных ПУ наземного базирования потребует инспекций на местах. За основу порядка их проведения можно взять положения СНВ-III об инспекциях мобильных пусковых установок МБР, частично снизив требования: так, нет необходимости демонстрировать передние отсеки ракет, показывая установленные боеголовки и другие секретные объекты.

Предлагаемый договор основывается на обширном опыте России и США по соблюдению лимитов на тяжелые бомбардировщики и различные типы ПУ, установленных предыдущими соглашениями о контроле над вооружениями. Имеющийся опыт показывает, что проверка осуществима, а риск того, что одна из сторон скроет значимое в военном смысле количество засчитываемых пусковых установок — в частности, мобильных ПУ наземного базирования, — может считаться приемлемым.

От согласия по данному вопросу нас отделяет множество политических барьеров, включая опасения Китая по поводу радикального повышения транспарентности. Одно из основных препятствий заключается в том, что многие американские должностные лица и аналитики, скорее всего, будут утверждать, что США следует нарастить количество ракет средней и меньшей дальности прежде, чем вступать в переговоры об их ограничении. Однако при таком подходе развертывание мобильных комплексов наземного базирования на территории союзников, где им только и можно найти военное применение, чревато политическими сложностями. Более того, хотя определенное наращивание таких вооружений может оказаться неизбежным, оно может подстегнуть гонку вооружений. Вопрос, который должно задать себе руководство в Вашингтоне, а также в Пекине и Москве, следующий: какая ситуация таит в себе больше рисков — разрушение нынешнего примерного равновесия сил или его сохранение?

Пункт 3

России и США следует выработать договор, ограничивающий общее количество ядерных боеголовок каждой из сторон независимо от их типа, местонахождения и статуса развертывания, а также планов их демонтажа. Ограничения СНВ-III распространяются на 2700 ядерных боеголовок, развернутых на МБР и БРПЛ, что составляет менее 25% суммарного арсенала ядерных боеголовок России и США. Никакие иные боеголовки — ни те, что в хранилищах, ни находящиеся в процессе транспортировки, ни снятые с вооружения и ожидающие демонтажа — под его действие не подпадают даже косвенно. Учитывая опасения США и их союзников в отношении крупного российского арсенала нестратегических ядерных боеголовок, в лимите на боеголовки весьма заинтересованы представители всего политического спектра Соединенных Штатов. Россия, напротив, мало выиграет от такого договора. Чтобы Москва пошла на его подписание, Соединенным Штатам придется предложить очень существенную уступку, например лимиты на ПРО.

Техническая сложность проверки соблюдения лимита на боеголовки, вероятно, делает согласие на сегодняшний день невозможным. Такая проверка потребовала бы обмена сведениями и уведомлений (что само по себе не представляет сложности), а также инспекций на местах (с этим куда сложнее), дополненных использованием средств НТС каждой из сторон.

В договор нет нужды включать положения о проверке количества боеголовок, развернутых на МБР, БРПЛ и тяжелых бомбардировщиках, поскольку они подпадают под действие СНВ-III и в будущем, предположительно, последующего за ним договора. Однако в этом договоре необходимо предусмотреть инспекции хранилищ боеголовок. Все боеголовки, находящиеся в процессе транспортировки, следует исключить из инспекций.

Проведение таких проверок сопряжено с фундаментальным затруднением: установленные в отношении боеголовок правила секретности запрещают прямой доступ к ним инспекторов, а также проведение измерений, которые позволяют раскрыть засекреченную информацию об их конструкции. Следовательно, проверки следует сосредоточить на контейнерах для хранения боеголовок, исходя из предположения, что в целях предотвращения ядерных инцидентов российские и американские боеголовки, не размещенные на стратегическом средстве доставки, всегда хранятся в таких контейнерах.

Во многих случаях правила секретности не угрожают эффективности проверки, поскольку принимающей стороне нет смысла утверждать, что в пустом контейнере якобы находится боеголовка. Однако в преддверии демонтажа такое утверждение может привести к махинациям (в дальнейшем «демонтировав» несуществующие боеголовки, государство может сохранить больше боеголовок, чем было заявлено). А значит, необходима возможность подтвердить, что объект, заявленный как боеголовка в очереди на демонтаж, действительно таковой является. Сделать это непросто по двум причинам: во-первых, потребуется дать определение термину «боеголовка», опираясь на измеряемые критерии, и, во-вторых, нужно предотвратить несанкционированное раскрытие засекреченных сведений в процессе измерения.

Для этих проблем уже предложены и разработаны технологические решения. Боеголовку можно определить через ряд признаков или соответствие образцу, а между аппаратурой обнаружения и инспектором можно установить так называемый информационный барьер, пропускающий только разрешенные данные. Однако эти решения требуют существенной доработки, чтобы их можно было использовать для проверки выполнения договора. Более того, учитывая крайне высокую степень секретности сборочно-разборочных производств, которые никогда не предполагали транспарентности, выработать и внедрить систему достоверных проверок может оказаться непросто.

Для преодоления этих трудностей потребуется больше исследований, как национальных, так и совместных. На национальном уровне, в частности, следует возобновить исследовательские программы контроля над вооружениями на уровне боеголовок. России и США надлежит также предпринять совместные усилия, что потребует определенного улучшения их отношений:

возобновить совместное изучение возможностей верификации боеголовок;
начать совместные исследования с целью проведения инспекций хранилищ боеголовок и взять обязательство распространить их в будущем на сборочно-разборочные производства;
договориться о взаимных инспекциях для проверки отсутствия ядерных боеголовок в пустующих реальных или предполагаемых хранилищах боеголовок;
договориться об обмене сведениями о боеголовках на политически обязывающей основе;
определиться, должен ли последующий за СНВ-III договор ограничивать все боеголовки, находящиеся на базах МБР, БРПЛ и тяжелых бомбардировщиков — как развернутые, так и находящиеся в хранилищах.

Перспективы

Хотя внесенные предложения значительно отличаются по масштабу, вероятнее всего, ни одно из них не сопряжено с непреодолимыми на сегодняшний день техническими препятствиями — за исключением договора, ограничивающего все боеголовки, ведь его заключение требует существенных объемов подготовительной работы. Более того, осуществление любого из предложений помогло бы снизить ядерную угрозу, в связи с чем мы настоятельно призываем Пекин, Москву и Вашингтон их принять.

Впрочем, призывая к движению вперед, мы признаем, что политика может стать камнем преткновения на пути к реализации предложений, особенно наиболее масштабных. Темпы развития контроля над вооружением сдерживаются международной напряженностью и внутриполитической разобщенностью, которые мотивируют глав государств отказываться от сотрудничества с соперниками. И в самом деле, выработать необходимую политическую волю для претворения в жизнь этих девяти предложений будет непросто. Но, хотя простого решения нет, история показывает, что политические барьеры не являются незыблемыми. Невозможно предсказать, когда представится возможность для продвижения контроля над вооружениями. Тем не менее Китаю, России, США и НАТО уже сейчас следует рассмотреть и доработать предложения, чтобы при наступлении более благоприятных политических условий ускорить их осуществление.

Каждая держава должна задаться вопросом: не в ее ли интересах более широкая концепция безопасности, нацеленная на предотвращение гонки вооружений, снижение риска непреднамеренной эскалации, создание эффективных средств сдерживания? Контроль над вооружениями может стать эффективным инструментом для поиска компромисса в достижении этих целей. И следовательно — в лучшем управлении рисками, присущими укреплению безопасности за счет создания угрозы катастрофического разрушения.

Этот текст — перевод резюме доклада Джеймса М. Эктона, Томаса Д. Макдональда и Праная Вадди “Reimagining Nuclear Arms Control: A Comprehensive Approach”

(«Переосмысление контроля над ядерными вооружениями: комплексный подход») (Carnegie Endowment for International Peace, 2021).