Введение
Андрей Мовчан
Старинная русская поговорка гласит: «Лучше один раз увидеть, чем сто раз услышать». Этот принцип применим к исследованиям недавней экономической истории в несколько измененном виде: лучше один раз поговорить с очевидцами и стейкхолдерами, чем сто раз прочитать новости и аналитические обзоры. Никакие аналитические материалы не способны дать информацию о том, почему те или иные решения принимались в тот или иной момент времени; как оценивали обстоятельства очевидцы и главные действующие лица; на что они рассчитывали, как анализировали результаты и какие выводы делали. Цифры и факты экономической истории не дают ответа на эти вопросы. Зато на них отвечают участники событий в процессе интервью — отвечают, рассказывая детали, приводя частные примеры, выражая свое мнение; отвечают также косвенно, сознательно или бессознательно умалчивая о важных вещах, показывая свои эмоции, иногда умышленно дезинформируя. Из подобных бесед можно сделать выводы относительно реальных, а не идеальных экономических возможностей и моделей. И именно это необходимо для того, чтобы построить успешные стратегии действий, которым будут следовать элиты в странах, в которых возникают проблемы, сходные с обсуждавшимися на интервью.
В конце 2016 — начале 2017 гг. группа специалистов (Вита Спивак, Александр Зотин, Владимир Григорьев) провела исследование в рамках программы «Экономическая политика» Московского Центра Карнеги. Группа посетила три страны, пережившие феномен «ресурсного проклятия» в разных формах и с разными последствиями — Казахстан, Мексику и Индонезию. Продолжительные интервью были взяты более чем у тридцати респондентов — топ-менеджеров, чиновников, аналитиков, собственников бизнеса, которые имели или продолжают иметь отношение к принятию решений в области государственной экономической политики. Исследование проводилось при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания).
Ниже представлены основные выводы и самые важные и интересные цитаты из проведенных интервью.
Казахстан
Вита Спивак
Мнения экспертов Казахстана об экономике и роли «ресурсного проклятия» в ее развитии
Республика Казахстан (РК) является крупнейшей экономикой Центральноазиатского региона. По объему ВВП, рассчитанному по паритету покупательной способности (ППС), республика занимает 42-е место в мире и второе среди стран СНГ, уступая лишь России.
После объявления независимости в стране наблюдался экономический спад. Примечательно, что до 1993 г. страна оставалась в рублевой зоне, и правительство не имело возможности контролировать рост цен, происходящий в результате «шоковой терапии». В первые годы после объявления независимости и до учреждения собственной валюты в стране наблюдалась гиперинфляция (до 2500% в 1992 г.). С учреждением национальной валюты тенге (в 1993 г.) правительству удалось постепенно немного обуздать инфляцию до 60% в 1995 году1. Темпы роста ВВП продолжили снижаться и после 1993 г. (на 9,2%). Падение продолжилось и в 1994 г., когда рост ВВП сократился еще на 12,6%.
Период с 1991 по 1996 гг. характеризовался общим спадом производства в Казахстане (до падения на 28,8% в сельском хозяйстве и на 32% в промышленности). В эти же годы происходил активный отток населения из республики, было зафиксировано существенное снижение инвестиций в основной капитал республики2.
Некоторый рост ВВП Казахстан показал лишь в 1996 г. (на 0,5%)3, постепенно начало развиваться промышленное производство. Для его развития в 1990-е гг. характерен существенный перекос в сторону сырьевого сектора. Постепенно стала возрастать доля углеводородов в общем экспорте республики: с 15% в 1992 г.4 до 75% в 1998 г.5.
Именно в нефтегазовый сектор республики стали активно приходить иностранные инвестиции. История добычи углеводородов в Казахстане началась еще в 1899 г., когда была получена первая нефть на месторождении Карашунгул на западе страны6. Несмотря на длинную историю нефтедобывающей отрасли, к моменту обретения независимости республика обладала большим количеством неразработанных запасов. В советское время нефтяной потенциал страны особенно не развивался из стратегических соображений: Москве было удобнее и надежнее получать нефть из Западной Сибири. Для развития своей энергетической отрасли после получения независимости республика стала активно привлекать иностранные инвестиции в нефтегазодобывающую промышленность: в период с 1996 до 1999 гг. в этот сектор было привлечено более 6,5 млрд долл.7. К началу 2000-х гг. в Казахстане существовало более двадцати совместных предприятий на более чем сорока месторождениях. Крупнейшими инвесторами в энергетический сектор РК в 90-е гг. стали американские компании Chevron и Mobil, которые работали на крупнейшем на тот момент месторождении страны Тенгиз. Сейчас на территории республики работают иностранные компании из 45 стран мира, в том числе и российские «Лукойл» и «Роснефть».
Развитие нефтедобывающей промышленности в республике осложнялось трудностями транспортировки сырья. Казахстан по сей день существенно зависит от нефтепроводной системы российской «Транснефти», к которой республика смогла «подключиться» лишь в середине 1990-х гг. (в те годы по трубопроводам РФ проходило до 75% казахстанской экспортной нефти). Введение в работу системы Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) с 2001 года существенно облегчило развитие нефтяного экспорта республики8.
Нефтяная зависимость Казахстана стала формироваться еще до начала 2000-х гг. Во многом благодаря высоким ценам на нефть к середине 2000-х гг. ВВП республики стал показывать рост в виде двузначных чисел. Попытки правительства сдерживать нарастающую ресурсную зависимость начались еще в 2001 году, когда был создан Национальный фонд, куда шли все доходы от экспорта энергоносителей. По замыслу создателей, это должно было стать «фондом будущих поколений». Однако, начиная с 2008 года, Нацфонд стал подпиткой бюджета страны, и доля трансфертов из «кубышки» в бюджет последовательно увеличивалась9.
Правительство страны, эксперты и представители бизнеса, с которыми нам удалось пообщаться, сознают, что республика испытывает сильную зависимость от экспорта энергоносителей. Попытки диверсифицировать экономику, найти новые точки роста предпринимаются и обсуждаются в экспертной среде особенно активно после недавнего падения нефтяных цен.
Текущее состояние нефтяного сектора в Казахстане после падения цен на нефть
Казахстан входит в список 15 крупнейших стран по объемам запасов нефти: согласно данным BP за 2015 год, доказанные запасы Казахстана составляют 3,9 млрд тонн (1,8% от общемировых)10] На территории государства располагается 202 нефтяных и газовых месторождения, большая часть из которых (до 70%) сосредоточена в западных регионах страны. В период высоких цен на нефть добыча углеводородов в республике возрастала и достигла максимума в 2013 г., составив 83,8 млн тонн за год (рост на 3,5%)11. Уже в 2014 г. казахстанская добыча показала падение на 1,2 % до уровня 80,8 млн тонн12. Сократилась за последнее время и доля нефтегазовой отрасли в ВВП: с 25% до 17,6%13. Доля сырья в общем экспорте республики в 2016 году также снизилась с 70,1% до 65,6%14.
При этом определенная стагнация в секторе добычи стала проявляться еще до кризиса и падения цен на энергоносители: при плане в 81 млн тонн нефти на 2012 год реальный показатель составил только 79,2 млн тонн. Проблемы намечались довольно долгое время, несмотря на крупные проекты на трех главных месторождениях страны, считает наш собеседник, работающий в отрасли:
«А что с добычей? Какие перспективы? С добычей плохо, если честно. Это мои ощущения, я не могу знать, как там всё обстоит на самом деле, но значительная часть месторождений сейчас либо в убытках, либо около нуля. Почему? Цены. Если мы эти три большие месторождения — Тенгиз, Карачаганак и Кашаган — уберем и оставим только сухопутную добычу на территории Казахстана, то вся та нефть, которая здесь добывается, делится между экспортом и внутренним рынком. Объем поставок нефти на внутренний рынок составляет у разных компаний от 15 до 60 %. Экспорт достаточно сильно облагается налогами, а на внутреннем рынке цены низкие. Это приводит к тому, что себестоимость поставок очень низкая».
Надежду республики на увеличение добычи и экспорта углеводородов олицетворяет крупнейшее шельфовое месторождение Кашаган в Каспийском море, которое было открыто в 2000 году. Технологически извлекаемые запасы месторождения составляют 761,1 млн тонн нефти, сейчас там добывается около 75 тыс. барр. нефти в сутки, что выводит Кашаган на коммерческую добычу. Богатые запасы Кашагана «компенсируются» трудностью его разработки: нефть залегает под большим соляным слоем, в пласте находится большое количество серы, добычу осложняет также крайне высокое внутрипластовое давление. В результате запуск работы на месторождении откладывался и переносился, начиная с 2005 года.
«Кашаган. Он же не стартанул год назад, и добыча начала падать», — говорит наш собеседник, работающий в нефтегазовой отрасли. Однако, потратив на Кашаган около 50 млрд долл.15, Казахстан надеется постепенно наращивать за счет него экспорт углеводородов. В 2017 году добычу нефти на Кашагане планируется увеличить до 8,9 млн тонн, газа — до 5,6 млрд. куб. м.
«Кашаган с расширением Тенгиза принесут нам еще 0,5 баррелей в день, и мы надеемся, что к 2020-му году, если все будет хорошо, то добыча составит 2 млн. баррелей в день», — говорит казахстанский чиновник, проработавший в финансовом секторе страны и Администрации Президента РК.
Однако даже самые оптимистично настроенные из наших собеседников не забывают о «трудностях» Кашагана:
«Конечно, многие говорят о какой-то запредельной себестоимости, кто-то называет под сто долларов за баррель».
Действительно, данные ведущей нефтегазовой компании республики «Казмунайгаз» подтверждают эти предположения, что существенно усложнит процесс возврата вложений для инвесторов проекта. Наряду с главной энергетической компанией республики «Казмунайгаз», акционерами проекта являются еще и Agip, Shell, TotalCNPC, KNG, ExxonMobil и Inpex16. В основном, нефть Кашагана пойдет на экспорт по системе Каспийского трубопроводного консорциума.
«Кашаган будет влиять только на экспортный поток. То есть эта нефть не останется на внутреннем рынке, она вся полностью уйдёт на экспорт. Те три основных проекта СРП, которые сейчас есть в Казахстане — это Карачаганак, Тенгиз и Кашаган — они все экспортоориентированы», — говорит наш собеседник из нефтегазовой отрасли.
Экспортный и транзитный потенциал республики в энергетическом плане начал возрастать по мере увеличения интереса КНР к ресурсной базе Центральной Азии. Первые проекты китайских энергетических компаний на территории Казахстана появились еще в 1997 г., и их присутствие в казахстанской нефтянке стало особенно активно нарастать с начала 2000-х гг. Сейчас Китай — один из трех главных инвесторов в экономику республики, и именно инвесторам из КНР принадлежит до 25% казахстанской нефтянки. Китайцы не только инвестируют в месторождения, но и строят нефте- и газопроводы через территорию республики в КНР. В 2006 г. был запущен нефтепровод Казахстан — Китай с пропускной способностью до 20 млн тонн в год. Фактически, в 2015 г. республика поставила по трубопроводу лишь 11,8 млн тонн нефти17, показав рост относительно 2014 г. (6,1 млн тонн).
Кроме того, через юго-восток Казахстана проходит газопровод Туркменистан —Китай, делая республику главным транзитером туркменского газа. В 2013 г. было построено ответвление от газопровода для будущего участия Казахстана в поставках газа КНР. Однако, вопреки обещаниям первых лиц, начать поставки к концу 2016 г. не удалось.
Несмотря на активное сотрудничество с Пекином, основной экспорт углеводородов РК все же идет по западному направлению по системе КТК и «Транснефти», говорит наш собеседник из энергетической отрасли республики. С другой стороны, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев обещал увеличить экспорт углеводородов в Китай с 7 млн до 20 млн тонн в год в связи с выходом Кашагана на коммерческую добычу18.
Одной из крупнейших проблем, которая начала ощущаться в энергетической отрасли еще несколько лет назад, наши собеседники называют отсутствие достаточного количества нефтеперерабатывающих мощностей в стране:
«Казахстан вообще сильно разбалансирован по добыче и переработке. То есть добыча на уровне 70–80 млн тонн в год. Из них они перерабатывают суммарно порядка 15 млн тонн. Такая переработка нефти не позволяет закрыть потребности внутреннего рынка, 30 % светлых нефтепродуктов импортируются».
Во всей республике, которая является одним из крупнейших нефтедобытчиков в мире, существует только четыре полноценных нефтеперерабатывающих завода (НПЗ), которые были построены еще в прошлом столетии. Необходимая модернизация НПЗ Казахстана пока идет непросто, говорит наш собеседник из отрасли:
«А в чём проблема с модернизацией заводов? Как правило, неправильно расходуют выделенные деньги. Они не доходят до цели. Единственный завод в Казахстане, который сейчас делает авиакеросин — это Чимкент. Чимкент встал на ремонт. Октябрь, ноябрь — плановый ремонт, плюс какие-то работы по модернизации. То есть в этот период керосин в Казахстане вообще не производится. Всё импортируется».
«Болезненная близорукость» банковского сектора в годы нефтяного бума
Увеличение цен на энергоресурсы в начале 2000-х гг. являлось мощным драйвером для роста ВВП республики: период высоких нефтяных цен темпы роста ВВП Казахстана доходили до 10,7% в 2006 году. Учреждение в 2000 г. Национального фонда республики Казахстан, куда поступают нефтяные доходы (за исключением экспортной таможенной пошлины) создавало в нулевые годы дополнительную подушку безопасности для государства.
В условиях нефтяного бума банковская система республики легко кредитовалась за рубежом. Доля кредитных активов банков к ВВП Казахстана доходила в 2007 г. до 56%19. В середине нулевых в Казахстане «расцвел» рынок потребительского, ипотечного кредитования, был бум жилищного строительства, наблюдался явный перегрев экономики, когда доля банковской задолженности доходила до 46% ВВП20.
«У нас был избыток сырья. Они накачали экономику деньгами, появился огромный объём сырьевой ренты к распределению, мы начали её распределять. Так как ничего другого, что могло бы создавать какую-то инновационную, промышленную ренту, не было, то мы куда побежали? Мы побежали в финансы и в недвижимость. В принципе, традиционно», — говорят эксперты казахстанского Агентства по исследованию рентабельности инвестиций.
Кроме того, ближе к середине нулевых годов, стал постепенно расти госдолг республики: если в 2007 г. он составлял 5,9% к ВВП, то в 2014 г. — 14,7% к ВВП21.
«Так вот, в то время, по бюджетному законодательству, дефицит бюджета финансировался только за счёт одного источника — путём заимствования. Иначе говоря, у нас постоянно в то время было превышение расходной части над доходной», — рассказывает бывший руководитель Национального банка РК.
Наши собеседники называют перегрев экономики страны в те годы «эйфорией» и «болезненной близорукостью».
«Это называется "disaster myopia", насколько я понимаю, в экономической терминологии — "болезненная близорукость", когда идет нефтяной бум и практически невозможно, в том числе, для инвесторов банка вести себя осмотрительно», — говорит бывший член совета министров РК.
Экс-глава Национального банка страны соглашается с коллегой, но обращает внимание и на определенные достижения того периода:
«Мы почти удвоили наш ВВП. Это было в нашем стратегическом плане. Внутри этого 3% из 9% обеспечивалось банковским кредитованием. На фоне того, что у государства возникает подушка безопасности, банки легко кредитуются за рубежом. Это был первый пузырь, который мы до сих пор расхлебываем. Он выстрелил в 2007 г., даже раньше, чем Lehman Brothers. Потому что все те, кто нам эти деньги давал, они посчитали, а что будет, если завтра будут проблемы. И перестали рефинансировать».
Кризис ипотечного кредитования на американском рынке, начавшийся летом 2007 г., добавил казахстанским банков проблем для покрытия своих долгов:
«Банки занимали на год, а кредит давали на долгие годы. Такое несоответствие».
Экономический кризис, накрывший страну в 2007 г., вызвал недостаток ликвидности. Это заставило правительство открыть резервы Национального фонда, который до этого практически не использовался (тогда его запасы составляли около 27,3 млрд долл.22). После обвала нефтяных цен в 2008 г. поводов использовать резервы Нацфонда стало еще больше. Для ограничения собственных аппетитов правительство страны поставило лимит для размера трансфертов из фонда в 8 млрд долл. ежегодно. По данным на сентябрь 2017 г., активы Национального фонда РК составляют 56,8 млрд долл.23, показывая падение на 7,19% по отношению к началу года.
Наши собеседники, имеющие опыт работы в правительстве, увязывают «голландскую болезнь» Казахстана именно с нефтяными доходами, которые, формально, не попадают в бюджет страны, а остаются в фонде:
«Если вы меня спрашиваете, какая специфика есть у нашей болезни, именно казахской версии “ресурсного проклятия” и “голландской болезни”… У нас это не нефтегаз сам по себе, а нефтяные доходы, которые просачиваются, в первую очередь, через бюджет, через государство, через закупки, через квазигосударственный сектор».
С увеличением роли Национального фонда в экономике страны (около 30% ВВП Казахстана) руководство страны задумывается над реформированием «кубышки» по норвежской и сингапурской модели. Если сейчас в бюджет идут трансферты из «тела» нефтяного фонда, то в будущем правительство планирует использовать только доходы от инвестирования в более рискованные активы. На первых порах фонд осуществлял инвестиции только в низко рискованные инструменты, однако сейчас ведущие экономисты и финансисты страны говорят о необходимости преобразования модели управления фонда:
«Вообще в финансовом мире вкладывать в более рисковые инструменты — это нормально. В финансовом, но не в бюрократическом. Мы еще пока не перешли к коллективной ответственности и пониманию, что для увеличения доходов это необходимость. Мы приблизительно посчитали, если бы мы раньше начали больше зарабатывать по той стратегии, по какой сейчас работают GIC24 в Сингапуре, то у нас было бы лишних 10—15 млрд долл. А эти 10—15 млрд долл. сейчас бы пригодились».
«Голландскую болезнь» страны дополняют слабые государственные институты и коррупция
После нескольких лет нефтяного бума и всеобщей эйфории от потребления государству пришлось спасать банковскую систему страны. Кризис дополнился еще и коррупционными скандалами в корпоративной среде. Показательным стал кейс «БТА банка», менеджмент которого обвинили в хищении десятков миллионов долларов. Бывший член совета министров республики вспоминает о периоде потребительского бума на фоне роста нефтяных цен:
«Да, бешеная корпоративная коррупция. Создавалось ощущение такого богатства, у всех очень много денег, все меняют машины каждый месяц. Я видел, что расходы у менеджеров банков совершенно несопоставимы с их даже высокими заработными платами. В итоге это все привело к тому, что очень много денег из пенсионных фондов было инвестировано в невозвратные активы».
«Всего на спасение банков Казахстана (у которых во время кризиса было около 34% невозвратных долгов) государство потратило до 10 млрд долл. Эти деньги были фактически взяты из Национального фонда, а активы банков скупал непосредственно «Фонд национального благосостояния “Самрук — Казына”», — вспоминает эксперт Центра прикладных исследований «Талап».
В итоге проблемы банковской системы не решены и по сей день.
«Насколько я понимаю, на сегодняшний день у нас по большинству банков наблюдается либо ухудшение рейтингов, либо снижение прогноза», — говорит эксперт Центра стратегических инициатив Казахстана.
Специалисты центра «Талап» видят проблему в некачественном уровне государственного надзора за банковским сектором:
«Очень показательна дискуссия, когда новый глава Нацбанка предложил пригласить независимых аудиторов и просто провести независимый аудит всего банка. Банки категорически отказались от этого».
Корпоративная коррупция дополнилась и коррумпированным надзором: «Предыдущий руководитель Агентства Финансового Надзора, который на самом деле не предупредил ни общество, ни правительство, ни государство о низком качестве активов и об этих угрозах, продолжает свою успешную карьеру в квазигоссекторе».
Квазигоссектор как следствие нефтяного бума и денежная пролиферация
В годы нефтяного изобилия в Казахстане народился большой государственный и окологосударственный сектор.
«Развивается нефтегазовая индустрия, все стремятся работать поближе к ней, все экономисты, финансисты, инвестиционные банкиры. Все хотят быть там, либо в отраслях, связанных с этим благосостоянием», — говорит наш собеседник, поработавший в различных финансово-экономических ведомствах.
Окологосударственный, или квазигоссектор формируется в Казахстане в том числе и на основе многочисленных государственных программ, которые активно запускает правительство.
«Благодаря высоким нефтяным доходам и вот этому просачиванию, у нас расплодился этот государственный сектор. Стало хорошим бизнесом инициировать какие-нибудь программы — “Казахстан”, “Снежный барс”. Давайте построим, сделаем диверсификацию, сделаем технопарки, фонды и тому подобное», — говорит бывший министр правительства республики.
Вторят ему и эксперты-экономисты: «Мы чемпионы по написанию программ. Мы пишем программы лучше всех. Проблема с имплементацией».
На сайте правительства Республики Казахстан опубликовано более десятка государственных планов развития самого разного толка.
«У консолидированного республиканского бюджета затраты на развитие, но это чисто затраты на экономику, без социалки — 30 %», — говорят эксперты Агентства по исследованию рентабельности инвестиций.
Существенная доля государства в экономике (официальных данных нет, по некоторым оценкам, этот показатель доходит до 40%)25 становится губительной для развития государства в условиях спада цен на углеводороды и необходимости диверсифицировать экономику, считают опрошенные эксперты. «Все программы и расходы на диверсификацию, они абсолютно бесполезны. Просто нужно их ампутировать… Но на это нужна очень серьезная политическая воля», — говорит специалист Центра «Талап».
Участие государства в экономике проявляется иногда и в виде довольно курьезных кейсов создания заведомо неэффективных предприятий на потребу краткосрочных политических программ развития. Так, в 2012 г. государственная компания «Казатомпром» учредила завод по производству солнечных батарей «Astana Solar». В запуске производства фотоэлектрических модулей в стране участвовал сам президент Нурсултан Назарбаев, поскольку создание завода укладывалось сразу в несколько государственных программ развития: «Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан», «Карты индустриализации Казахстана», а также программы «Энергосбережение — 2020»26.
«“Astana Solar” — вообще фантастический пример. Поскольку уже был серьезный дефицит идей того, на что бы еще потратить вот эти государственные деньги, на какую великую идею. Решили развивать альтернативную энергетику и делать солнечные панели. В итоге выделили, по-моему, 100 миллионов долларов на строительство “Astana Solar” — завода в Астане, который будет производить солнечные панели. Он полностью государственный. На выходе потратили 100 млн долл., получили какую-то солнечную панель, которая дороже, чем китайская с доставкой сюда, в восемь раз», — говорят наши собеседники из Центра «Талап».
В итоге экономический кризис и девальвация национальной валюты в 2014 г. в первую очередь ударили по таким «передовым» государственным производствам. В СМИ в последнее время появляются слухи о том, что «Казатомпром» ищет покупателя для своего дочернего предприятия. Тем не менее, некоторые эксперты более благосклонно отзывающиеся о деятельности правительства по развитию, не считают такие затраты окончательно потерянными:
«Но это уже утопленные затраты? В любом случае, они же все в активах. Это же деньги, которые отражены на соответствующих балансах, поэтому я не думаю, что здесь какая-то большая проблема», — отвечает нам известный казахстанский политолог.
Выхолащивание курса реформ, необходимость которых осознают все
6 мая 2015 года была опубликована президентская программа развития республики «Сто конкретных шагов» в качестве ответа «на глобальные внутренние вызовы»27. Руководство страны собирается взращивать профессиональный государственный аппарат, обеспечивать верховенство закона и подотчетность государства, вкладываться в индустриализацию и экономический рост (с целью войти в тридцатку наиболее развитых государств мира), воспитывать патриотизм и единство нации.
Правительственные чиновники, с которыми мы поговорили, в целом позитивно оценивают саму программу и имеют на нее большие надежды.
«И честно говоря, становится тревожно: а не отстаем ли мы от уходящего поезда мировой экономики? Причем, это не только от тех, от кого мы традиционно «привыкли» отставать: от Америки с Европой, но и от Азии. И нам сейчас надо догонять. Поэтому нужны новые реформы — это то, о чем Герман Оскарович [Греф] все время говорит, о ключевых показателях эффективности (KPI, «key performance indicators»), о том, что государственная служба должна быть ориентирована на результат, о верховенстве права. У нас тоже есть Президентская программа “100 конкретных шагов, 5 институциональных реформ”», — говорит наш собеседник, проработавший на разных должностях в правительстве страны
Наши собеседники, поработавшие в правительстве какое-то время, но на данный момент занимающиеся независимой деятельностью настроены гораздо более критично:
«Сформулировано реально безупречно. И дальше идет имплементация. Берутся какие-то очень удобные для аппарата частности, которые легко сделать. Допустим, проблема занятости. Выбирается самое простое, понятное решение для госаппарата — это запретить увольнять. То есть, не работать так: давайте мы будем работать над бизнес-климатом, давайте мы меньше будем вмешиваться в деятельность частных предприятий и гарантировать защиту прав собственности, для того чтобы был хороший бизнес-климат, для того чтобы пошли инвестиции, чтобы эти инвестиции создали рабочие места. Выбирается самое простое решение — дать команду местным исполнительным органам отработать с ключевыми работодателями вопрос того, чтобы людей не увольняли».
Важная часть реформ — приватизация государственного сектора экономики. Побеседовавший с нами правительственный чиновник говорит о ключевом значении политической воли в этом процессе:
«Сегодня у нас президент принял это решение . То есть, он говорит: “Вперед!”. И со следующего года начинается приватизация. Приватизация портфеля компаний общим размером 40% к ВВП: это КазМунайГаз, Казаатомпром, КТЖ, основные компании Самрука. Первые 10 компаний, это 90% всех активов фонда “Самрук — Казына”».
У других наших собеседников из независимого аналитического центра несколько другое мнение относительно реальной имплементации курса приватизации:
«Да, на уровне риторики все хорошо, а на уровне практики… Допустим, снижение доли государства в экономике: инициировали народное IPO, приватизацию и тому подобное. По факту доля госсектора все равно растет. И вот 2015 г. — значительно больше, чем 2014 г. 2015-й — это начало крупномасштабной программы приватизации. А какая сейчас доля госсектора в ВВП? Точных цифр нет. Мы посчитали активы государства к ВВП, что не совсем корректно, но это те цифры, которые как бы доступны. Было 47%, а сейчас звучат оценки где-то до 60—70%».
С такой точкой зрения не соглашается бывший руководитель Национального банка, приводя реальные результаты запущенной программы приватизации:
«Решили максимально приватизировать все те объекты, которые существуют сейчас. Скорее всего, речь так или иначе пойдёт о крупных компаниях, таких как “Казахтелеком”, о нефтяных компаниях, о сервисных компаниях, что уже потихоньку делалось. Во всяком случае, за этот год они продали все эти гостиницы, все непрофильные активы, которые были у них на балансе».
Большие надежды Казахстана
Большинство наших собеседников довольно оптимистично смотрят на программу развития инфраструктурного и дорожного строительства в Казахстане. Страна действительно нуждается в расширении и модернизации уже существующей дорожной сети, которая досталась в наследство от СССР. По качеству дорог республика находится на 108 месте в мире из 13828, большинство трасс требуют обновления. Ставка руководства страны на развитие дорог внутри Казахстана и повышения транзитного потенциала республики хорошо увязывается в том числе и с китайской инициативой «Одного пояса, одного пути» (ОПОП).
Один из бывших руководителей Национального банка считает программу развития транспортной инфраструктуры чуть ли не единственно успешной на данный момент:
«Мы всё пробовали. Всё, что можно было попробовать. И кластерное развитие пробовали, выделяли пять кластеров. Но в итоге срабатывают на сегодняшний день только инвестиции в реальную инфраструктуру — в автодороги, в железные дороги и аэропорты, имеется в виду чистая логистика».
До сих пор отсутствие развитой логистики между разными частями государства являлось основной проблемой для Казахстана, считает известный казахстанский политолог:
«Наши локальные проблемы — это низкий уровень связанности отдельных частей страны, поэтому строительство дорог, помимо того, что оно обеспечивает полный транзит, оно нам позволяет закрыть слабые места».
Политолог упоминает и о транзитных возможностях Казахстана, говоря о широком сотрудничестве с Китаем. Новая концепция Пекина по инфраструктурному развитию Евразии «Один пояс, один путь» рассчитана в том числе на облегчение доступа китайских товаров в Европу по суше, что пришлось для Астаны как нельзя кстати. Казахстан стал своего рода «воротами» ОПОП в Центральной Азии и наиболее активно привлекает китайские инвестиции (только за 2015 год Казахстан и КНР подписали десятки сделок на сумму до 50 млрд. долл.29). Один из самых перспективных проектов ОПОП по развитию «связности» на территории республики — дорога «Западная Европа — Западный Китай». По плану, эта магистраль должна соединить КНР, Казахстан и Россию и в конце выйти на финскую границу ЕС. Казахстанский участок дороги, в отличие, например, от российского, строится довольно быстро и уже находится на завершающей стадии. Помимо непосредственной реализации концепции ОПОП на территории республики, Астана активно привлекает китайские деньги на крайне необходимую модернизацию дорог внутри Казахстана30.
«Мы понимаем, что, когда начали реализовываться китайские проекты, у нас уже были свои, потому что мы преследовали свои внутренние задачи. Но китайские проекты позволяют нам выводить это на международный транзит. Мы же понимаем, что, из-за того что были проблемы с дорогами, как, впрочем, у всех постсоветских стран, у нас, например, богатое южное направление никак не использовалось. Сегодня торговля Узбекистана, Ирана, будет очень активно развиваться. Плюс, у нас раньше очень многие дорожные направления заходили на территорию России, надо было заезжать, сейчас мы построили дороги, которые позволяют спрямить сообщение. Но изначально стояла задача обеспечить связанность регионов, потому что они слишком далеко друг от друга, и добавить транзитную составляющую», — говорит эксперт.
Строительство дорог дает толчок и энергетическому сектору, говорит наш собеседник из нефтегазовой отрасли:
«Дороги строят. Мы, работая по битуму, видим, что битум покупают дорожные компании и строят. Строят хорошие дороги. Это поможет экономике? Думаю, что может быть. По направлению к Омску на северо-восток идёт дорога, там такая курортная территория, красивая зона. Туда идёт дорога — 2–3 полосы в одну сторону, 2–3 полосы в обратную. Как в Германии, идеальная. Вся подсвеченная. Хорошая разметка. Такого качества ещё строят на восток от Алма-Аты. Должна ещё пройти с севера Казахстана».
Еще одним крупным проектом, на который надеются наши собеседники, является Международный финансовый центр Астана (МФЦА). В Казахстане надеются создать свой собственный рынок ценных бумаг и сделать из Астаны международный финансовый хаб. Республика уже не впервые пытается привлечь международных инвесторов на свою территорию: в 2004 г. в стране пытались создать Региональный финансовый центр Алматы31.
«Например, тот же самый РФЦА, который ранее за счёт 2009 г. развивали на Алма-Ате, он не был реализован по определенным причинам. На мой взгляд, мир столкнулся с мировым финансово-экономическим кризисом, и в таких условиях развить новую площадку в Алма-Ате было практически невозможно. Там вопрос не в менеджменте, вопрос не в стратегии, не в какой-то реализации, а вопрос просто в макроусловиях, которые были на тот момент», — так объясняет неудачу первого финансового центра эксперт Центра стратегических инициатив.
В новом проекте правительства учтены недостатки предыдущего финансового центра, которые можно в целом обосновать отсутствием политической воли правительства. МФЦА создается на инфраструктурной базе международной выставки ЭКСПО, которая прошла в Астане в июне—сентябре 2017 г. В рамках нового проекта правительство освободит инвесторов от налогов сроком на 50 лет, создаст упрощенный визовый и валютный режим для участников финансового центра32. К разработке плана по развитию финансового центра в столице республики активно привлекалась компания Boston Consulting Group (BCG). Наши собеседники включают само создание МФЦА в общую программу реформ, выдвинутую правительством:
«Часть этих реформ — это создание международного финансового центра. И хотя в нашей части мира существует скептическое отношение к созданию международных финансовых центров, что в Москве, что в Алма-Аты, что в Астане. Но мы все-таки считаем, что это та необходимая работа, которая должна дать соответствующие результаты», — говорит один из бывших председателей Национального банка Казахстана.
Важным шагом руководства страны в данном случае считается введение принципов британского права для защиты интересов иностранных инвесторов на территории МФЦА:
«Мы впервые на постсоветском пространстве приняли политическое решение, что у нас будут работать принципы английского общего права. У нас будет свой суд, независимый от местной судебной системы, свой арбитражный центр, своя новая биржа с одним из крупных игроков в мире, свой регулятор. Этот регулятор будет не только запрещать, а наоборот, стимулировать развитие всех новых финансовых технологий. Это такой «Center of excellence», к стандартам работы которого должна стремиться вся страна», — говорит нам бывший председатель Национального банка республики.
Побеседовавший с нами казахстанский политолог также подчеркивает символическую важность проекта столичного финансового центра для общего развития республики:
«Надо понимать, что для нас это маленькая революция, потому что у нас в стране работает континентальное право. Идея заключается в том, чтобы сделать из МФЦА своего рода символ. Потому что параллельно с этим, например, по иностранным инвестициям создаются специальные инстанции вдобавок к действующим судебным органам, которые будут решать все споры по иностранным инвесторам в облегченном режиме».
Казахстанский политолог, побеседовавший с нами, подчеркивает и важность благоприятного инвестиционного климата по стране в целом, а не только на территории МФЦА:
«И одним из ключевых факторов является то, что мы пытаемся привлекать инвесторов нашим благоприятным инвестиционным климатом и нашими низкими налогами. Последний раз, когда Президент ездил в Японию, он говорил, что у нас налоги очень низкие».
С ним соглашается эксперт из Центра стратегических инициатив:
«У нас правительство принимало комплексный план по созданию инвестклимата или по привлечению инвестиций, и были приняты достаточно чёткие, конкретные меры. То есть там не вода. Там реально комплексный план, целый список серьёзных мер, начиная от безвизового режима для большого количества стран до конкретных налоговых послаблений по отдельным инвесторам. Там есть условие: если инвестируешь больше определённой суммы, больше 200 млн долларов, в определённые отрасли, тебя освобождают от ряда налогов. Есть ещё инвестиционный омбудсмен. То есть это комплекс мер. И такие вещи тоже происходят».
Судя по позиции Казахстана в международном рейтинге «Doing Business», который публикуется Всемирным банком, меры правительства более или менее работают: республика находится на 35-м месте по «легкости ведения бизнеса», опережая Россию на пять позиций33.
Позитивно наши собеседники также относятся и к усилиям государства по развитию образования. Крупнейшим проектом правительства Казахстана в области образования является т.н. программа государственной стипендии «Болашак» (в переводе с казахского «будущее»). Программа работает с 1994 г. и позволяет казахстанской молодежи отправляться на обучение в лучшие зарубежные вузы за государственный счет. По окончании обучения стипендиаты «Болашак» должны вернуться на родину несколько лет отработать в государственных органах власти, государственных компаниях и т.д. За 22 года существования программы за рубеж уехали учиться 12 000 казахстанцев34. Вкладываясь в образование молодежи, государство старается вырастить национальную элиту, говорит казахстанский политолог:
«Появился хорошо образованный элитный класс, который способен современно смотреть на жизнь».
Один из наших собеседников из Центра стратегических инициатив, являясь в прошлом стипендиатом «Болашак», хорошо отзывается о ее результатах для развития государства:
«Молодые люди учились в лучших мировых вузах, и эти люди в большинстве своём вернулись сюда, 98 %. Если посмотреть структурно, то из них примерно четверть, может, чуть больше, закончила инженерные специальности. Ещё часть — какие-то топ-менеджерские или менеджерские специальности».
Проблемой такой программы невиданной щедрости от государства является обязательное условие работы на государственные структуры после ее завершения, считает наш собеседник — бывший стипендиат программы, несколько лет отработавший на разных должностях в правительстве и администрации президента:
«Проблема в том, что эффект был в существенной степени нивелирован тем, что они создавали очень большое количество мест в госуправлении, в квазигоссекторе… Когда они [выпускники программы] выходят на рынок труда, они не хотят работать в Кзыл-Орде или в Караганде, они хотят работать в Астане».
Другой наш собеседник, наоборот, считает правильным вливание «болашаковцев» в структуру государственной власти:
«Те, кто пятнадцать-двадцать лет назад закончил, они активно входят в систему власти. Министр экономики Бишимбаев тоже закончил «Болашак». Это своего рода новая поросль управленцев, которые не связаны со старой советской системой, это люди новой эпохи».
Однако люди «новой эпохи» при этом страдают самыми обыкновенными «пороками» государственного капитализма: в январе 2017 г. упомянутый министр экономики РК Куандык Бишимбаев был задержан по обвинению в получении взяток в крупном размере от одного из национальных холдингов по управлению государственными активами3536.
Курс правительства Казахстана на развитие образования дополняется еще и рядом инициатив:
«Сейчас у нас есть успешные вузы, которые созданы по западным моделям, это Назарбаев университет, это Казахстанско-Британский технический университет, это КИМЭП, есть старые советские университеты, которые находятся в разной форме адаптации…Сейчас выдвинута такая идея, чтобы английский язык использовался наряду с русским и казахским в системе среднего образования», — рассказывает нам казахстанский политолог.
Ставка на образование у руководства страны долгосрочная и ее надо развивать, говорит нам бывший министр РК:
«То есть, получается то, что нужно делать со следующего года — удваивать, если не утраивать, расходы на образование. Потому что у нас в школу не пошли еще 2,7 миллиона детей. Для нас это большой вызов сейчас — дать относительно конкурентоспособное образование вот этому большому потоку детей, который есть».
В сухом остатке
Казахстан находится под влиянием ресурсной зависимости и довольно активно, но с переменным успехом с ней борется. С этим соглашается абсолютное большинство наших собеседников. Одним из самых успешных шагов на пути преодоления «голландской болезни» считается создание Национального фонда республики, который нацелен на ограничение аппетитов правительства в использовании нефтяных доходов страны. Также, по мнению наших собеседников, довольно позитивно сказывается развитие благоприятного инвестиционного климата и активное привлечение иностранных инвесторов в экономику Казахстана. Программы инфраструктурного развития, строительства автомагистралей и железных дорог в перспективе помогут РК на пути преодоления ресурсного проклятия, считают наши собеседники. Большую ставку делают и на развитие человеческого капитала, правительство активно вкладывается в образование молодежи.
Препятствиями на пути борьбы с ресурсной зависимостью наши собеседники считают бюрократию и коррупцию в госсекторе. Существуют проблемы выхолащивания реформ, неэффективных госпредприятий и банков. После падения цен на углеводороды в 2014 г. правительство не может уже не использовать запасы Нацфонда, структуру управления которым тоже необходимо реформировать.
Все наши собеседники, представители интеллектуальной элиты Казахстана, считают преодоление ресурсной зависимости и диверсификацию экономики приоритетными задачами страны на ближайшие годы. Дискуссия, судя по всему, в первую очередь поощряется правительством, которое выступает с огромным количеством проектов и программ развития страны.
Мексика
Александр Зотин
Мнения экспертов о мексиканской экономике и роли сырьевого проклятия в ее развитии
Мексика — латиноамериканская страна на юге Северной Америки с населением в 127 млн человек. ВВП страны составляет 1,06 трлн долл., в пересчете на душу населения — 8,7 тыс. долл. (18,8 тыс. долл. по ППС). Среднегодовые темпы роста Мексики, начиная с 1980 г. — 2,6% ВВП.
В определенные периоды экономической истории страна зависела от нефтяных доходов. После революции 1917 г. страна объявила все подземные ресурсы собственностью нации. В 1938 г. президент Ласаро Карденас национализировал нефтяную отрасль и создал госкомпанию Pemex. В 1950–1960 гг. Мексика стала нетто-импортером нефти. С послевоенного времени и до 1986 г. экономика страны была ориентирована на модель импортозамещения.
Формирование зависимости экономики от нефтедобычи началось в 1970-х гг. с открытием гигантского месторождения Кантарелль и первым мировым нефтяным кризисом 1973 г. Экспорт нефти с 1975 г. по 1981 г. вырос в 23 раза, производство увеличилось почти в 4 раза, а цена нефти многократно выросла.
Резкое падение цен на нефть в 1986 г. заставило правительство поменять экономическую политику. Вместо модели импортозамещения Мексика перешла к неолиберальной модели открытого рынка, вступив в 1986 г. в Генеральное соглашение по Торговле и Тарифам (ГАТТ). С конца 1980-х гг. и до наших дней страна снижала зависимость от ресурсных доходов, развивая экспортнориентированный промышленный сектор.
Зависимость экономики от сырьевого сектора
Доля нефтяной ренты в ВВП Мексики в 2014 г. составила всего 4,9% (среднемировой уровень — 2,5%), хотя на пике в 1982 г. достигала 18,5%37. Страна во многом избавилась от нефтяной зависимости. Причины различны. Это и падение добычи нефти в последние годы, и рост нефтяного экспорта и снижение цен на углеводороды. Большинство опрошенных нами экономистов считают, что Мексике удалось избежать ресурсного проклятия. Однако с этим мнением согласны не все.
Высокопоставленный чиновник, Банк Мексики:
«До либерализации торговли, которая началась около 1986 г., Мексика очень зависела от нефти. Нефть составляла около 90% экспорта, при этом на ней базировался не только экспорт, но и государственные доходы. Это положение изменилось, когда мы либерализовали торговлю, а именно после 1986 г., когда мы в одностороннем порядке вступили в Генеральное соглашение по Торговле и Тарифам (ГАТТ, теперь ВТО)… И это привело к значительному росту нашего промышленного экспорта.
Этому также способствовало то, что в те годы обменный курс песо был относительно низким. Мы должны были поддерживать активную политику обменного курса, при которой песо оставался слабым. У нас были долговые проблемы, поэтому нам нужно было поддерживать профицит в торговом балансе, чтобы легче было обслуживать долги.
В конце концов, мы развили очень сильный ориентированный на экспорт промышленный сектор, который, особенно после того, как вступила в силу НАФТА, стал лидером мексиканского экспорта. Сегодня, с точки зрения доходов от экспорта, нефть дает около 5%. Экономика в целом намного больше зависит от промышленного экспорта, чем от нефти.
Мы больше не зависим от нефти как фундаментального элемента экономики, хотя и не до конца. Если вы экспортируете сырье, то это снижает вашу возможность экспортировать промышленные товары. Мы уже давно вышли из этого положения. Возможно, ранее у нас была ситуация, когда доходы от добычи нефти были таковы, что приводили к макроравновесию, при котором было не особо выгодно экспортировать промышленные товары, но это было давно …»
Чиновник, занимавший руководящие должности в нефтяном секторе:
«Нефтяной сектор на протяжении 80-х и 90-х гг. занимал значительную часть нашей экономики. Доля нефтегазового ВВП в Мексике доходила до 30—40%. Сегодня это 6%. Экономика сегодняшней Мексики — это экономика промышленного производства и сферы услуг».
Высокопоставленный чиновник, Мексиканский нефтяной фонд:
«Мексика очень зависела от доходов, получаемых от экспорта нефти. Это было приблизительно 80—90% в 80-х гг., сейчас же 5—6%. Большая зависимость от нефти произошла вследствие бума, в результате открытия второго в истории по величине месторождения Кантарель, находящегося в Мексиканском заливе.
Снижение зависимости от нефти, во-первых, является следствием осознанного политического решения, а в во-вторых, связано просто с геологией.
Политическое решение — вступление в ГАТТ и позже в НАФТА. Это способствовало диверсификации экономики. Нефть оставалась значимой частью экспорта, но постепенно промышленное производство становилось все более важным по мере интеграции экономики Мексики с США. Второй, геологический фактор — падение добычи на месторождении Кантарель. Оно началось приблизительно в 2004 г.»
Один из наших собеседников высказал мнение, что к избавлению от нефтяной зависимости привело «обескровливание» государственного нефтяного сектора. Правительство создало серьезные барьеры для входа частных компаний в углеводородную индустрию, изымало из энергетического сектора почти все доходы и не давало средств на инвестиции.
Российский экономист, инвестор:
«Ресурсное проклятие, на мой взгляд, определить достаточно легко. Там, где маржинальность сырьевого экспорта выше, чем несырьевого производства, имеет место ресурсное проклятие. В моем понимании, в Мексике-то как раз ресурсного проклятия и нет. Причем по понятной причине: лево-социалистические взгляды утверждены там в законах, в конституции… Есть мощный барьер перед коммерциализацией нефтяного сектора. Так было, по крайней мере, до последнего времени. Там подвижки какие-то есть в последние несколько лет, но, в принципе, это был пример такого социалистического хозяйствования, где всё народное, нужно кормить бюджет и т. д. У них не оставалось денег на развитие, и это оказалось очень хорошо. То есть они оказались в известной мере независимы от нефтяных цен, если мы будем смотреть начиная с конца 80-х и дальше.
Во-первых, экспортно-импортное сальдо у них положительное. Это очень важно. И нефтяной экспорт у них не является доминирующим. Более того, если мы посмотрим, сколько Мексика производит, то они производят меньше 5 тонн топлива на душу населения. А если мы посмотрим уровень потребления США и Канады, то там 8 тонн на человека. То есть если бы Мексика потребляла так, как США и Канада, их соседи, то им надо было бы закупать нефть.Поэтому просто в силу того, что у них по-другому устроено именно потребление, они могут что-то продавать. То есть эта «нефтяная игла», во-первых, очень условная. Во-вторых, это пример, когда вроде как абсолютно нерыночный подход к нефтяному сектору оказал, на мой взгляд, очень благотворное влияние на экономику в целом, потому что экономика оказалась независима от нефти.
Опять же, если мы посмотрим на то, что происходит в промышленности, автопром производит на 113 млрд долларов продукции. Это как готовые изделия, так и компонентное производство. Экспорт порядка 85 % у них, то есть они вывозят почти всё. Если мы посмотрим на электронику, то экспорт составляет 75 млрд долларов. Если мы посмотрим на энергетику, там потребление внутри страны большое, об экспорте мы не говорим, но там производство на 17 млрд долларов. Объем экспорта в авиапроме чуть меньше 6 млрд долларов в год. У них IT — почти все экспортные контракты, 15 млрд долларов в год. То есть это абсолютно нормальная состоявшаяся несырьевая экономика. И то, что у них есть этот Мексиканский залив и нефтяной ресурс, благодаря социалистическим вводным, не оказало того негативного воздействия, которое имеется в России, в Казахстане и во многих других странах.
Социализм говорит, что ни копейки на развитие, никаких капиталистов, которые тут устроят рыночную экономику, всё вот это добыли — и в бюджет, добыли — и в бюджет. У них не остается денег на развитие, у них не остается денег на дополнительную разведку, им нельзя какие-то серьезные международные стратегические партнерства с соответствующими инвестициями заключать.
С большинством экспертов не согласен один из наших собеседников, утверждающий, что недостаточно рассматривать исключительно экспортный фактор для понимания ресурсного проклятия. Этот наш собеседник считает, что Мексика до сих пор страдает от “голландской болезни”».
Общественный деятель, экономист Комунидад Мексикана:
«Принято считать, что нефтяное проклятие основано на доминировании нефти в экспорте. Но так ли это? Я готов возразить. Важно, насколько зависим бюджет от нефти. Это разные индикаторы. Когда исследователи из других стран видят Мексику, они говорят: “У Мексики нет проблем, потому что, в отличие от Венесуэлы, экспортирующей только нефть, Мексика экспортирует автомобили и много чего другого”. Но проблема не во внешнем секторе, проблема в государственном бюджете. Вы можете избавиться от воздействия на экспорт, но в бюджете продолжаете полагаться на нефть.
Когда мы имеем такую страну как Мексика, это худший из сценариев. Почему? Экваториальная Гвинея — своего рода “идеальный тип”. Здесь только нефть, нефть и нефть. Россия в меньшей степени зависит от нефти. А проблема Мексики в том, что одновременно страна имеет рыночную экономику, имеет диверсифицированный экспорт, но в то же время правительство и общественный сектор полностью зависят от нефти. Таким образом, вы имеете правительство, которое отделено от экономики и не способствует ее развитию».
Модель экономического развития
На избавление Мексики от ресурсного проклятия сильно повлияла трансформация модели экономического развития, произошедшая в стране более 30 лет назад. Тогда от протекционистской модели импортозамещения с закрытым внутренним рынком и высокими импортными тарифами Мексика перешла к неолиберальной открытой модели свободной торговли.
Топ-менеджер, Exxon Mobil:
«Первой послевоенной моделью развития было импортозамещение. Тогда и МВФ и Всемирный банк считали, что это лучшая модель для индустриализации развивающихся стран. Во многих аспектах это была успешная модель, рост был по 6—7% в год. Но рынок был закрыт высокими тарифами. В 1986 г. все изменилось. Тогда произошли очень интересные дебаты между сторонниками открытой и закрытой моделей, “неолиберальной” (это в Мексике это слово придумали) и “неонаталистской” моделью. В 1986 г., когда произошло падение нефтяных цен и долговой кризис, Мексика решилась на трансформацию. Сначала вошла в ГАТТ, потом, через восемь лет, в НАФТА».
Однако наши собеседники по-разному оценивают результаты принятия «неолиберальной» модели.
Топ-менеджер, Exxon Mobil:
«Говоря о НАФТА, нужно отметить промежуток между 1986 г. и 1994 г., сопровождаемый огромным процессом “дерегулирования”. Это была очень либеральная модель. Министр экономики тогда заявил, “Промышленная политика Мексики заключается в отсутствии какой-либо промышленной политики”. Это было абсолютно либеральное мнение. Был ли он прав или неправ, мы не знаем. Но по существу, мексиканская экономика выросла, в какой-то момент мы даже оспаривали первое место с Бразилией по темпам роста. Здесь многое зависит от критериев измерения … Если когда-то Мексика была относительно слабым участником международной торговли, то сегодня это один из крупнейших игроков. Мексиканские компании нашли способ войти в производственные цепочки во всем мире. Сейчас мы имеем значительную коррекцию цен на нефть. Было большое давление на мексиканское песо. Но экономика растет на 2,5 —3%, нет никакого экономического кризиса, и нет проблем у банков. Отношение долга к ВВП ниже 50%, что является самым низким показателем среди членов ОЭСР, инфляция ниже 3%».
Чиновник, занимавший руководящие должности в нефтяном секторе:
«В 90-х годах мы изменили Мексику, вступив в НАФТА. В течение более чем 20 лет у нас не было промышленной политики. Все было предоставлено свободному рынку. Было ли это ошибкой? Я думаю, что да. Мой отец много лет был министром, и многие мои друзья были тогда министрами. Они думали, что лучший способ развития состоял в том, чтобы оставить все на волю свободного рынка. И это действительно помогло в некоторых областях, но привело к неудачам в других. Почему бы не иметь определенную экономическую политику в слабых регионах, помогая их органическому росту?»
Другой наш собеседник обратил внимание на промышленную программу «макиладора», принятую еще в 1964 г.. Она создала стартовую площадку для дальнейшей индустриализации страны еще до периода политики неолиберализма, стартовавшей в конце 1980-х гг.
Высокопоставленный чиновник, Банк Мексики:
«Идея сборочных предприятий “макиладорас” состояла в том, что в середине 60-х гг. с окончанием программы “Брасеро” рабочие, которые раньше легально работали в США, смогли получить новую работу на этих предприятиях. “Макиладорас” импортировали все комплектующие, и после сборки готовые изделия экспортировались обратно в США. Это было просто лишь использование дешевой рабочей силы. С либерализацией торговли стало больше возможностей для расширения этих фирм. Кроме того, компании, не являющиеся “макиладорас” также смогли вступить в производственный процесс разделения труда с США. Официально они больше не существуют».
Несмотря на разногласия в оценке принятой в 1986 г. модели развития, лозунгом которой стало утверждение «лучшая промышленная политика это отсутствие промышленной политики», собеседники едины во мнении, что вступление в НАФТА в 1994 г. было благотворным для экономики. После подписания соглашения с НАФТА доля Мексики на рынке импорта промышленных товаров США возросла с уровня немногим выше 7% в 1994 г. до почти 13% в 2001 г..
Высокопоставленный чиновник, Secretaria de Energia:
«НАФТА была хорошим примером того, что соглашение о свободной торговле может сделать для экономики. 40% стоимости того, что мы экспортируем в США, прибывает из США. Все это было взаимовыгодным для Мексики и США, посмотрим, что произойдет с новой администрацией. Торговые связи важны и в отношениях с отдельными штатами в США. Например, мы — главный партнер в отношениях с Техасом, Калифорнией, Нью-Мексико, Аризоной. Товары, производимые в большинстве пограничных штатов США, экспортируются в Мексику. Например, на этой прошлой неделе, губернатор Аризоны подписал соглашение с губернатором пограничного штата Мексики Соноры, и они согласились защищать НАФТА в Вашингтоне».
Чиновник, занимавший руководящие должности в нефтяном секторе:
«Глобально мы имеем такие масштабы торговли только в двух местах в мире — ЕС и НАФТА. 1,1—1,3 млрд долларов в день. Это огромный успех. Торговые отношения выгодны для обеих сторон. И это встраивание Мексики в сложные цепочки добавленной стоимости. В каждом долларе, который Мексика экспортирует в США, 40 центов — американское производство».
«В Тихоокеанском регионе у нас есть новый договор о свободной торговле с Чили, Колумбией и Перу, это так называемый Тихоокеанский альянс. 99% бестарифной торговли при свободном перемещении рабочей силы и капитала. Это конкурентоспособная, стратегическая модель».
Развитие ориентированной на экспорт промышленности Мексики, однако, резко замедлилось после вступления Китая в ВТО в 2001 г.. В период с 2001—2005 гг. экспорт китайских товаров в США рос в среднем на 24% в год, тогда как рост экспорта Мексики резко замедлился. Мексика потеряла свое преимущество в нескольких трудоемких отраслях обрабатывающей промышленности. В 2004 г. зарплата в Китае составляла в среднем $0,72/час, а в Мексике — $2,96/час (в Калифорнии — $20,84/час).
Один из наших собеседников объясняет эту динамику следующими факторами.
Высокопоставленный чиновник, Мексиканский нефтяной фонд:
«Когда Китай присоединился к ВТО, это резко отразилось на мексиканской экономике. Много рабочих мест было перемещено в Китай. В Мексике пострадали текстильная промышленность, производство игрушек и другие отрасли, использующие низкоквалифицированный труд. Но другая сторона этой медали в том, что более технологически продвинутые отрасли промышленности, такие как автопром, самолетостроение, производство кондиционеров, телевизоров, все, что требует технических знаний, стало более успешным в мексиканской экономике. Появились серьезные кластеры всех этих отраслей промышленности в разных частях страны. Китай имеет большую экономику, но он несколько беднее, чем Мексика. Там меньше уровень образования, меньше квалифицированных инженеров. В этом и заключается конкурентное преимущество Мексики относительно Китая».
Приблизительно в 2005 г. произошел слом тенденции вытеснения Мексики Китаем с американского рынка. Снизившись до 11% импорта в США в 2005 г., с тех пор доля Мексики начала расти (в настоящий момент — около 15%). Сначала Мексика опередила Японию и Канаду, а в последние годы увеличила свою долю рынка и за счет Китая. С 2005 г. по 2010 г. и Мексика, и Китай увеличили свои доли рынка импорта в США. После 2010 г., однако, рост доли Мексики совпадал с сокращением доли Китая.
Рост произошел главным образом за счет экспорта электроники, телекоммуникационной и транспортной техники. Например, доля Мексики на рынке импорта США автомобилей и автокомплектующих выросла с 2005 г. по 2010 г. на 10 п. п. Сейчас на Мексику приходится одна пятая часть совокупного американского импорта автомобилей и автозапчастей — она является вторым по значению иностранным поставщиком после Канады. В 2015 г. в Мексике было произведено 3,6 млн. автомашин (7-е место в мире) — против 1,9 млн. в (9-е место в мире) в 2000 г.
Топ-менеджер, Exxon Mobil:
«Производство автомобилей очень, очень масштабное. А почему? Потому что мы создали экосистемы. Какие еще экосистемы интересны? Авиакомплектующие — уже есть очень большие хабы. Есть хабы по электронике. Не только сборка, но и R&D. Биотех стартует с низкой базы, но будет иметь очень большое влияние».
Высокопоставленный чиновник, Secretaria de Energia:
«Сейчас в Мексике производят более 170 автомобилей различных производителей и модификаций. До реформы НАФТА, мы имели лишь четыре производителя, и у каждого было по две модели. Итого, лишь восемь вариантов автомобилей. Теперь, если посмотреть на улицу, не всегда и узнаешь марку автомобиля».
Тем не менее, один из наших собеседников при этом отметил, что утверждение о том, что Мексика полностью перешла к неолиберальной модели, было бы ошибочным. В стране до сих пор сосуществуют сразу несколько экономических моделей.
Топ-менеджер, Exxon Mobil:
«Некоторые утверждают, что по существу есть три Мексики. Существует Мексика в значительной степени с защищенным рынком, есть Мексика с немногими участниками рынка, и существует Мексика, которая полностью находится в условиях свободного рынка. И поведение этих трех Мексик весьма различно».
Еще один наш собеседник отметил удачные стратегии промышленных предприятий Мексики, которые способствовали избавлению от сырьевого проклятия и росту несырьевого экспорта. Также он обратил внимание на то, что их опыт может быть полезен для России и Казахстана.
Российский экономист, инвестор:
«Но когда мы говорим о Мексике, далеко не все, кто говорят о сырьевом проклятии, переходят к экспорту и маржинальности. И уж совсем я не знаю никого, кто бы после этого говорил о выработке. Выработка — выручка за год в расчете на одного сотрудника. Я очень люблю этот показатель, он как раз дает очень правильное впечатление о производстве на постсоветском пространстве. Почему? Потому что если в Казахстане не закупают особо на производстве новое оборудование, то в России это очень любят. Плохо это или хорошо? В каких-то случаях хорошо, а в каких-то — плохо. Потому что если оборудование загружено одну неделю в году, к примеру, то это плохо. Лучше работайте по старинке на старом оборудовании — и у вас будет дешевле конечная продукция. Ведь, в конце концов, мы, когда говорим о несырьевом производстве, говорим же не о том, что нам нужно произвести на склад. Мы говорим о том, что нам нужно продать. Мы же сосредотачиваемся на показателе “объем экспорта”.
Конкурентоспособность, она в частности и в цене. Если у нас задействовано десять человек, они трудоустроены на год, мы выдаем продукцию, которая стоит X долларов, и находим спрос, это один сценарий развития. Другой сценарий развития: мы покупаем очень дорогостоящее оборудование, нам нужен один человек на одну неделю, но это оборудование будет окупаться при такой загрузке лет сто. То есть мы теряем конкурентоспособность, закупая новое оборудование, потому что цена конечной продукции становится неконкурентоспособной. Это понятная такая ловушка.
Я хочу просто остановиться на Мексике, потому что это очень хороший кейс. Потому что если мы посмотрим, какая выработка, то есть какая среднестатистическая выручка в этой отрасли приходится на одного сотрудника, то выработка в автопроме в Мексике получается 175 тысяч долларов на человека в год. Выработка в авиапроме — 154 тысячи долларов на человека в год. Выработка в энергетике — 128 тысяч долларов на человека в год. Выработка в производстве всякой электроники — это 235 тысяч долларов на человека в год. Для сравнения мы можем сказать, что выработка в постсоветских странах без стран Балтии — это 30–40 тысяч долларов на человека в год.
То есть Мексика очень выдержала баланс между обновлением производства, модернизацией производства и загрузкой производства. То есть реальный спрос на рынке, глобальная конкурентоспособность, обновление производства и пополнение кадрами, которые могут работать на современном оборудовании, — все это шло не рывками, а очень грамотно было смоделировано. То есть это были процессы, которые шли нога в ногу.
Если будет опережение, например, завалит все современным производством, но не будет заказов, продукция будет дорогой, не будет новых заказов, и это понятная ловушка. Это понятная ловушка, из которой предприятие или страна может и не вырваться, она так и останется с современным оборудованием, 20 лет будет без заказов, это оборудование перестанет быть современным, они посчитают убытки и закроют отрасль. Поэтому Мексика избежала этой ловушки. И этот пример вообще для постсоветского пространства, я считаю, очень интересный и хороший».
Зависимость бюджета от нефтяных доходов
Несмотря на относительно небольшую долю нефти в экспорте и нефтегазового сектора в ВВП, зависимость бюджета от нефти значительно выше. В 1976 г. доходы от нефти составляли всего около 5% бюджетных поступлений. Однако в 1980-х гг. на фоне разработки месторождения Кантарель, зависимость бюджета от нефтяных доходов сильно увеличилась. В 1980 г. их доля поднялась до 24% и в 1987 г. достига пика в 40,4%. В 1990-х гг. нефтяная составляющая бюджета несколько снизилась. Но рост цен на нефть в середине 2000-х гг. вновь повысил зависимость госбюджета от нефти. Падение цен на углеводороды в 2015 г. и сокращение добычи опять нивелировало этот эффект.
Высокопоставленный чиновник, Secretaria de Energia:
«Бюджет зависит от нефти, три года назад это было 44% бюджетных поступлений. При более низкой цене на нефть имеем всего лишь 18%. Но надо учитывать наличие большого внешнего долга».
Общественный деятель, экономист, Комунидад Мексикана:
«Начиная с 1982—1983 гг., после президента Лопеса Портильо и вплоть до наших дней огромная часть бюджета зависит от нефти. Около трети всего бюджета в Мексике в среднем за прошлые три десятилетия зависит от нефти».
Волатильность нефтяных доходов создает нестабильность, поскольку правительство не может планировать расходы дальше чем на бюджетный год. Соответственно нет хороших проектов, инфраструктуры, требующих планирования на пять, десять, двадцать лет.
Узкая налоговая база
В контексте зависимости бюджета он нефтяных доходов наши собеседники отметили исключительно низкий уровень сбора налогов в Мексике. В 2015 г. налоговые поступления в бюджет составили всего 17,4% ВВП. Причем это высокий для страны уровень, в 1980—2010 гг. он был ниже. Между тем в среднем по ОЭСР налоги составляют 34,3% ВВП.
Во многих латиноамериканских странах сбор налогов традиционно довольно слабый, но все же он выше, чем в Мексике. Например, в 2010 г. он составил 14,1% ВВП в Мексике, а в Аргентине, Бразилии, Уругвае, Коста-Рике, Чили и Эквадоре 33,5%, 32,4%, 25,2%, 20,5%, 19,6% и 19,6% ВВП соответственно.
Маленькая налоговая база не позволяет государству решить многие общественные и экономические проблемы (неравенство, региональное неравенство, преступность) из-за отсутствия финансирования.
Высокопоставленный чиновник, Secretaria de Energia:
«Проблема Мексики — её бюджет. Нет реформ. Был ряд попыток ввести НДС, но это не прошло из-за социальных проблем. Люди против: и левые, и центристы».
При этом один из экспертов отметил негативную роль нефтегазового сектора в налогообложении. По его мнению, легкость администрирования налога в нефтегазовом секторе уменьшает мотивацию государства к необходимому расширению налоговой базы.
Чиновник, занимавший руководящие должности в нефтяном секторе:
«Облагать налогом одну или две крупные компании очень легко. Но если не удается создать диверсифицированную налоговую базу, вы неизбежно перегружаете налогами государственную нефтяную компанию. Следовало бы увеличить налоговую базу, поскольку она в Мексике является самой низкой в процентах ВВП в ОЭСР».
Другой наш собеседник отметил, что низкий уровень налогообложения в стране не помогает экономическому развитию.
Общественный деятель, экономист, Комунидад Мексикана:
«Хороши ли для экономики более низкие налоги? Если бы это было верно, мексиканская экономика росла бы после 1982 г. больше чем на 5%. У нас худшая экономика в Латинской Америке. С 1982 —1983 гг. по наши дни средний рост всего 2% ВВП в год. В Перу — более 5%».
Феномен «институциональной голландской болезни»
Один из экспертов указал на связь доходов от нефти, слабости государства в области налогообложения и низкого качества политических институтов. По его мнению, историческая взаимосвязь этих факторов привела к формированию в Мексике особой формы «институциональной голландской болезни».
Общественный деятель, экономист, Комунидад Мексикана:
«Мексика до начала добычи нефти была очень слабым государством. Что было сделано для усиления государства? Президент Карденас национализировал нефтяную компанию Pemex и в 1938 г. дал мексиканскому государству гораздо больше власти, потому что теперь оно управляло энергетикой.
Проблема Мексики в том, что невозможно убедить граждан платить налоги или собирать деньги с них. Например, худший экономический кризис в Мексике, 1982 г. Вместо создания общественного договора, мы положились на нефть. Поскольку мы управляем нефтью, и компания Pemex наша. Если у нас есть корова, мы можем доить ее каждый раз, когда нам нравится. Это проще, чем убедить вас заплатить налоги. Если граждане будут платить налоги, они будут требовать ответственности правительства.
Вы не заставляете граждан и общество быть более демократичными и требовать большего от правительства. Использование ренты менее инновационно, менее продуктивно. У нас есть мультимиллиардер Карлос Слим, есть люди, которые если видят что-то ценное государственное, приватизируют это, затем становятся монополистами. Государство не может противостоять этим людям, потому что они очень влиятельны.
Доходы от добычи нефти всегда финансировали политику в Мексике. Был скандал Pemexgate в 2000 г., было много других скандалов, связанных с Pemex. На деньги Pemex финансировались избирательные кампании в Мексике. В старые времена однопартийной системы — только кампании Институционно-революционной партии (PRI). Теперь — всех, кого угодно. У нас самая дорогая демократия в мире. Если вы поделите бюджет, направляемый на избирательные кампании в Мексике (официальный, не незаконный), на число избирателей, стоимость одного голоса будет самой высокой в мире.
Политическим партиям в Мексике не разрешают или почти не разрешают получать деньги от частного сектора или частных лиц. Им не позволяют получать пожертвования или деньги от гражданского общества или от предпринимателей. Из бюджета финансируются и политические партии, и проведение выборов. Имея контроль над нефтью, правительством принимаются решения относительно финансирования кампаний политических партий. При сокращении бюджета из-за более низкой цены на нефть или более низких темпов роста, единственной защищенной статьей дохода остаются деньги для политических партий.
Директор Pemex Антонио Гонсалес Анайя был моим боссом в Министерстве финансов. Когда он прочитал мою диссертацию о нефтяном проклятии и голландской болезни, он сказал: “Вы пишете, что у Мексики есть голландская болезнь, но не экономическая, а институциональная!”».
Нефтяной фонд
В контексте формирования институтов управления нефтяными доходами, один из наших собеседников рассказал о функционировании нефтяного фонда Мексики, призванного аккумулировать нефтяные доходы для инвестиций. В теории, это должно сгладить волатильность доходов бюджета и избавить правительство от необходимости проводить бюджетные секвестры в случае резкого падения цен.
Высокопоставленный чиновник, Мексиканский нефтяной фонд:
«Мексиканский нефтяной фонд — подразделение мексиканского Центрального банка. Первая его цель состояла в том, чтобы стабилизировать государственные финансы. Таким образом, у него обычная задача суверенных нефтяных фондов — получать доходы во времена бума и сглаживать расходы при понижении цен или производства нефти.
Реформы правительства установили правила, когда можно начинать накопления, чтобы инвестировать деньги. Каждый год правительство получает трансфер нефтяных доходов в 4,7% ВВП, сверх этого порога можно начинать формирование сбережений. 4,7% — этот уровень получился случайно, эта ровно та сумма денег, которую правительство получило от доходов от добычи нефти в 2013 г., когда была принята конституционная реформа, из-за которой появился фонд. В 2012 г., например, правительство получило больше чем 4,7% ВВП. Если бы ситуация осталась такой же как в 2013 г., любой дополнительный доход пошел бы на сбережения, и, соответственно, инвестиции. Но мир изменяется, в 2014 г. случилось значительное снижение цен на нефть. В итоге, в прошлом году мы передали правительству приблизительно 2,2% ВВП нефтяных доходов, и в этом году мы по прогнозам передадим 1,6% ВВП. Это ниже 4,7%, и пока фонд ничего не сберегает.
Таким образом, фонд в настоящее время не имеет возможности для сбережений и для вложения капитала. Просто деньги поступают в него, остаются несколько дней, в это время обрабатываются платежи, затем они направляются в бюджет правительства».
Однако другой наш собеседник указал на недостатки в институциональном дизайне фонда. По его мнению, он не способен снизить зависимость бюджета от нефти.
Общественный деятель, экономист, Комунидад Мексикана:
«Большинство стран имеет фонды, аккумулирующие рентные доходы, и они держат их для решения будущих проблем или для вложений в развитие инфраструктуры. В Мексике такой фонд имеет очень высокий порог отсечения поступления нефтяных доходов — свыше 4,7% ВВП. 4,7% ВВП — это очень большая сумма. Это правило отсечения сделано неудачно, правительство просто не хотело направлять нефтяные деньги в фонды. Отсюда и очень высокий порог отсечения».
Проблемы развития экономики и общества
Низкое качество политических институтов влияет на экономическое развитие страны. Основными проблемами развития наши собеседники считают высокий уровень бедности и неравенства, противостояние профсоюзов экономическим реформам, а также ситуацию с безопасностью.
По данным Национального совета для оценки политики и социального развитися Coneval за 2014 г., за чертой бедности находится 46,2% населения Мексики. Бедность определяется как низкий доход и отсутствие доступа к одному или нескольким базовым благам (здравоохранение, адекватное питание, жилищные условия, образование). Если посмотреть только на доходы, ситуация не лучше. 52,3% населения получают доход ниже уровня «благополучия» (продовольственная и непродовольственная корзины) — на ноябрь 2016 это 2749 песо (около $137) в месяц в городах и 1776 песо (около $89) в сельской местности.
Мексика — очень неравная страна. Коэффициент Джини по доходам — 0,48—0,5 (в России — 0,43, в наиболее эгалитарных скандинавских странах около 0,3). В Мехико, по данным WealthX, живут 2780 частных лица, состояние которых превышает $30 млн (Ultra-high net worth individuals), это десятый город в мире по этому показателю и единственный не находящийся в развитой стране. При этом в стране сейчас насчитывается 14 миллиардеров. Но даже среди самых богатых — сильное неравенство. Мексика — родина богатейшего человека в мире по версии Forbes за 2010–2013 гг. Карлоса Слима. В 2015 г. его состояние достигало $77 млрд., правда в 2016 г. оно сократилось до $50 млрд. (четвертое место в списке Forbes).
Чиновник, занимавший руководящие должности в нефтяном секторе:
«Мы не самый бедный регион в мире, но самый неравный. И это не самое приятное место для жизни. Неравенство здесь — это рак, разъедающий страну. Оружие, с помощью которого его можно побороть — образование, образование и еще раз образование».
Один из наших собеседников отмечает, что нефтяные доходы способствуют усилению неравенства в стране.
Общественный деятель, экономист, Комунидад Мексикана:
«Нефть воспроизводит и укрепляет неравенство в общественном секторе — коэффициент Джини для зарплат в госсекторе выше, чем в частном секторе. Вы видите это на муниципальном уровне, на уровне штатов или на федеральном уровне. У стран-экспортеров нефти часто есть огромный разрыв между самой высокой и самой низкой зарплатой в госсекторе. Почему так? Есть много исследований, но в основном это происходит от неравного распределения доходов от нефти».
Важной проблемой является также высокое региональное неравенство.
Высокопоставленный чиновник, Банк Мексики:
«Большой контраст между севером и югом. Северные штаты, граничащие с США, извлекали выгоду из торгового соглашения с США, там развивалось производство и экспорт, также повысился уровень образования. Они более развиты, чем южные штаты. У последних не было преимуществ, как у северных штатов, были и проблемы с инфраструктурой — там нет хороших шоссейных дорог и портов, чтобы экспортировать продукцию в США. Так что неравенство между этими двумя регионами очевидно».
Важным барьером в экономическом развитии страны наши собеседники считают деструктивную роль профсоюзов.
Высокопоставленный чиновник, Secretaria de Energia:
«Три года назад началась реформа образования. В Мексике учителя не проверялись на знания. Это была защищенная профессия, и она наследовалась. Если вы были учителем или профессором, ваш сын наследовал эту позицию. Наследовал по закону, так было прописано в контракте с профсоюзом учителей. По новому закону, учителя должны проверяться на знания. С профсоюзом учителей SNTE велась настоящая война, в итоге его лидер Эльба Эстер Гордийо отправилась в тюрьму. Но проблема в том, что они — часть истеблишмента. Гордийо имела щупальца во всей политической системе. Она частично контролировала сферу здравоохранения, национальную лотерею, имела клиентеллу в парламенте, даже создала свою политическую партию».
Общественный деятель, экономист, Коммунидад Мексикана:
«Президент Мигуэль де ла Мадрид в 1980-х гг. затеял было борьбу с профсоюзами, но не очень успешно. Например, профсоюз нефтяной госмонополии, Pemex. Они просто пригрозили остановить все производство нефти и ее переработку. И что он мог сделать? Нужно было бы приставить к каждому работнику по солдату. В Мексике надо иметь столько же военных, сколько членов профсоюза, иначе бороться с ними не имеет смысла».
Профессор CIDE:
«В области энергогенерации был очень сильный профсоюз, Luz y Fuerza del Centro (LFC). Чтобы продвинуть реформу в сфере (пригласить иностранных инвесторов, приватизировать часть активов), властям пришлось их уговаривать. Единственным способом убедить их не шуметь оказалось просто отдать профсоюзу в собственность часть активов. LFC ликвидировался, получив взамен гидроэлектростанции, и стал частной компанией Fénix. Раньше профсоюзы боялись приватизации, теперь научились извлекать из нее выгоду».
Серьезнейшим препятствием в экономическом развитии наши собеседники считают проблемы безопасности, наркотрафик, коррупцию и отсутствие принципа верховенства закона (rule of law).
Высокопоставленный чиновник, Secretaria de Energia:
«Главная экономическая проблема — верховенство закона. Есть вооруженные группы, они часто контролируют сельские районы. Города же относительно спокойны».
Высокопоставленный чиновник, Мексиканский нефтяной фонд:
«Наркоторговля — большая проблема. Это богатые, очень жестокие группы. И проблема состоит в том, что они контролируют определенные регионы. И компании, будь то в нефтедобывающей или обрабатывающей промышленности, вынуждены иметь дело с этими людьми. Несколько сланцевых месторождений нефти находятся в областях, которыми управляют наркокартели. Северные штаты граничат с США, что очень важно для наркоторговли, и одновременно это области, которые имеют нефтяную геологию, аналогичную Техасу. Такое вот неудачное совпадение».
Общественный деятель, экономист, Коммунидад Мексикана:
«Бывший президент Кальдерон послал военных для борьбы с картелями. И что в итоге вышло? Губернаторы штатов и главы муниципалитетов теперь позволяют им брать с них "налоги". Картели говорят главам муниципалитетов: "Если вы не дадите 10%, 15%, 20% бюджета муниципалитета, я вас убью. И убью всех чиновников муниципалитета". И точно также обирают владельцев бизнеса. Вы знаете, сколько получает полицейский? Средняя зарплата полицейского в Мексике — 3000 песо. Это 150 долл. в месяц. Неудивительно, что криминал их перекупает. Зарплата от государства — 10%, от картеля — 90%».
Высокопоставленный чиновник, Банк Мексики:
«Наркотрафик отражается на бизнесе, на доверии потребителей, на уверенности производителей. На прошлой неделе появился обзор о бизнес-климате в Мексике. Мафия вымогает плату за «безопасность». И если вы не платите им, будет хуже для вас. Более 30% компаний страдают от криминала, включая человеческие жертвы. Почему правительство не может победить наркокартели? Это очень прибыльный бизнес, пока есть большой спрос со стороны США».
Как видно из цитат выше, большинство наших собеседников оценивают влияние организованной преступности и наркотрафика на экономику как крайне негативное. При этом один из экспертов видит в этом косвенное влияние сырьевого проклятия.
Общественный деятель, экономист, Коммунидад Мексикана:
«Если вы пользуетесь дорогой, вы должны заплатить. Возможно, обычные люди не платят, но, если вы бизнесмен, вы должны заплатить. Но это не налоги, это рэкет. Если государство слишком слабо, чтобы взимать налоги, кто-то будет делать это вместо него. Но это — преступление. И это косвенно относится к нефти, к нефтяному проклятию. Если государство не заинтересовано в сборе налогов из-за наличия легких нефтяных доходов, этим займется кто-то другой. А государство будет неспособно предоставить качественные социальные услуги, безопасность, дороги».
Однако один из собеседников считает, что влияние организованной преступности на бизнес негативное, но не столь уж разрушительное.
Российский экономист, инвестор:
«Если мы посмотрим ту же Мексику, качество госинститутов таково, что там двоевластие: есть власть наркокартелей и есть государственная власть. И когда рядом с отделением полиции наркокартели вербуют полицейских прямо из этого же отделения в боевиков наркомафии, это, мягко сказать, не самые сильные институты государственной власти, значит, под ружье в наркокартелях поставлено 100 тысяч человек. За последние десять лет в Мексике в битвах этих наркокартелей погибло больше людей, чем Советский Союз потерял в Афганистане. То есть идет война. Но при этом выработка в автопроме 175 тысяч долларов на человека, в авиапроме — 154 тысячи долларов на человека.
Просто во всех этих столкновениях не пострадал ни один завод. То есть заводы, которые приходят, при всех их позициях, что «мы занимаемся только бизнесом», они как-то умеют договариваться, и их наркокартели не трогают. Я думаю, что какой-то механизм договоренностей найден. И все холдинги, которые работают в Мексике, почему-то не оказываются среди пострадавших. Нет ни одного иностранного инвестора, производство которого пострадало от этой, по сути, ведущейся войны.
Это к тому, что качество госинститутов, конечно, важно, и я думаю, что если бы в Мексике не было наркокартелей, то все эти показатели, о которых мы говорили, они бы еще подросли. Но, как мы видим, международные промышленные холдинги эта ситуация вполне устраивает. Поэтому это не является ключевым фактором. А ключевой фактор — маржинальность. И если можно было бы вкладывать в сырьевой бизнес, они бы вкладывали в сырьевой бизнес и похоронили несырьевое производство».
Самым большим успехом страны, по мнению наших собеседников, стало формирование конкурентоспособного промышленного ориентированного на экспорт сектора экономики. Всего объем экспорта Мексики в 2016 г. составит около $372 млрд. (данных за декабрь пока нет). У России, для сравнения, при большем населении экспорт меньше — $279 млрд. Причем мексиканский экспорт практически полностью несырьевой, в отличие от России, где экспорт сырьевой на две трети ($150 млрд — углеводороды). Факторы успеха — сочетание либеральной торговой политики государства и логистических преимуществ (близость к США). Также положительную роль сыграло удержание курса песо на конкурентоспособном низком уровне.
Основными неудачами наши собеседники считают:
- неспособность государства расширить налоговую базу. Низкий сбор налогов не позволяет правительству решить многие социальные и экономические задачи (создание инфраструктуры, борьба с бедностью и т.д.);
- неспособность государства побороть наркотрафик и отсутствие верховенства закона;
- неспособность государства побороть неравенство.
Резюмируя, слабость государственных институтов проявляется практически во всех сферах экономики и политики. Некоторые собеседники считают это одним из следствий ресурсного проклятия, принявшего в Мексике особую форму «институциональной голландской болезни».
По некоторым вопросам очевидно единое мнение элит. Например, все наши собеседники отметили факт вступления в ГАТТ, а затем в НАФТА как однозначно позитивный этап в развитии экономики. Между тем, по некоторым другим вопросам мнения расходятся (например, относительно успешности неолиберальной модели для развития). Большинство собеседников крайне озабочено ситуацией с верховенством закона в стране и видит в этом главную опасность для будущего развития.
Индонезия
Владимир Григорьев
Мнения экспертов о состоянии индонезийской экономики роли сырьевого сектора в ее развитии
Об опыте управления нефтяными доходами
В преддверии первого нефтяного суперцикла 1973—1979 гг. Индонезия была независимым государством уже на протяжении почти 30 лет. К этому моменту страна демонстрировала высокие темпы экономического роста — 7—8% ежегодно с 1970 по 1973 гг. Следуя примеру других богатых ресурсами стран, в 1968 г. правительство создает государственную нефтяную компанию Pertamina, которая занимается управлением нефтегазового бизнеса.
Резкий рост цены на нефть во время первого цикла вызвал типичную реакцию ряда показателей, которые служат свидетельством ресурсной зависимости: государство стало активно расширять нефтегазовый бизнес, что привело к росту доли нефтегазовых доходов как в государственном бюджете, так и в экспорте. По этим показателям Индонезию того периода можно было однозначно отнести к стране, находящейся под действием «ресурсного проклятия».
Так, по официальным данным, доля нефтяной ренты в ВВП, находившаяся на уровне 4—5% в начале 1970-х гг., выросла к концу десятилетия до 31%38. Цифры по экспорту еще более внушительны — к концу нефтяного цикла доля нефти и газа в экспорте составляла около 70%. Если же к этому прибавить экспорт древесины и кофе, относящихся к категории т.н. «мягкого сырья», то показатель вырастает до 90%.
Несмотря на эти показатели, многие наши собеседники отмечают, что политика распределения сырьевых доходов того периода решала проблему зависимости и способствовала диверсификации экономики. В авторитарном правительстве генерала Сухарто, захватившего власть в 1967—1968 гг. и находившегося во главе государства на протяжении следующих 30 лет, был со временем сформирован пул дипломированных экономистов (так называемая «мафия из Беркли»), которые получили карт-бланш на формирование экономической политики.
Главный экономист индонезийско-американской инвестиционной компании отмечает, что «[во времена Сухарто] деньги тратились на ирригационные системы, школы, продовольственное обеспечение — они отдавались обратно обществу». Доля бюджетных расходов на развитие сельского хозяйства выросла с 7,7% (1973—1974 гг.) до 14,6% (1978—1979 гг.). Государство предоставляло большие субсидии на покупку фермерами удобрений и пестицидов, инвестировало в строительство дорог и школ в сельской местности. Только в 1974 г. было построено более 5000 начальных школ и тысячи сельских госпиталей39.
Взгляд на экономический рост лишь подтверждает мнение экспертов. Темпы роста, несмотря на наличие общей динамики с объемом нефтяной ренты, были достаточно высоки даже в периоды низких цен на нефть. Кроме 1982 г., когда на фоне резкого падения цен на нефть они составили порядка 1%, экономика росла более чем на 5% ежегодно вплоть до кризиса 1998 г. Объем нефтяной ренты достиг своего пика в 1979 г., пробив отметку в 30% ВВП. После этого он падал до 1984 г. и в будущем более не превышал 10%40.
Лейтмотивом экономической политики с самого начала стало облегчение доступа иностранных инвесторов на внутренний рынок. Крупные компании, ранее размещавшие производства в Японии и будущих «азиатских тиграх», стали открывать свои производства в Индонезии. Член наблюдательного совета государственного газового концерна так описывает ситуацию в 1970-х гг.:
«Китайская экономика все еще закрыта, в Индии — нечто похожее на социалистический режим, и единственной страной, доступной на тот момент [для инвесторов], была Индонезия. Поэтому они [крупный бизнес] переместили свое текстильное производство из Гонконга и Японии в Индонезию».
Позже, вплоть до середины 1990-х гг., в рамках «пятилеток» правительство поочередно фокусировалось на решении различных целей развития: рост экспортно-ориентированных производств, создание тяжелой промышленности, развитие телекоммуникационной и транспортной инфраструктуры.
Коллеги из Center for Strategic and International Studies (CSIS) описывают итоги проводившейся политики следующим образом:
«["Золотая эпоха" длилась с 1986 г.] по 1993 г. Это время экспорта, основанного на трудоемких производствах. […] Еще недавно 90% экспорта составляла нефть, сейчас же [в период "Золотой эпохи"] все по-другому».
Также они отметили, что ряд точечных мер, таких как запрет на ввоз старого оборудования, сыграл свою роль в модернизации производств.
Государственная нефтяная компания также принимала участие в развитии отдельных секторов экономики, хотя и при этом наращивала большой объем непрофильных активов. Как отметили представители самой компании Pertamina, в тот период правительство возлагало на компанию большие надежды:
«В 70-е гг. и 80-е гг., когда мы [Pertamina] нарастили большие объемы производства, компания, следуя ожиданиям правительства, выступила в качестве агента развития для страны. Так, мы построили заводы по производству удобрений на Калимантане, на Суматре, мы построили фабрику на Западной Яве. Мы строили госпитали, дороги, мосты и аэропорты. Мы даже построили автомобильный завод на Западной Яве, мы создали свою авиакомпанию».
Однако резкий рост доходов компании, ожидания со стороны правительства и высокий уровень коррупции, сопровождавший индонезийский госсектор на протяжении всей независимой истории, привели к громкому финансовому скандалу, разразившемуся в 1975 г. вокруг компании Pertamina. Компания объявила о дефолте после того, как оказалась не в состоянии финансировать долг в 10 млрд долларов, привлеченных под реализацию своих же проектов. Событие повлекло за собой снижение политического влияния компании. Скандал произошел еще в 1975 г., до резкого падения цен на нефть, поэтому многие дорогостоящие проекты компании были закрыты прежде, чем они могли стать нерентабельными на фоне упавших в 80-е гг. цен. Этот скандал усилил позиции так называемой «мафии из Беркли» и таким образом способствовал более трезвому взгляду на выбор экономической политики.
При сравнении периода правления Сухарто с современной Индонезией эксперты в первую очередь указывали на высокую долю инвестиций в инфраструктуру. Если во времена Сухарто инвестиции достигали 7—8% ВВП, то сегодня это скромные 1—2%. По мнению бывшего советника вице-президента, этот показатель необходимо как минимум удвоить или утроить, чтобы вернуть экономику на «правильные» рельсы.
О наследии и новых триггерах роста
Точкой отсчета истории современной Индонезии принято считать окончание правления Сухарто и переход к демократическому правительству. Азиатский финансовый кризис, совпавший с политическими переменами, сильно ударил по экономике страны — в 1998 г. экономика сжалась на 13%, в то время, как на протяжении десяти лет до этого росла на 5—8% в год. Современная Индонезия унаследовала низкий по сравнению с 1970-ми гг. уровень ресурсной зависимости. После 1998 г. доля нефтяной ренты в ВВП не превышала 6% (за исключением 2000 г.), а в последние 5 лет она снизилась до уровня менее 3%41. По оценкам опрошенных экспертов, основу бюджета формируют на сегодняшний день налоги и доходы от «несырьевых» государственных предприятий. Однако некоторые собеседники отмечают, что преодоление нефтяной зависимости в случае Индонезии не означает преодоления «сырьевой» зависимости, так как крупными статьями экспорта остаются уже упомянутое «мягкое сырье».
«Роялти формируют максимум 10% [бюджета]. Налоговые поступления с плантаций (пальмового масла и каучука) — 10%. Производство табака приносят 10%. Таким образом, совокупная доля сырья — 40% от государственного бюджета. Соответственно, оставшиеся 60% [формируются за счет] государственных предприятий, подоходного налога с компаний и граждан, — говорит генеральный директор консалтинговой компании в сфере нефти и газа, — Если речь идет о нефти и газе, то [ресурсной зависимости] нет. Но если [включить] другие природные ресурсы, то она налицо. Поэтому, когда цены на нефть и уголь пошли вниз, а с ними и [цены на] пальмовое масло и каучук — все в одно и то же время в 2014—2015 гг. — госбюджет стал испытывать проблемы. Недосчитались $10—15 млрд».
Однако те же «новые ресурсы» оказались одним из новых триггеров роста и со временем заняли свое важное место в индонезийском экспорте.
«В Индонезии самая большая [экспортная статья] все еще ресурсы… Нефть, газ и другие полезные ископаемые составляют 25% всего экспорта. В стоимостном выражении объем то растет, то падает. Пальмовое масло — это 10—15% [экспорта]… Нересурсный экспорт больше [чем ресурсный], около 60%; ресурсный составляет порядка 40%... Нересурсный сектор формируется в большей степени за счет производства одежды и обуви. В Индонезии сконцентрировано очень много производителей. Например, мы делаем много обуви», — отмечает глава консалтинговой компании.
В 2000-х гг. правительство активно стимулировало переработку. Стало увеличиваться количество не только смелтеров для углеводородного сырья, но и заводов по переработке сельскохозяйственной продукции:
«Они [профильные политики] дали этому имя "oil-chemicals". Вместо того чтобы экспортировать пальмовое масло за 100 долл., можно продавать "oil-chemicals" по 1000 долл. за тот же объем», — говорит глава консалтинговой компании.
Вторым крупным фактором роста экономики современной Индонезии стало внутреннее потребление, подстегиваемое постоянно растущим и молодым населением. Главный экономист инвестиционной компании указывает, что основу для роста экономики формируют растущее потребление и демография. «Средний возраст составляет 28 лет, при этом почти половина населения моложе 20 лет». Государству предстоит проделать большую работу по реформированию налогообложения в ближайшие годы, так как «порядка 40—60% ВВП все еще находится в тени».
В совокупности рост производства «новых ресурсов», политика по увеличению доли переработки сырья и рост внутреннего потребления обеспечили, по мнению опрошенных экспертов, высокие темпы роста экономики в 2000-х гг.. До кризиса 2008 г. это были 4—5% в год, после — 2—3%42. Однако вопрос сырьевой зависимости остается актуальным. С одной стороны, цены на «мягкое сырье» так же, как и в случае с нефтью и газом, обладают определенной волатильностью. С другой стороны, как отмечает бывший министр правительства Сухарто, производство «мягкого сырья» — это гораздо более трудоемкий сектор экономики, чем традиционный сектор добычи:
«… в случае с пальмовым маслом […] вы добавляете стоимость уже “на поверхности“. [Таким образом] это не „чистый“ пример [ресурсов]. Я хотел бы быть предельно точным в том, о чем мы говорим. Надо быть внимательным [в этом вопросе], т.к. нефть, газ и уголь, золото и никель дарованы нам богом. Поэтому я говорю, что добывающие компании — грешники этого мира, они не делают ничего. Они лишь находят что-то, затем выкапывают, а потом оставляют ямы для москитов, а сами становятся очень богатыми. Они по-настоящему плохие. Но фермеры, плантаторы пальмового масла, как минимум что-то производят».
По этой причине он оценивает успехи по преодолению ресурсного проклятия неоднозначно:
«С экономической точки зрения, я могу сказать, что по значимости нефть уступила теперь пальмовому маслу и промышленному производству. Однако [в плане доходов] промышленность в сравнении с нефтяным сектором не так хороша, как пальмовое масло. Таким образом, если говорить, что мы успешны, то именно в этом аспекте… Мы оказались успешны в переходе с нефти на пальмовое масло».
Если во времена Сухарто государство доминировало на основных рынках сырья и сельскохозяйственных продуктов, то в современной Индонезии место государства заняли картели.
«В Индонезии картели повсюду, — говорит член совета директоров добывающей компании — […] потребительские товары регулируются отдельными картелями. Таким образом, если вы захотите войти на эти рынки, вас просто вышвырнут».
Бывший министр правительства Сухарто говорит о невозможности совладать с картелями в краткие сроки при существующем законодательстве. При этом он отмечает, что отдельные законы (запрет на ведение банковского бизнеса одновременно с наличием другой профильной компании) уже помогли Индонезии не допустить «олигополизации» экономики:
«Вы подавляете их [картели] время от времени, но это дело связей. Производство пальмового масла принадлежит менее чем 60 семьям. Почти все [эти семьи — этнические] китайцы. … Сахар — 7 семей. Это всегда так. Мы боремся с тем, чтобы у нас не возникли (крупные корпорации, часть бизнеса которых составляют банки, имеющие возможность давать в долг своим предприятиям — прим. автора). У нас запрещено одновременно [с другим бизнесом] иметь банк. Да, я согласен, что надо бороться с олигополией, с картелями. Я не фаталист, но скажите мне, где их нет, в США они тоже есть. Я понимаю, что мы должны от них избавиться, но они факт нашей жизни».
О реформах и проблемах экономики
Эксперты отмечают две крупные реформы, которые были проведены в первые годы после Сухарто и до сих пор оказывают непосредственное влияние на экономическое развитие страны. Это либерализация законодательства о профсоюзах и политическая децентрализация.
Благодаря первой реформе, профсоюзы получили возможность оказывать давление как на работодателя, так и на региональное правительство. Профсоюзы стали часто организовывать забастовки с нереалистичными требованиями о повышении заработных плат.
«После 1990-х гг. [ситуация] с рабочими поменялась на полную противоположность, так что даже 10 рабочих могут основать свой профсоюз. Рабочий класс стал очень политизированным. Решение же о минимальной [заработной плате] стало приниматься на региональном уровне, не централизованно. Каждый [политик] обещает повысить [минимальную заработную плату] на 30%», — говорят коллеги из CSIS.
Реформа привела к повышению рисков ведения бизнеса и падению производительности, что сказалось на инвестиционной привлекательности страны.
Эксперты из CSIS указывают, что лишь с введением объективного метода расчета минимальной заработной платы ситуация улучшилась: «Мы стали смотреть в будущее более оптимистично с новой формулой». Доверие к правительству и курсу экономической политики также повысилось.
Однако не все наши собеседники оказались с этим согласны. Введенная формула, по мнению члена наблюдательного совета газового концерна, не решило возникшей ранее проблемы, и некоторые компании уходят к региональным соседям:
«Китай, Вьетнам и другие страны, [в том числе] даже Бангладеш, — открытые экономики. Если взглянуть на трудоемкие индустрии типа производства одежды и обуви, то после 2000-х гг. [наблюдается] спад. […] Вторая проблема — это высокий уровень конкуренции [между странами]. Nike и другие обувные компании хотят переместить свои производства в указанные выше страны, особенно когда те стали [более] открытыми».
Представители CSIS рассказывают об ухудшающейся конкурентоспособности индонезийского рынка труда и инфраструктуры и приводят пример крупных компаний, решивших вывести из Индонезии свои производства:
«Все дело в низких транспортных издержках [в других странах]. Например, Blackberry в этот период [2000-е гг.] решила [переехать] в Малайзию, хотя самым большим рынком оставалась Индонезия. Но они решили инвестировать в Малайзию … Другой [пример] связан с фабриками. Некоторые обувные из них переехали во Вьетнам. […] Логистика тут плохая для отечественных поставщиков. Приходится полагаться на импортируемые материалы. А доставка многих важных материалов требует хорошей логистики. Государственные предприятия продолжают уменьшать время транспортировки. Если ранее тратили 30 дней на закрытие контракта по доставке, то теперь лишь 15. Конкуренция [между странами происходит] не только по линии цены, но и по доставке. Индонезия же весьма плоха в логистике».
Негативные тенденции в изменении производительности продолжают отпугивать инвесторов. Об этом говорит член совета директоров добывающей компании, который связывает это также с привычками представителей индонезийской рабочей силы:
«Основная проблема в секторе промышленности — это производительность. Зарплаты низкие, но и производительность плохая. Это основная проблема. Если мы сравним ее с другой страной, например, с Китаем, то в Индонезии она несравнимо низкая. […] Потому что в Индонезии много культурных факторов [негативно влияющих на производительность]. К примеру, на этой фабрике вы должны были бы работать с 7 утра до 4 вечера, но с 7 до приема пищи проходят 3 часа, потом следуют множество перекуров… Это все традиционные привычки, которые никак не изменить. Они [работники] идут домой на обед, потому что живут недалеко, и возвращаются поздно».
Вторая реформа — децентрализация власти — оказала, с точки зрения экспертов, неоднозначное, но сильное влияние:
«Мы называем это "децентрализацией большого взрыва" (Big Bang Decentralization), потому что мы не были по-настоящему готовы к этому».
С одной стороны, возникла региональная конкуренция и участились случаи внутренней миграции компаний из-за улучшения экономических условий в одних регионах и ухудшения в других:
«У нас появились несколько очень хороших [региональных] лидеров. Из-за децентрализации они должны теперь конкурировать [друг с другом]. [Появилось] движение капитала: фирмы переезжают из Джакарты на Яву из-за более низких затрат на труд и меньшей суеты», — отмечает сотрудник CSIS.
С другой стороны, по словам экономиста инвестиционной компании, это привело к «усилению социальной напряженности» в регионах и «обострению принципал-агентских отношений» между правительствами разных уровней. Бывший министр энергетики считает, что децентрализация, наравне с демократией, слишком рано появилась в Индонезии:
«Мы передаем нашу власть регионам. А число регионов [в Индонезии] равно 500. И как контролировать 500 автономных регионов?! [К тому же] мы делегировали вполне успешно коррупцию. […] Демократия — это хорошо, но необходимо время, чтобы демократия созрела. Когда она созреет, тогда есть смысл вводить децентрализацию. В противном случае вы не делегируете ничего хорошего, вы делегирует только плохое».
По мнению экспертов, главным препятствием для экономического развития также остается островная география Индонезии и связанные с ней издержки. По оценкам CSIS, логистические издержки составляют порядка 45% ВВП, а из-за направления основных средств на топливные субсидии инфраструктура страдала от недостаточного инвестирования, о чем речь пойдет позже.
Парадокс последнего нефтяного суперцикла
Последний период высоких цен на нефть пришелся на 2000-е гг. Производство индонезийской нефти и газа в этот период не растет, хотя остальные страны-экспортеры нефти, пользуясь благоприятной конъюнктурой, наращивают добычу. В 2003 г. Индонезия становится нетто-импортером нефти. К 2015 г. ситуация лишь усугубляется: по словам одного из наших собеседников, потребляется «порядка 1,6 млн. баррелей нефти в день в то время, как производится 900 тысяч».
Парадоксальность данной ситуации в том, что, по мнению того же министерства энергетики, в стране еще «очень много резервов в восточной части Индонезии и на глубоководном шельфе». Представитель государственной компании, специализирующейся на добыче, говорит, что разрабатывается очень мало новых месторождений, а большая часть индонезийской нефти поступает из выработанных месторождений.
Причиной этой ситуации оказалось наличие влиятельной группы внутри самой государственной нефтяной компании:
«На протяжении 32 лет Индонезия как импортирует, так и производит [нефть], — говорит финансовый директор добывающей компании, — существует одна компания — Petral. […] Она импортирует нефть из Сингапура через Pertamina. И на протяжении 32 лет только она одна этим и занималась, вот мы и не видим роста добычи, так как несколько “важных персон” до сих пор получают выгоду от импорта. […] Это не индонезийская компания, а сингапурская. Она принадлежит Pertamina, но [зарегистрирована] в Сингапуре. И когда деньги поступают в Сингапур, то распределяются по многим и многим счетам».
Это привело к тому, что нефтяная компания Pertamina, некогда специализировавшаяся в большей степени на внутренней добыче, переориентировалась на переработку и транспортировку нефти. Также, как указывал представитель компании, «из-за уменьшения внутреннего производства нефти и [внутренних] резервов компания концентрируется на росте за счет выхода на глобальный рынок, [в том числе] чтобы диверсифицировать свои активы. Недавно компания приобрела несколько блоков в Алжире, в Малайзии, в Ираке с надеждой, что сможет импортировать оттуда нефть для переработки здесь в Индонезии».
Собеседники отмечали, что ситуация с компанией Petral была достаточно хорошо известна как политическим элитам, так и обычному избирателю. Новый президент Джоко Видодо, избранный на волне антикоррупционных настроений, одним из первых своих указов ликвидировал компанию. Однако недавно была создана так называемая «компания Х» для того же нефтегазового импорта. По словам собеседников, она действует в соответствии с «принципами» недавно упраздненной Petral.
На фоне падения внутренней добычи компания Pertamina пытается развивать альтернативную энергетику. По словам сотрудника государственной компании по добыче нефти, «Индонезия обладает огромным энергетическим потенциалом за рамками невозобновляемых источников, как нефть, газ и уголь. Например, в Индонезии самый высокий в мире потенциал в сфере геотермальной энергетики». Однако на данный момент совокупная мощность существующих геотермальных станций слишком мала, чтобы говорить о сформировавшейся альтернативной энергетике в Индонезии.
Отдельно о субсидиях
Более сорока лет прошло с момента введения субсидий на топливо. С 1970-х гг. и до конца 2000-х гг. на субсидирование бензина уходила большая часть нефтегазовых доходов. Сейчас, после отмены субсидий, стоимость литра бензина составляет 7500 рупий, что приблизительно равно 0,6 доллара США. В эпоху Сусило Бамбанг Юдойоно (предыдущего президента. — Прим. автора) — 4500 рупий или 0,2—0,4 доллара. Основной причиной такого долгого периода субсидирования наши собеседники считают страх правительства перед социальным хаосом в результате повышения цены.
По мнению опрошенных экспертов, топливные субсидии привели к проблеме сверхпотребления топлива. Один из собеседников рассказывает, что «с 2004 г. по 2014 г., когда нефть выросла до 120 долларов за баррель, правительство выбрало не приостанавливать субсидии. Это самое большое проклятие. Вы производите один миллион баррелей в день, но вы позволяете людям потреблять 1,5 миллиона баррелей в день по более низкой цене». При этом, как отметили в министерстве энергетики, из-за того, что субсидии по природе регрессивны, основная выгода отходила более обеспеченным слоям населения. Это был один из двух главных аргументов в пользу реформирования системы субсидий.
«[Сегодня] мы предоставляем субсидии для домохозяйств, потребляющих меньше определенного порога… Все, что потребляется свыше, оплачивается по рыночной цене. Все из-за нашей конституции. В ней написано, что государство обязано предоставлять субсидии, должно [создавать условия] для удовлетворения базовых потребностей нашего населения», — говорит представитель министерства энергетики.
Второй аргумент состоял в смене фокуса с субсидий на создание инфраструктуры. Как отмечает член наблюдательного совета государственной компании по добыче газа, при старом уровне потребления «в 70-е гг. субсидии на энергию были очень кстати, в 2005 г. они стали настолько большие, что не оставалось средств на инфраструктуру». Однако падение цены на нефть и газ не позволило начать полномасштабную реализацию проектов, даже после реформы системы субсидирования.
Политика либерализации и дерегулирования экономики создала в 1970-е гг. и 1980-е гг. возможности для привлечения иностранного капитала, ставшего подспорьем для устойчивого роста несырьевого экспорта параллельно с ростом нефтегазового в периоды высоких цен на углеводороды. В современной Индонезии акцент с нефти и газа сместился на «мягкое сырье» (например, пальмовое масло), которые наравне с растущим внутренним потреблением стали триггерами экономического роста. Из-за падающей внутренней добычи и падающих в последние годы цен на сырье государство оказалось неспособно реализовывать планы по строительству инфраструктуры, что, по мнению экспертов, является основным препятствием для экономического роста.
Заключение
Андрей Мовчан
Помимо выводов, сделанных непосредственно в процессе анализа интервью и описанных в рамках соответствующих разделов данной работы, в заключение хочется отметить несколько более общих наблюдений:
Уровень готовности респондентов к публичному высказыванию своего мнения существенно различается в разных странах. В Мексике ни у одного респондента не вызвало проблем упоминание его имени в связи с его высказываниями. В Казахстане часть респондентов была готова только на анонимное интервью. В Индонезии никто кроме одного респондента не был готов на упоминание его имени. Надо сказать, что наш опыт в связи с Россией показывает достаточно высокую готовность представителей бизнес- и аналитических кругов выступать от своего имени, в то время как чиновники практически в 100% случаев не готовы на открытость и в большинстве случаев не готовы даже на интервью.
Мнения респондентов по поводу одних и тех же вопросов, в том числе касающиеся уже случившихся, давно прошедших, давших известные последствия и хорошо проанализированных событий иногда сильно отличаются. Наиболее значительно эта разница проявляется в случае принадлежности респондентов к разным группам бенефициаров данных событий, например, к разработчикам решений, с одной стороны, и к тем, кто испытывал на себе их последствия — с другой. Из трех стран, включенных в материал, в наибольшей степени такое расхождение во взглядах на объективные факты проявляется в Казахстане. Частично это свидетельство большей демократичности и разнообразия взглядов в Казахстане и Мексике, чем в Индонезии. Но кроме того, в Казахстане хуже обстоит дело с результативностью общественной дискуссии и профессиональным осмыслением случившихся событий, а в административной среде нет эффективных средств противодействия распространению таких психологических явлений как «самоисполняющееся пророчество» (self-fulfilling prophecy) и естественному для чиновников стремлению к «украшению витрин».
У каждой страны есть свой специфический взгляд на события и методы воздействия на ситуацию, связанный прежде всего с различным пониманием целевой функции, задач, ради которых ситуация анализируется и действия предпринимаются. Этот взгляд принимается респондентами по-видимому неосознанно, под воздействием собственного опыта, культуры и среды. Так в Индонезии респонденты существенно меньше говорят о демократии как одной из задач развития; напротив, достаточно много можно услышать о роли жесткой власти в период диктатуры в организации реформ; довольно часто при этом дискуссия уходит в этические темы (плохие и хорошие предприниматели и пр.). В Мексике существенно больше внимания уделяется регуляторной деятельности власти. В Казахстане действия власти оцениваются в большей степени по прямому ее участию в экономике. Мексика, в которой профсоюзы сложились раньше, по мнению многих респондентов, испытывает большие структурные проблемы в связи с действиями профсоюзов, а главной проблемой Мексики респонденты считают слабую власть и невозможность контролировать преступные группировки. В Казахстане тема слабости власти не обсуждается как неактуальная, так же, как и тема профсоюзов. В Индонезии же молодые профсоюзы пока оцениваются как позитивное явление. В Индонезии респонденты склонны выбирать примеры и методы, оценивать ситуацию и принимаемые меры относительно Китая, в Мексике — относительно США, в Казахстане — относительно России.
Проблемы разных страдающих от ресурсного проклятия стран в целом похожи, и это заметно даже на относительно успешных примерах типа Мексики. Помимо достаточно очевидных проблем, не имеющих однозначного решения, респонденты во всех странах говорят о таких спорных вопросах, как роль низкого налогообложения (особенно ярко эта дискуссия разворачивается в Мексике) и государственных капитальных вложений (Казахстан); возможность и правильность дискриминации чисто ресурсного бизнеса на основании идеи о «необоснованном обогащении»; необходимость «экономической политики», выходящей за пределы обеспечения либерального рынка и эффективного исполнения государством роли законодателя и арбитра; методы борьбы с растущим в результате проявления ресурсного проклятия неравенством и пр. Наконец, подобные исследования и интервью позволяют собрать большой практический материал и дают уникальную возможность адекватно оценить результаты тех или иных политик на практике. Но в каком-то смысле одним из важнейших результатов исследований и особенно подобных интервью применительно к попыткам выработки стратегии для России является возможность объективного осознания места России в «табели о рангах» других страдающих симптомами ресурсной зависимости стран и, соответственно, реального масштаба ее проблем и спектра перспектив. При этом не менее важным, чем критическая оценка недостатков, является понимание и относительных достоинств российской ситуации, на которые (в некоторых случаях — все еще, так как ситуация ухудшается) можно опираться сегодня в России. Относительно низкий уровень преступности, все еще относительно высокий уровень образования, достаточные возможности центральной власти, удовлетворительный уровень логистики (по крайней мере в центральной части страны), достаточный уровень либеральности экономики, консервативная монетарная политика, тесные экономические связи с Европейским союзом могут лечь в основу будущих преобразований, пока еще не поздно и даже эти преимущества не потеряны.
Примечания
2 http://cc-sauran.kz/rubriki/economika/47-kazahstan-prichiny-i-proyavleniya-ekonomicheskogo-spada-v-1990-gody.html
9 https://forbes.kz/finances/finance/zavisimost_ekonomiki_ot_nefti_kazahstanskaya_bolezn_vmesto_gollandskoy
10 https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy-economics/statistical-review-2016/bp-statistical-review-of-world-energy-2016-full-report.pdf
11 http://www.bp.com/content/dam/bp-country/de_de/PDFs/brochures/BP-statistical-review-of-world-energy-2014-full-report.pdf
12 https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy-economics/statistical-review-2015/bp-statistical-review-of-world-energy-2015-full-report.pdf
24 Government of Singapore Investment Corporation. — Прим. ред.
25 https://tengrinews.kz/markets/dolya-gossektora-vvp-kazahstana-neizvestna-jannat-ertlesova-264237/
27 http://www.inform.kz/ru/plan-nacii-100-shagov-po-realizacii-pyati-institucional-nyh-reform-n-nazarbaeva_a2777943
28 http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf
29 http://astanatimes.com/2015/12/kazakhstan-china-sign-50-billion-worth-of-deals-in-2015-ambassador-in-beijing-says/
38 Данные Всемирного банка.
39 https://www.researchgate.net/publication/228438882_A_future_resource_curse_in_Indonesia_The_political_economy_of_natural_resources_conflict_and_development.
40 Данные Всемирного банка.
41 Данные Всемирного банка.
42 Данные Всемирного банка.
Публикация была подготовлена в рамках проекта «Анализ исторических прецедентов и разработка рекомендаций по диверсификации ресурсной экономики», реализованного при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания).